大学人事自治范式演变的实践、争议与因应——基于大陆法系国家的经验考察

姚 荣

(华东师范大学 高等教育研究所，上海 200062)

一、问题的提出

大学人事自治的公法规制，一直以来被视为大陆法系国家大学法研究的核心命题。与英美法系倾向于将高校与教师之间的法律关系界定为特殊的合同关系[1]不同，大陆法系国家往往将高等教育视为公共服务的重要组成部分，且倾向于赋予大学教师以特定的公法上的地位与权利。据此，大学法的研究路径，总体上关注国家监督、大学人事自治以及学术自由、职业安全等教师权利之间关系的协调和平衡。[2]例如，大学人事自治与教师工作权的关系。传统上，作为学术自由的制度性保障，大学人事自治被视为大学自治的核心内容。诚如许育典教授所言：“人事自治(Personalautonomie)，是最基本的大学自治事项，例如：大学要聘任校长、院长、系主任、教师、职员等，基本上都由大学自己决定。”[3]

值得指出的是，在以德国、法国、日本为代表的大陆法系国家，大学人事自治主要表现为“教授会自治”的形式，强调教授组群在大学人事自治中的主导地位和决定权。教授往往具有公务员的法律地位，享有较高的薪酬待遇，并具有崇高的社会地位。然而，这种状况在20世纪80年代末以来，开始受到抨击与质疑。僵化、低效且缺乏竞争力的大学人事法制，日益受到学界与实务界的责难与挑战。在此背景下，重构大学人事自治权行使中学术自治与管理自治的关系，将绩效导向的竞争(performance-oriented competition)机制引入大学人事法制，成为新公共管理语境下大学人事自治公法规制变革的最新趋势。质言之，在大学人事自治权的行使中，传统的由教授组群主导的“自治范式”，受到基于各种治理机制(包括学术自治机制、管理自治机制、竞争机制、国家规制等)持续互动的“治理范式”的冲击。[4]诚如尤尔根·恩德斯(Jürgen Enders)所言，欧洲的学术职业变革，在国家控制(state control)与学术资本主义(academic capitalism)两种逻辑之间，保持着特定的张力。一系列迹象表明，大学教授受到的官僚控制与竞争压力正在持续增加。[5]

然而，当大陆法系国家的大学人事法制变革举措，对教授“终身任用”原则、职业安全以及教授薪资待遇的“赡养原则”(Alimentationsprinzip)等传统的人事法制基本原则构成挑战的同时，也不同程度地遭遇了高校教授群体乃至社会各界的反对。大学人事自治权行使中竞争机制的引入与管理自治机制的强化，如何避免对教师(包括教授在内)的工作权乃至学术自由基本权利构成冲击与威胁，构成大陆法系国家公法学界和实务界共同关注的前沿议题。

二、学术自由的制度性保障：大学人事自治公法规制的经典图景

德国公法学者赖因哈特·亨德尔(Reinhard Hendler)认为：“自治与基本权利的自由意图具有紧密的内在联系。尽管自治的公法形式标志着其接近国家的特征，自治仍然与基本权利一样，致力于设置与国家的距离和限制国家的权力。……众所周知，科学、艺术院校自治(基本法第5条第3款)产生于基本权利，这一点在基本法中突出反映了基本权利与自治的紧密联系。”[6]与亨德尔不同，日本宪法学家芦部信喜更为明确地从“制度性保障”学说的角度，阐明了大学自治(包括大学人事自治)与学术自由的内在关联性。他认为，“学术研究的自主性，尤其要求承认大学中的‘大学自治’。大学自治的观念肇始于欧洲中世纪以来的传统，是为了充分保障大学研究教育的自由，将大学内部行政由大学自主决定，并排除外部势力对大学内部问题的干预。这是大学自治的题中应有之义，也可说是‘制度性保障’之一种”[7]。据此，大学自治作为学术自由的制度性保障，要求大学自治始终以学术自由基本权利的保障为旨归。对此，日本学者野中俊彦指出：“将大学自治理解为‘制度性保障’的意义，在于大学自治……只有在为了保障学术自由的目的上，才会以不可或缺的制度存在。其次，由于大学自治是以制度加以保障，不过却不可单以法律即废止该制度，或对其核心内容加以限制。”[2]

(一)作为大学自治基本类型的人事自治

尽管在德国、法国与日本等大陆法系国家，大学自治有着悠久的传统，但是大学自治究竟应包括何种具体的形态，则未必是明确的。诚如许育典教授所言：“由于大学自治的内容并非可用数学式、机械式的方法来加以切割与划分，相反地，大学自治必须是在达成大学本身任务(学问研究与教育)的前提下，根据各个国家的历史、法律制度、经济、社会的条件，和国人对大学的信赖度而异其内容。所以，大学自治事项都只是例示而非列举。也就是说，大学自治的权限与内涵为何，一直存在着本质上的界定困难。”[3]尽管如此，学界依旧形成了关于大学自治范围的两种学说。“第一，机能说：主张这种学说的学者认为，一般而言，除研究、教学活动之外，事务达成的机能直接与此活动有关联或用以保护这些活动者，均为自治的对象。第二，历史的传统说：此说认为宪法保障的是在大学的历史上、传统上被形成的自治内容。”因此，“作为不成文的宪法规范，在依据大学的历史发展，可以紧密地决定且得限定之范围内，存在着对大学之自己决定权的保障”[8]。当然，这两种学说都很难确切地提供国家与大学之间权限划分的界限，也无法明确厘定大学自治的范围。据此，应从实定法规范(包括立法与判例)之中提炼出大学自治的范围，明确大学自治的事项类型。

以德国为例，根据联邦《高等学校总纲法》与各州《高等学校法》的规定，属于大学自治的事项包括：全体教师的构成、学术与非学术工作人员的聘任、学期学生计划的制订、考试的举行等。除此之外，教授资格(Habilitation)的授予及剥夺、博士学位授予权(Promotionsrecht)、教师的补选权(Kooptationsrecht)以及对学生的惩戒权，也都被纳入大学自治的范畴。当然，预算及财产的管理则属于国家行政的领域，至于教授的任命则被视为大学与国家的协办事项。对于教授任命事项，通常是由大学提出三名候选人，由州教育部依排名次序任命教授，只有在严重的特殊情形下，表明原因后才能拒绝大学的提名。因为，提名建议的权利也属于受到保障的大学自治行政权，如果大学不提名，则州教育部不得违反大学的意思表示任命教授。[8]

毋庸置疑，大学自治是一个整合概念，大学有关自治的事项繁多。因此，有必要从学理与实务面向，对大学自治进行类型化。根据许育典教授的梳理，大学自治包括以下五种基本类型：规章自治、人事自治、学术自治、管理自治、财政自治。其中，人事自治(Personalautonomie)是最基本的大学自治事项，例如：大学要聘任校长、院长、系主任、教师、职员等，基本上是由大学自己决定。他指出：“大学在人事任用上的参与权对学术自由的保障，具有特别价值。就连一个非专属于学术运作过程的公职选举决策，应征者仍可透过作成决定者各自的学术专业性，免于受到不合于学术的聘任决定。因此，自治行政权在专家参与的范围内，可某种程度地阻止主管机关将他的干预扩展至大学的人事遴选决策。”[3]

(二)以“教授组群”为主导的大学人事自治

纵观德国、法国与日本等大陆法系国家，大学人事自治传统上均强调“教授组群”的主导地位，且大多通过立法以及判例的形式予以确认和保障。“教授组群”对大学人事事项的决定权，往往由学术合议制团体(如“教授会”)经由特定的“集体治理”过程实现。在德国，早在洪堡(Humboldt)筹设柏林大学时，即提出“讲座教授大学”(Ordinarienuniversität)概念，而后施莱尔马赫(Schleiermacher)进一步将讲座教授制度具体化：一个讲座通常只设一个教授职位，讲座教授是大学的灵魂人物，是大学教师职业发展生涯的巅峰，享有很高的权力、威望与学术自由，其相关的教学安排、学术研究、资源配置与人员聘用等都由其决定，其他人员都是围绕着讲座教授开展工作。讲座教授往往依据合议原则共同决定系所的重要事务，这也意味着无人(包括系所主管在内)能改变讲座教授在其职权范围内的决议。据此，有学者将“讲座教授”戏称为“洪堡式大学”中高高在上的“掌门人”，拥有非比寻常的权力。讲座教授不仅具有抽象的精神力量，而且对于大学内部的实际事务(包括人事自治事项)具有决定影响力。[9]

当然，教授组群在大学自治中的主导性地位，不仅拥有悠久的历史传统，也在德国联邦宪法法院的判决中被确认。根据1973年大学组织判决(BVerfGE 35,79)的裁判观点，“《基本法》第5条第3项在大学所从事的学术范围内，赋予大学教师一个很重要的地位(herausgehobene Stellung)，在教学的领域内，‘决定性的影响’，至于有关教师聘任的事务，‘与事物无关者的影响’(sachfremde Einflusse)对于学术研究与教学的自由的行使将构成直接的危险”。联邦宪法法院指出，“作为大学内自由研究与教学之独特主体的教授的任命，与学术自由的保障之间存在紧密的关联”。因此，教师在聘任事务上，亦应保留“决定性的影响”。[8]质言之，在大学人事自治事项上，仅有教师(尤其是教授)才具有相应的资格、能力。

在另一起联邦宪法法院的判决(BVerfGE 39,247)中，法院更明确强调所谓“同质原则”意味着“无人能够以较低的资格、能力，跻身于大学教师团体”[8]。受联邦宪法法院判决影响，1976年颁行的德国《高等学校总纲法》对教授参与大学自治做了特别规定，要求在做出直接关系到教授聘任等重要人事自治事项的决定时，除应经该机关过半数成员的同意以外，还须通过该机关过半数的教授的同意。据考证，这一时期德国大学人事自治的具体实践中，“大学的校长与系所主管的任命，都由大学自行决定，决定的基本原则来自教授们的民主选举。大学的人事重要事项，由学术评议会(akademischer Senat)与系所务会议(Fakultätsrat)来决定；在民主决策的过程中，一般秉持的是多数民主制，即根据投票决定最终推荐的人选，这样的决策过程可能耗时较多，不过却能保证公平性”[10]。

在日本，1914年京都大学的“泽柳事件”，确立了大学教授的任免必须经“教授会”同意的习惯。[11]至此以后，日本校长、教授及其他研究人员的人事，必须基于大学的自主性判断而决定，由政府或文部省干预大学的人事则不被允许。例如，“1962年极其政治问题化的大学管理制度改革，虽曾力图实现以强化文部大臣对国立大学校长的选任和监督权为目的的法制化，然而，作为对已被确立的大学自治之惯行的否定，则遭到大学方面强烈的批判而受挫”[7]。实际上，在2004年国立大学法人化之前，国公立大学教员的人事事项，均主要依据《教育公务员特例法》。根据该法，教授会在学院院长任用、教员的任用与升等以及教员的勤务成绩评定等事项方面，拥有审议乃至决策等治理权限。而在国立大学法人化之后，国立大学教员均已转化为非公务员。因此，国立大学教师不再适用《教育公务员特例法》。不过，根据中村睦男等学者的观点，“人事自治是大学自治的核心内容。因此，各大学的工作规则，必须发挥教育公务员特例法的精神”[2]。

目前，有关日本国公私立大学教授会的权限范畴，主要适用《学校教育法》的相关规定。根据2007年修订后的《学校教育法》第93条规定：大学“为审议重要事项”必须设置“教授会”。“教授会”原则上设在各学院，不过随着大学运作的复杂化，学院以外的组织也有设置教授会的必要，因此，在实际运作上，可根据实际情况委由各大学依据其组织、规模的具体状况设置。通常而言，“教授会”的审议事项包含：(1)有关学科课程事项；(2)有关学生入学、考试以及毕业事项；(3)有关学位事项；(4)有关教员的任命或其他人事事项；(5)有关学院内部的规则事项；(6)其他有关校长的咨询事项。其中，有关教员的任命或其他人事事项，被认为是特别重要的事项。《学校教育法》适用于国公私立学校，因此私立大学，也被课予设立“教授会”的义务。就大学教员的人事事项而言，私立大学虽然不适用教育公务员法，不过其权限被解释为和国公立大学的情况大致相同。[12]与德国和日本类似，法国大学自治被经典地界定为“教师自治”乃至“教授自治”。通过“教师独立原则”等具有宪法效力的原则，大学自治(包括人事自治)得以被保障和落实。

毋庸置疑，在德国、法国与日本的学说、立法以及判例，为大学人事自治的公法规制，建构出富有典范意义的经典图景时，也不可避免因其效率低下且过于僵化和保守，而遭到政府部门以及部分学者的质疑与诟病。在全球竞争日趋激烈以及财政状况陷入危机的背景下，以德国、法国与日本为代表的大陆法系国家，纷纷开始反思既有的大学管理制度(尤其是人事与薪资制度)，以缓解财务上的适应压力，应对其在国际人才市场上竞争的窘境。例如，德国联邦教育与研究部(Bundesministerium für Bildung und Forschung )指出，高等学校职务的法制(Hochschuldienstrecht)是问题的核心所在，其相关的问题包括：(1)学术后起之秀(wissenschaftlicher Nachwuchs)的资格认定时间(Qualifikationsdauer)过长。(2)已获得博士学位的研究者在教授资格论文或相应资格通过前，必须依附于系所主管从事教学与研究，因此，在国际评比上，其地位缺乏独立性。(3)教授首次任职的年龄(Erstberufungsalter)太大。(4)教授薪资(Professorenbesoldung)主要取决于年资，而非其研究成果。(5)在评价学术人才时，绩效因素未受到应有的重视。(6)在教授薪资方面，绩效的奖励措施不够，尤其是对于其在教学中的投入。[10]以教授备选资格(1)在德国，具有博士学位的教授资格备选者，需要撰写一本论文，即“教授资格论文”(Habilitation)。这本论文也被称为“第二本书”(das 2. Buch)(Bundesministerium für Bildung und Forschung [BMBF],2000a)。此论文的学术水准比博士论文还高，一般需要三至五年的时间方能完成，而且取得教授资格只是取得在大学里上课的权利，若无大学正式聘任，仅有权在大学授课，但为编制外的“私人讲师”(Privatdozent)。参见张源泉：《德国大学之人事与薪资改革动向》，载于《教育政策论坛》2012年第1期，第177-204页。为例，该制度已被视为德国学术进步与国际化的绊脚石。因为，教授资格备选者(Habilitand)在法律地位上必须依附于所隶属的系所，因而延迟了其在专业上“独立门户”的进程，也限制了其在学术研究与教学上自主性的发展。应该认识到，教授备选者取得教授备选资格时，年龄已经过大，再加上一些国外大学为优秀学者提供了更为优越的资源和条件，因而导致大量人才外流。

值得一提的是，德国学者组织(German Scholars Organization)曾经做过有关人才流动的调查研究，调查对象是曾经在国外定居后来返回德国的高素质人才。受调查的对象中，有52位调查对象表示他们对德国大学的工作环境很满意，不满意的是上课津贴(Lehrdeputat)、工资体制和教授晋升。显然，这次调查从侧面说明了僵化的人事制度传统，已经开始对大学人才的竞争与流动产生负面影响。据此，通过大学人事法制变革，增强对人才的吸引力，释放人才活力，在20世纪90年代末以来先后被纳入法国、德国以及日本等大陆法系国家的高等教育改革议程。

实际上，作为高等教育改革议程重要组成部分的大学人事法制变革，是在财政压力日趋严峻的形势下，更为广泛的公共领域变革的缩影。例如，在德国，20世纪90年代以来开始出现依据“新调控模型”(Neues Steuerungsmodell)的典范，重塑公共行政体制的趋势，而大学改革也被视为其特殊的组成部分。依据“新调控模型”所开展的大学人事法制改革，使大学得以解除来自国家、团体的控制，重视经济的观点并强化其自主性。[13]

三、新公共管理语境下大学人事自治公法规制的治理转向

基于大学人事法制的诸多弊病以及全球经济与科技等领域竞争的加剧，大陆法系国家开始重新审视其备受珍视的大学人事自治传统(包括“教授组群”的主导地位、以“年资”为导向的教师薪资制度等)。在此背景下，新公共管理理念得以“长驱直入”，并被特殊适用于包括大学人事法制改革在内的高等教育治理体系的重构之中。在新公共管理的语境下，大学内部劳动力市场形成，使得以校长为代表的管理自治机制不断强化，而以绩效竞争为导向的合同被广泛地应用于教师与大学之间关系的调整之中。换言之，从自治到治理的范式演变，蕴含着权力转移与治理机制重构的双重意涵。一方面，传统的由教授组群主导的人事自治传统被打破；另一方面，强调平等主义和职业安全乃至终身任用的经典图景，开始受到以绩效竞争为导向的新型人事制度的挑战。

(一)大学人事自治权行使中学术自治机制的衰落与管理自治机制的强化

诚如德国学者马克斯·伊曼纽尔·伊盖斯(Max-Emanuel Geis)与塞巴斯蒂安·马贾(Sebastian Madeja)所言：“德国高校内部组织的改革一直以来牵涉的是权限分配的议题，其改革的焦点在于：为赋予高校弹性，提升其效率与竞争力，致力于强化高校领导部门的决定权限，同时剥夺院(或院务会议)的决定权。”[13]质言之，“为了更快速、逻辑一贯地形成并执行决定，强化大学的领导部门，构成新调控结构的必要因素”[14]。以下萨克森州为例，该州大学法第37条第1项规定，大学校务内阁(Praesidium)负责领导大学。校务内阁主要决定以下事项：(1)与州教育主管部门签订绩效协议；(2)提出大学的经营管理计划(Wirschafftsplan)；(3)对大学所需要的任务以及给付有关的财务需求的估算；(4)针对学院的建立、变更与废止，以及基于各学院院长的建议，而对学院内部系所的设置安排，加以决定；(5)对于学程(Studiengaenge)的引入、重大变更或裁撤，以及对于学校(各院与各系所)考试规范，做出许可。第38条则规定，校长对外代表学校，为校务内阁主席，并确立校务内阁的施政方针。[14]

值得一提的是，在2010年于科隆大学(Universität zu Köln)举办的以“高校新的管理结构——一个总结”(Neue Leitungsstrukturen an den Hochschulen-Eine Zwischenbilanz)为主题的第五届德国高校法会议(2)德国高校法大会(Deutscher Hochschulrechtstag)是一个会期一天的学术研讨会，每年轮流在埃尔朗根(Erlangen)、科隆(Köln)、汉诺威(Hannover)和波恩(Bonn)举行。大会的目的在于通过研究高校法的最新问题，促进在高校中讨论这些问题从而形成解决方案。同时，大会也致力于在理论界和实务界之间，就高校法领域提供一个思想交流的平台。中，Ralf Müller-Terpitz 教授的发言也明确指出，目前德国高校的组织结构具有“同事平等原则的后退”(Zurückdrängung des Kollegialprinzips)和“高校领导班子扩权后参事会(Senat)的削弱”等特征，而这就导致了极为明显的层级化结构。他以北莱茵-威斯特法伦州高校法第16条第1款为例，指出在校长领导下，参事会的决策能力削弱了。校长的权力有：制定和执行学校发展规划，进行评估和缔结合作协议。而在巴伐利亚州，校长还可以提出聘任建议。[15]

显然，在“新调控模式”的作用下，德国各州《高等学校法》的修订纷纷开始强化以校长为代表的高校领导班子在大学治理中的功能和地位。其中，人事自治权行使中校长权力的强化是各州《高等学校法》修订的焦点之一。对此，2012年在汉诺威莱布尼茨大学(Leibniz-Universität Hannover)举办的，以“为优秀的人才而竞争”(Wettbewerb um die besten Köpfe)为主题的第七届德国高校法会议中，汉诺威大学理学院行政负责人Martin Böhnke做了“反对聘任教师——校院之间的招聘程序”的发言。他认为，“下萨克森州高校法”第26条第3款的规定，明显排除了专业领域代表的参与，并导致学术专业组群与高校行政组群之间的紧张关系日益凸显。[16]

在法国，2007年颁行的《大学自治与责任法》(Loi n°2007-1199 du 10 aot 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités)被视为新公共管理理念引入高等教育治理变革的重要里程碑。[17]在大学人事制度改革方面，《大学自治与责任法》旨在强有力地限制国家的角色，并将学者聘任的广泛控制权转移给大学校长。此外，根据该法的规定，“大学校长还有权调整教师—研究者(enseignant-chercheur)的最低工作量(obligations de service)，决定超出规定课时的津贴和绩效补助”[18]。

在日本，大学自治不得不受到某些因素的制约，如经费、国家财政、国际竞争、外部评价和监管需求等。近年来，日本大学的改革“在一定程度上回应了这些要求，但同时也挑战了自‘东京大学波波罗剧团案’以来所确立的诸多学术自由与大学自治原则”。学界普遍认为“将许多事项的最终决策权赋予校长等管理层的措施实质上是将教授会矮化为辅助机关”。[19]例如，日本学者佐分晴夫指出，“在大学职员以外设置‘经营协议会’就有关‘达成大学教育研究目的之基本计划’、‘研究活动等状况’之评鉴、‘其他大学营运相关重要事项’，向校长提出‘建言与建议’，此举将削弱高等教育之大学自治、自律体制。因系采取集教育研究与营运管理两大权责于校长一身之‘top down’运作方式，其与既有‘评议会’集体决策‘bottom up’之方式并存，新制‘top down’意思决定、营运管理组织与既有‘bottom up’意思决定、营运管理机制间摩擦时起”[20]。

值得关注的是，日本国立大学法人化改革在近年来开始进入新的阶段，大学治理的“经营化”特征更加凸显。2014年6月，日本国会通过了“学校教育法及国立大学法人法部分法律修正案”，并于2015年4月开始实施。日本文部科学省提出的法案总说明指出，此次《学校教育法》与《国立大学法人法》修订的主要意旨，在于：“检讨副校长与教授会等职位与组织的规定，同时导入促使国立大学法人校长选任透明化的相关措施，以确立大学校长的大学营运主导权，进而促成大学的经营改革。”[14]具体而言，在《学校教育法》的修法过程中，“有关校长和教授会的权限，何者优先的问题，文部科学省官员与国会在答辩中指出：‘教授会的判断优先于校长的判断，违反本法的宗旨’、‘校长即便做出和教授会不同的决定，在法律上也没有义务对该教授会说明其理由’”[12]。概言之，文部科学省与国会主张修改后的《学校教育法》第93条的立法宗旨，是否定教授会审议结果的法律拘束力。正因为如此，2014年被称为是“日本大学经营改革之年”。据此，长久以来基于大学自治，在各大学实际拥有决策权的“教授会”的权限将被大幅度削减。另一方面，副校长的权责更为明确，校长的营运领导权持续强化与巩固。[14]

不难发现，2014年《学校教育法》的修订，进一步明确了教授会的角色定位。在修订前，《学校教育法》第93条规定，“为审议重要事项，大学内应设置教授会”。修订后《学校教育法》第93条第2项则规定，“教授会对于下列事项，就其决定向校长作意见陈述”。同条第3项规定，“教授会对于校长执掌的教育研究相关事项进行审议，并依据校长的要求作意见陈述”。与此同时，《国立大学法人法》的修订，聚焦校长选拔的标准和要求，试图改变由校内或机构内意见主导的选拔方法，引入更多反映机构外社会意见的选拔机制。[21]概言之，日本政府通过《学校教育法》《国立大学法人法》等一系列法律的修订，“限制了大学教授会的权力，将以校长为核心的大学运营体制合法化，从而将大学进一步推向市场，形成以‘大学经营’为中心的组织结构”[22]。显然，日本国立大学法人化改革的趋势，是逐渐削减教授会等学术自治团体的权限，增强以校长为核心的中央机构的权力。另外，“《日本学校教育法》中有关私立大学的规定也在最近遭到修改，主要内容是在私立大学中弱化教授会的权利，收回了教授会的人事权和教学计划决定权，将其全部赋予私立大学校长”[19]。

值得指出的是，《学校教育法》与《国立大学法人法》关于大学内部治理中教授会权限的重新配置，引起了学界的广泛批判。“学说上的批判，包括：①将教授会的性质改为单纯的意见咨询机关，且甚至将听取意见的事项，缩减到最小部分，即便是和听取意见有关的事项，也扩张校长的裁量权，降低听取意见的程度。此种结果只能说，使得与教育研究有关的教授会的地位明显下降，和大学自治核心有关的教授会的人事自治、教育研究方针的自主决定，明显弱化。②依据修改后《学校教育法》93条第2项的规定，校长被认定的‘决定’权，若将其依立法者的意思，解释为是毫无保留的实质性、决定性的决定权的话，将会和立法者的正式说明产生抵牾，而会赋予法令向来所不存在的新的权限。如果《教育公务员特例法》关于人事自治的宗旨是宪法之准则的话，则修改后的《学校教育法》第93条第2项将会产生重大的违宪疑义。”[12]

(二)大学人事自治权行使中绩效评估与竞争机制的引入

在德国、法国、日本等大陆法系国家，大学人事自治公法规制的传统是赋予高校教授以公务员的法律地位。基于此，高校教授往往拥有较高的社会地位和薪资保障。然而，这种制度设计也引发了外界的质疑与批判，原因在于其缺乏绩效因素的考量。例如，在德国“汉堡宣言”(Hamburger Erklärung)中，有学者提出，德国大学不但缺少有吸引力的薪资结构(Vergütungsstruktur)，而且没有真正成熟的人力开发概念(Personalentwicklungskonzept)。因此，难以适应新时代下新任务的要求。[10]

受此影响，绩效评估与竞争机制开始被引入大学人事自治权的行使之中。诚如法国学者克莉丝汀·穆塞琳(Christine Musselin)所言，最近的改革拓展了高等教育机构的自主权，并在这些机构中引入了各种管理实践，由此导致管理者对专业人员的控制持续强化。在国家与大学关系深刻变化的背景下，学术界开始同时受到官僚与市场力量的影响。在20世纪后半叶，国家对学术职业(主要是招聘和晋升)的直接控制大大减少了。当然，直到最近，作为公共机构的高等学校，仍在积极地确定职业的范围(例如职位数量)及其组成(历史学家、物理学家等的比例)。在许多国家(尤其是在欧洲大陆)，人们观察到大学正在向内部劳动力市场(internal labor markets)转变，而不是拥有国家职业劳动力市场。在大学内部劳动力市场中，大学领导者设定基于绩效的薪资(merit-based salaries)并基于目标和晋升规则等事项签订合同。通过合同(通常是公法合同)的订立，增加其对与学术职业发展、收入水平和奖励制度有关的决定的影响力。[23]

以德国为例，相应的变革举措主要包括以下两方面：一方面，青年教授制度的建立与教授备选资格的“松动”。与大多数国家的大学教授候选人仅需博士学位不同，在德国尚需通过“教授备选资格”(Habilitation)。研究表明，德国硕士毕业的平均年龄为28岁，博士毕业生32岁，而通过教授备选资格者的平均年龄为42.3岁，且通常还需要等待数年才能被任命为教授。无疑，相比于其他国家，德国教授的入职年龄偏高。[24]受此影响，大量优秀的科研人才从德国流失。1999年，德国联邦与研究部根据1998年高等学校校长联席会(Hochschulrektorenkonferenz)的建议，启动高等学校职务法制改革(Reform des Hochschuldienstrechts)，设立了高等学校职务法制改革专家委员会(Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts”)。该委员会于2000年提交了《21世纪高等学校职务法》(Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert)的报告书，提出引入青年教授职位取代教授备选资格，以促使青年学术人才能够更早地独立开展教学与研究。根据2002年《高等学校总纲法》(Hochschulrahmengesetz)第42条至第48条的规定，博士成绩优异者在未取得“教授备选资格”的条件下，得被任命为青年教授，独立地进行研究与教学，并有资格被任命为终身职教授。依据《高等学校总纲法》第47条第1项的规定，聘任青年教授的条件为高等学校毕业、有教学能力，且具有杰出的学术能力，一般透过博士论文的品质来反映。换言之，以优秀成绩毕业的博士毕业生都有资格申请青年教授。[24]

当前，根据2004年12月31日通过并发布的大学院校公职与劳动法的增修规定以及2007年修订的《高等学校总纲法》的法律规定，青年教授制度获得了一个稳定的法律基础。事实上，在《大学院校公职与劳动法》(Gesetz zurnderung dienst-und arbeitsrechtlicher Vorschriften im Hochschulbe-reich)(3)联邦政府在该规定中尝试在自己的职权范围内从公职与劳动法上赋予青年教授职位新的法律基础，该法在内容上与2002年修订的《高等学校总纲法》的规定一致，只是为青年教授职位的继续存在确立了一个稳固的法律基础。的增修规定公布之后，德国所有的州政府相应地也将青年教授职位的人事规定，在各州的大学法中明确规定下来。[3]例如，2007年修订通过的《黑森州高等学校法》(Hessisches Hochschulgesetz)第63条第1项以及2009年修订通过的《梅克伦堡-前波莫瑞州高等学校法》(Gesetz über die Hochschulen des Landes Mecklenburg-Vorpommern)第58条第2项等。根据法律规定，青年教授被赋予“有限期公务员”(Beamter auf Zeit)的法律地位。[24]例如，《布兰登堡州高等学校法》(Brandenburgisches Hochschulgesetz)第44条第1项规定，青年教授是以“有限期公务员”加以任命，其期限为4年，可延长为6年。[25]实际上，在立法中明确青年教授作为“有限期公务员”的法律地位，是对《基本法》第33条第2款(4)德国《基本法》第33条第2款规定：“所有德国人根据其资格、能力与专业水平享有同等担任公职的权利。”关于“最佳选择原则”(Bestenausleseprinzip)的落实。

另一方面，以绩效为导向的大学教授薪资改革。在德国，传统的大学教授薪资以年资(Dienstalterstufe)为主，秉持“照顾原则”或“赡养原则”(Alimentationsprinzip)，而新制则强调绩效原则(Leistungsprinzip)，以提升大学教授的竞争力。改革前的德国教授薪资分为三个等级(C2、C3、C4)，但联邦教育与研究部认为，这种划分及其标准并无充分理由，而且也缺乏绩效因素的考量。因为，在C制薪资(Besoldungsgruppe C)体系下，教授的薪资由基本薪资、年资与家庭津贴三个部分构成，三者均与教授的工作绩效无关，尤其是年资每两年会自动增加一级，直至最高的第15级；这种年资的升级模式是基于“年资越长，经验越丰富，绩效也越突出”的传统假设，但它并未获得实践的证明与支持。[10]

基于此，联邦议会于2002年通过《教授薪资改革法》(Professorenbeso ldungsreformgesetz)，以实现以下三大目标：(1)取代过去随年资而增加的薪资制度，而转向独立于年资、绩效导向的个人薪资；(2)提高工作绩效的奖励；(3)促进教授间以及高等学校间的绩效竞争。根据《教授薪资改革法》的规定，过去适用于教授的C制薪资逐渐被W制薪资所取代。诚如德国公法学者伯恩哈德·肯彭(Bernhard Kempen)所言：“高校人事调控，是联邦须直接承担的政治与法律责任。联邦运用其对公务员薪资的权限(《基本法》第74a条第1项)，借由《教授薪资改革法》完成了典范转移，将传统取向于服务期长短的薪资晋升，改为由固定基本薪资与基于贡献的弹性薪资相结合的新体系，借此提供与贡献相联结的薪资诱因。”[13]在此基础上，2006年又颁布实施了《各州公部门的薪资契约》(Der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder, TV-L)作为配套性法制。在W制薪资中，还细分为几个级别：W1适用于青年教授；W2与W3适用于专门高等学校与大学的教授。W2与W3适用于专门高等学校与大学的教授，意味着在法律上对专门高等学校与大学一视同仁。此外，新的薪资制度引入青年教授W1，而且教授薪资包括基本薪资与绩效薪资(Grundgehalt und leistungsorientierte Anteile)。不难发现，W制薪资与C制薪资的主要区别在于，前者的薪资包括本薪与绩效薪资，而能否获得绩效薪资，则依据教授的研究与教学等领域的贡献与绩效，以及能否获得“第三资金”(Drittmittel)(5)所谓“第三资金”(Drittmittel)是指德国大学从政府和学校以外的渠道，即向企业或基金会申请到的学术研究经费。而定。反观C制薪资的晋级依据则主要来自教授的年资，而与其工作绩效无关。[10]除了这两项变革举措以外，基于州与大学目标合约实施的教师绩效评估制度、对于大学内部研究机构的学术性及艺术性研究人员的附限期任用、国际招募条款的设置等，均构成德国大学人事法制改革的重要内容。[26]

在法国，2007年颁布的《大学自治与责任法》并未改变法国大学教授的地位，但允许大学(在一定范围内)以“公法合同”招募学术和行政人员。这类合同往往是由大学与其工作人员之间订立的长期或固定期的合同。[23]据此，大学校长可以雇用符合规定的、临时或长期合同制的教职员工，以确保学校各项教学、研究、技术或行政职能的高质量运转。在此之后，“高教部于2009年公布《大学教师—研究人员身份法案》，规定由大学全国委员会每四年对教师—研究人员的工作内容、态度及教学科研成果进行一次评估。评估结果将作为发放奖金和评定职称的重要参考标准，同时教师—研究人员也需每四年提交一份工作报告”[27]。类似地，在法人化改革之后，日本国立大学教职员全部转为非公务员，不适用国家公务员体系，这使得更具弹性的雇佣形态、薪资结构以及工作时间被引入国立大学。在此背景下，国立大学对教师的绩效评估不断强化，教师之间学术职业竞争则日趋激烈。

四、从失衡走向平衡：大学人事自治范式演变的争议与因应

立法规制作为“元治理”的重要形式，在大学人事自治的公法规制变革之中扮演着关键角色。通过法律持续而稳定的修订，大学人事自治权行使中学术自治与管理自治、教师权利(尤其是工作权或劳动权)与大学人事自治之间的关系都正在发生深刻变化。一方面，以校长权力强化为代表的管理自治机制的兴起，使得传统上在大学人事自治权行使中占据主导地位的“教授组群”的功能持续弱化。大学自治内部权限分配中“层级化”“官僚化”元素的凸显，使得高校行政领导班子与代表机关或学术合议制机构之间的紧张关系持续深化。另一方面，高校对教师的绩效评估以及聘用合同中教师义务的持续增加，使得教师的职业安全与工作保障受到冲击。以德国为例，大学教授薪资的“照顾原则”或“赡养原则”开始被“绩效原则”取代。此外，以贯彻落实“最佳选择原则”为目标的青年教授制度的实施，对公务员制度的传统原则(主要是终身任用原则)构成了挑战与威胁。

应该认识到，新公共管理语境下大学人事自治公法规制的变革，在促使旨在实现国家监督、大学人事自治与教师权利保障之间关系的重构。与经典的自治范式强调高校教师的职业安全以及教师在大学人事自治中的主导地位不同，治理范式旨在通过权限的重新分配和价值取向的重新设计，增强学术职业的绩效竞争属性。在以德国为代表的大陆法系国家，大学人事自治的范式演变，逐渐打破了既有的“平衡”状态，并由此引发了包括学术界在内的社会各界的指责与抵制。例如，德国高等学校联合会(Der DeutscheHochschulverband)主席哈特·穆特·席德尔迈尔(Hartmut Schiedermair)就批评教授薪资改革制度是对“教授公开的挑战”，而且青年教授的任期制，也是“立法者对教授职位的极度不信任”。另外，即使在支持大学人事制度改革的意见中，对于改革的具体措施也存在着很大的分歧，例如，大学与专门高等学校教授的基本薪资是否应该一致？[26]如何确定教授研究与教学绩效的标准？大学是否有管理和分配绩效资金的自主权？[10]此外，也有德国学者提出以下疑问：“大学与州主管部门所签订的目标合约的绩效指标，如何避免错误抑或对大学造成伤害，而绩效指标越精确，例如以SSCI期刊作为教授学术成就衡量的指标，是否在一定条件下反而将减损学术绩效并增加学术成本？”

在大学教师的“权利危机”日益严峻的背景下，如何因应大学人事法制改革进程中出现的一系列学术争鸣与法律争议，实现国家监督(包括立法监督与司法监督)、大学人事自治与教师权利之间关系的动态平衡，已经成为立法者与司法裁判者必须直面的关键问题。

(一)“显性制衡”机制：大学人事法制改革的法治规约

大陆法系国家的违宪审查机制，为保障教师的基本权利提供了重要途径。作为一种“显性制衡”机制，大学人事法制改革的法治规约，往往通过对宪法保障的基本权利的解释，对既有的国家法规范进行审查，并判定其合宪抑或违宪。在德国，大学人事法制的合宪性审查集中在对《基本法》第5条第3款、第33条第5款的宪法解释，以保障大学自治内部权限分配的民主正当性与职业安全。诚如奥托·赫塞拉(Otto Hüthera)与乔治·克鲁肯(Georg Krücken)所言：“尽管存在着以更加个性化和绩效导向的方式为教学和研究提供资源以及由此改变大学教授薪资结构的强烈趋势，但这种改革因其可能对教师的基本权利构成侵害，进而受到强大的宪法约束。毋庸置疑，教学和研究自由是德国《基本法》所保障的一项基本权利。因此，联邦宪法法院需要为教授的教学和研究提供最低限度的经费配备和资源保障。除了最低限度的资源保障以外，宪法也旨在为教授提供足够的薪资。2012年，联邦宪法法院宣布现行的教授薪酬方案违反《基本法》第33条的规定，因为没有额外工资的定期工资被认为是不足的。”[28]

第一，捍卫与恪守大学人事自治权行使中学术自治的传统。例如，在2010年汉堡大学法裁定(又称“大学教授自治案”)中，德国联邦宪法法院从自治行政的民主正当性路径，解释自治行政内权限分配的疑义。即“1.立法者须维护基本权主体享有充分参与的程度(hinreichendes Niveau der Partizipation)；2.领导机关获得的决定权与院务会议参与权、控制权的弥补，二者间须互相成正比。”[29]又如，在下萨克森州大学法汉诺威医学大学规定案(BVerfGE 136,338)中，案件申请人(汉诺威医学大学教授与校务会议成员)主张：立法者就重要校内决定权从校务会议转移至三名校领导；相关大学法的任命、重新任命与免职规定违宪。判决主文指出：宪法对学术自由的保障，应拓展至所有的学术重要性事项。[29]这两起案件的裁判观点表明，联邦宪法法院旨在弥补由各州立法机关造成的大学自治内部权限分配的民主正当性不足与亏损问题。对此，有学者表示：“德国公立大学为回应竞争压力、提升效率进行的内部组织转型过程，其得以有效推进，首先要归因于决策者的果断选择，然而，相关制度安排得以兼顾大学教师学术自由的保障，则源于法律争议的提出、联邦宪法法院的裁判论断与学理对相关裁判的检视。”[14]

第二，青年教授作为“有限期公务员”的违宪风险。当前，关于青年教授制度的争议，主要集中在“终身任用原则”(工作保障)与“最佳选择原则”(Grundsatz der Bestenauslese)之间的矛盾与冲突关系。根据德国《基本法》第33条第5款的规定，公务员的职务权利应通过“公务员制度的传统原则”(hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums)加以规范。所谓传统原则包括赡养原则，即公务机关应给予公务员符合一般经济与财政上生活水平的合理的生活费用。薪金按照公务员的职务等级与公务责任等一系列因素加以衡量。依据联邦宪法法院的判例，有学者将“公务员制度的传统原则”概括为终身制原则、公务员的忠诚义务、公务员履行宪法承诺的义务、主管机关的照顾义务、与职务相当的赡养原则、公务员兼职时的保密义务、绩效原则、公务员罢工禁止和中立义务等。不难发现，《基本法》第33条第5款所确立的“终身任用原则”与《基本法》第33条第2款所强调的“最佳选择原则”之间存在着一定的张力。[25]

换言之，青年教授被赋予“有限期公务员”的法律地位可能与《基本法》第33条第5款相抵触，进而涉嫌违宪。应该认识到，在联邦宪法法院的潜意识里，终身制原则在“公务员制度的传统原则”中处于绝对重要的位置。从德国学者的分析来看，突破“终身任用原则”的理由可以归结为：绩效原则、增强领导职位的竞争力、人员流动的增强、带来领导职位年轻化的可能、减少人事任命中的错误、克服行政效能的退化等，但这些理由在联邦宪法法院看来，都缺乏与“终身任用原则”相对抗的极为重要性。[30]

与德国类似，法国大学人事制度的改革，也引发了宪法诉讼案件。2007年《大学自治与责任法》的颁布，使得法国大学内部治理中校长与行政委员会的权力持续扩充，且已经触及教师招聘等传统上“教师自治”的核心领域，于是很快转变为诉讼纠纷。在2007年改革之前，法国大学的各个学院和学科在内部常设“专家委员会”(commission de spécialistes)，并由其作为遴选大学新进教师的评审机构。而2007年改革之后，“专家委员会”遴选新进教师的职权被剥夺，转而由大学的行政委员会在大学层面临时性地组建“遴选委员会”(comité de sélection)。法国宪法委员会于2010年做出的决定中，对大学校长基于2007年法律所享有的“一票否决权”，给出了明确的限制。受法国宪法委员会决定的影响，2013年颁布的《高等教育与研究法》直接剥夺了2007年改革授予大学校长在新进教师事项上的“一票否决权”，而由行政委员会审查拟聘教师是否与大学的发展战略充分契合，进而在必要时行使否决权。[17]

(二)“隐性约束”机制：专业惯例与非正式规则对成文法规范的抵制

除了前文所探讨的“显性制衡”机制以外，专业惯例、组织文化以及各类非正式或不成文的大学内部规则，也对立法者建构的大学人事法制以及由高校行政领导班子制定的成文的高校自治规范，具有特殊的“隐性约束”功能。换言之，它们为新公共管理语境下大学人事制度改革的“治理转向”设置了必要的“界限”。

在德国，“学术自治仍然以非正式的方式保持着旺盛的生命力”[4]。尽管以大学校长为代表的大学行政领导班子“在新制下享有优势决定权，但实际运作上多遵从系务与院务会议”[26]。换言之，与大学层面更为强调效率不同，在院系的层级上，传统合议制原则仍属主流。[13]在日本，类似的状况同样存在。根据李仁淼教授的考证，日本在2004年实施国立大学法人化改革以后，大学人事自治由“教授会”主导的传统依旧在主流大学(包括北海道大学、名古屋大学等)中被“顽强”地保留下来。在这些主流大学中，教师的聘任、升等等重大教师人事决定，依旧由教授会掌控。[2]

在大学人事自治的权限分配受到非正式规则或专业惯例约束的同时，大学人事制度改革中推行的一系列新政也不同程度地受到学术界“无声的抵抗”。例如，在青年教授制度实施后，获得博士学位的青年学者可以通过不同的资格路径被任命为教授，而“教授备选资格”只是其中的路径之一。但由于受到传统观念的影响，“教授备选资格”始终被视为教授任命的重要资历。在部分学科领域，人们对初级教授保持着怀疑甚至完全否定的态度，在社会科学、法学以及医学领域尤为常见。一项对德国高等学校校长与主管的调查显示，仅有8%的调查对象认为教授备选资格不具有重要意义。其中，柏林自由大学校长旗帜鲜明地强调，教授备选资格应作为人文学科教授的必要条件。许多通过教授备选资格的教授，为了彰显其与青年教授之间的区别，都在网站或名片上明确地以教授备选资格的简称“Habil.”作为标识。毋庸置疑，传统的教授备选资格制度依旧具有顽强的“生命力”，而青年教授制度的认可度依旧较低。[24]类似地，在法国，大学校长根据法律授权获得的对大学学术人员的绩效评估权，遭到了学术界的强烈反对。“当教育部试图调整大学管理层和教师之间的关系时，在各种权力之间寻求平衡的难题再次出现。例如，大学校长可以对绩效表现较差的研究人员安排更多的教学，而这在法国学术人员中引起了激烈的批评，他们认为这些提议是对学术自由和合作原则的侮辱。许多大学学术人员认为这是对教学和研究自由的攻击，也是对合议制(collegiality)的冒犯。此外，许多教师抵制新近推出的四年一度的研究成果评估，认为这对其学术自由构成侵害。”[31]

总体而言，在以德国、法国、日本为代表的大陆法系国家，通过“显性制衡”机制与“隐性约束”机制的有机结合，使得大学人事法制的一系列变革，在传统与现代、职业安全与绩效竞争、教师权利保障与大学人事自治之间形成了特殊的张力。

五、结论与启示

20世纪80年代末以来，受新公共管理运动和财政危机、全球化竞争等多重因素的交叠影响，大陆法系国家大学人事自治的公法规制，经历了复杂的嬗变历程。一方面，通过持续的法律修订，立法机关旨在促进大学人事自治权从“教授组群”转移到高校领导机构(包括以校长和院长为代表的大学与院系的行政主管)。另一方面，立法机关通过教师评估制度、“非升即走”制度、薪资制度以及聘用合同等一系列人事自治的实践工具，将高强度的绩效竞争机制引入大学人事法制的改革之中。据此，大学人事自治的范式开始从经典的“自治范式”转向“治理范式”。[32]当然，所谓的典范革命，始终是在新旧制度之间复杂博弈和妥协的结果，传统的制度体系为新制度的引入设置了不可逾越的界限。诚如前文所述，新的“治理范式”在强化大学人事法制“效率导向”的同时，也不可避免地引发了学界的反对与质疑。借由正式的权利救济渠道(主要是指司法审查)以及其他各类非正式的权利诉求表达方式，大学教师(尤其是教授)所享有的学术自治与职业安全传统，得以被“部分”维系。作为一种“有限的市场化模式”，大学人事法制在学术自由与外部干预、学术自治与管理自治以及职业安全与绩效竞争之间保持着艰难的平衡。

与以德国为代表的大陆法系国家不同的是，我国高校人事自主权的运行面临着如何增强大学内部治理结构的民主正当性以及如何摒弃政府管制传统的双重难题。在从计划体制向市场体制转轨的过程中，我国高校人事自主权的行使受制于“高权管制”与“市场调节”两种机制。

一方面，高校人事自主权行使的国家管控格局并未被彻底打破。在高等教育“放管服”改革的背景下，由编制、财政、人力资源与社会保障以及科技等行政机关设置的“强制性政策规定”依旧普遍存在。在编制管理、岗位管理、薪酬管理等方面，高校均缺乏实质性的自主权限。例如，高校教师的绩效工资总量与岗位比例，仍由人事主管部门确定。对此，全国人大常委会于2019年发布的关于《高等教育法》的执法检查报告明确指出：“法律第11条规定了高等学校依法自主办学，实行民主管理；第32条至38条具体规定了7项办学自主权。检查发现，既有地方政府‘放不下’，也有高校‘接不住’的现象。有些地方政府服务意识不强，推进改革仅仅停留在出台文件层面上，没有解决实质性问题的真招实招。……地方高校反映，有的政府部门在岗位编制、进人用人、职称评审等方面管得过多过细，学校缺少自主权。”[33]

另一方面，既有的高校人事自主权(包括教师招聘或解聘、职称评审、绩效考核等事项)的行使，也被严格控制在高校党政部门。学院、系所等各类基层学术组织以及学术委员会、教授职称评定委员会、教师招聘委员会等各类学术合议制组织，缺乏实质性的控制权与决策权。质言之，我国高校人事自主权行使的民主正当化水平极其低下。以职称评审与教师招聘为例，高校教师职称评审以及教师招聘的标准与程序，往往由校长办公会以及人事处等部门设定，而由专业领域掌握的通过“同行评议”程序对应聘者或职称晋升候选人的学术能力和资格进行评判的权限却被“架空”。值得一提的是，在教师职称评审事项上，我国部分重点高校(如武汉大学)也曾经尝试将该权限下放至学部或学院等基层学术组织。此举也曾被认为是我国高校内部治理“重心下移”的创新举措，且获得了广泛的赞誉。然而，根据教育部、人力资源社会保障部印发的《高校教师职称评审监管暂行办法》(教师〔2017〕12号)的规定，“高校副教授、教授评审权不应下放至院(系)一级”。据此，这些高校又将职称评审权限从学院收回。毋庸置疑，在职称评审与教师招聘等重要的人事自主权事项上，“行政化”“科层化”与“官僚化”的色彩依旧浓厚。

除此之外，在聘用制改革的背景下，高校与教师的法律关系发生了重大转变，聘用合同作为高校人事自主权行使工具的重要性愈发凸显。值得关注的是，聘用合同的订立，并不能充分反映高校与教师之间的意思自治。失衡的权力关系，使得聘用合同往往由高校单方设定，教师处于明显的弱势地位。然而，法院并未对聘用合同的特殊性予以关照，而是倾向于对高校聘用制改革采取“同情式”的解读。在由“非升即走”制度实施以及服务期制度设定所引发的人事争议案件中，法院往往对高校采取支持的立场。相关案件的实证研究表明，我国法院受理的高校人事争议案件局限于辞职、辞退与聘用合同三种类型。其中，教师胜诉的案件集中在辞职类案件，而涉及解聘的人事争议案件，则大多以教师败诉告终。[34]此外，涉及高校教师职称评审的纠纷，往往以办学自主权为由，而被法院排除在受案范围之外。

尽管，我国高校人事制度改革具有较强的特殊性，但是以德国为代表的大陆法系国家大学人事自治的公法规制经验仍然对我国具有一定的启示价值。应从政府与高校、高校与教师之间法律关系的调整这一逻辑基点出发，汲取大陆法系国家的经验和教训。首先，增强高校作为法人的权利能力，厘清政府与高校之间的公法关系。进一步落实“放管服”改革的要求，清理包括发改、教育、人社、编制、财政、科技等部门印发的“涉教文件”，取消限制高校人事自主权独立自主行使的各类“强制性规定”[34]。其次，应根据《高等教育法》《高等学校学术委员会规程》(教育部第35号令)等法律法规规章的规定，强化学术委员会等学术合议制组织以及学院、系所等基层学术组织，在高校教师评聘中的参与权、监督权乃至决策权。最后，根据当前事业单位人事制度改革的新动向，由最高人民法院印发关于高等学校教师劳动与人事争议的相关司法解释以及相关的指导性案例，从而更好地指导法院的司法实践，避免司法审查的分歧和卸责状况产生。基于此，在扩大司法审查受案范围的同时，增强法院对此类案件的审查强度。例如，应将高校教师职称评审的纠纷，纳入行政诉讼案件的受案范围，以强化对高校教师职称评审权的公法规制。此外，应对教师涉嫌违约的事由及其“情节轻重”以及高校做出解聘、不续聘或停聘等决定的程序进行合法性审查。以避免高校持续增加教师聘约义务的类型与强度，进而对高校教师的权利保障构成严重侵害。[35]当前，在高校与教师之间权利义务关系严重失衡的情境下，在一定程度上对高校教师聘约义务设定的合理性、公平性、必要性进行检视，对教师违反聘约的强度进行综合判断与衡量，以实现大学人事自主与教师权利的动态平衡，显得尤为重要。