“六方联动”自治模式的治理绩效、现实困境与发展路径——基于深圳坪山D小区的实证研究

李 敏，梁瑜欣

(中华女子学院 社会工作学院，北京 100101)

一、问题提出

2017年6月《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，要积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新……坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享……到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系[1]。城市基层治理作为国家治理体系的重要部分，直接关系治理现代化的进程。多元主体的共同参与并最大限度激发社会活力是社会治理的基本手段[2]。城市社区的多重属性决定了协商治理的可能。协商治理即由利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致的决策过程[3]。多元协商治理已成为城市社区治理的基本趋势。如何实现多元主体的协商治理一直是社区治理的关键。

深圳作为经济特区、超大型移民城市自2005年起，立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等，积极推进社区治理模式创新，探索了“盐田模式”“南山模式”和“宝安模式”等。“盐田模式”经历了居—企分离、“一会(合)两站”和“一会(分)两站”的创新发展。通过明确股份制公司、社区工作站、社区居委会和社区服务站职责，形成了社区工作站事业化、社区居委会兼职化、社区服务站职业化的新型社区治理模式[4]。“南山模式”是“1+3+N”的“车夫驱动、三马拉动、伙伴推动”的“三驾马车”式结构。“1”是社区综合党委，指引社区发展方向；“3”是社区居委会、社区工作站、社区服务中心，承担社区自治、管理与服务职能；“N”是各类社会组织和驻区单位，提供后勤保障、安全保卫、信息传送等服务[5]。这一模式将各种社区利益相关者共同吸纳到治理过程中，实现利益的交汇与协商，构建了多元共治的治理格局。“宝安模式”分“居站合一”和“居站分设”两种模式。明确了社区工作站和社区居委会职责，在社区推行“执行+议事”模式，挖掘社区社会组织力量，设立社区居民议事会，构建了党委领导下的多元主体共治的治理格局[6]153。

三种模式推进了深圳社区治理实践创新，但有些方面仍需进一步探讨。“盐田模式”明确了政府与社区的职能和权限，使政府管理和社区自治的协作关系逐步明朗，但对社区居民与社区组织在社区自治中的作用以及社区居民的自我管理、自我能力的发挥还需进一步关注。“南山模式”强化了党的基层组织建设，但需进一步拓宽民意表达渠道，发挥社会组织的号召力，促进更多群众建言献策、参与社区治理。“宝安模式”挖掘了社区资源，调动了居民积极性。但社区组织的自主意识、生存发展能力相对薄弱，尚缺乏完善的管理机制，服务和管理水平有待提高[6]154。与上述模式相比，坪山D小区“六方联动”自治模式是如何运作的？在运行中取得了哪些绩效？遇到了哪些现实困境？未来发展路径如何？以上是本研究所关注的问题。

二、数据收集与样本构成

本研究选取深圳坪山D小区、W小区和G小区的居民，根据年龄和性别比例选取调查对象，发放问卷415份，有效问卷405份，有效回收率97.5%。其中，D小区有效问卷168份，W小区有效问卷102份、G小区有效问卷135份。问卷调查对象的基本情况如表1所示，访谈对象的基本情况如表2所示。

表1 问卷调查对象基本情况

表2 访谈对象基本情况

三、“六方联动”自治模式的运作机制

2009年建成的D小区，辖区面积28 282.08m2，总户数912户，居民3 000多人，90%以上是外来常住人口。2015年，为了推动多元的分散主体形成多边互动的合作网络，共同打造“身心健康、治安良好、环境美丽、邻里互助”的现代化宜居小区，在社区综合党委的领导下，以社区居委会为主导，社区党群服务中心为枢纽平台，联动社区社会组织、业主委员会、物业公司及爱心企业等，成立了D小区自治委员会，以项目化运作方式动员各方力量有效回应小区的安全、环境建设、健康和互助等需求，促进小区的自我管理和自我服务。

社区居委会在小区自治中的职责包括牵头自治委员会及主导联席会议、协调社区组织活动及监督物业管理、调解邻里及家庭纠纷、申请公益项目及审批经费、对接社区基金会及工青妇等各方资源、提供便民服务等；社区党群服务中心的职责包括调研小区需求、协助召开联席会议、策划运作项目、整合社会资源、培育社区社会组织等；社区社会组织的职责包括组织会员发展、策划公益活动、收集反馈意见等；业主委员会的职责包括倡导动员业主参与、督促工作落实、链接业主资源、宣传利民便民政策和服务等；物业公司的职责包括完善公共设施、参与议事、协助活动开展、链接社会资源等；爱心企业的职责包括提供资源、参与议事、参与义工活动等。D小区“六方联动”平台如下图所示。

小区自治委员会按照“提议—议事—制定计划—实施—监督”的流程开展工作。自治委员会中的各方都可作为提议者，将小区发展需要及居民诉求反馈给自治委员会。自治委员会召开联席会议，听取议案、研究解决方案，制定服务计划，明确分工，执行服务计划，跟进监督。联席会议每季度召开一次，如遇突发事件，可临时开会。联席会议上的六方遵守罗伯特议事规则议事。服务计划的执行以项目化方式，充分发挥六方作用，共推问题解决。

四、“六方联动”自治模式的治理绩效

(一)发挥社区组织作用，调动居民参与

社区组织不以营利为目的，易被居民接纳和认同，是社区事务的民间参与力量。它可最广泛、直接地了解和掌握社区治安情况和治安动态，是宣传、组织群众参与社区治安的前沿阵地，是各项治安管理法规具体实施的参与者。社区组织在社区治安中具有的灵活性等优势，使其在社区治安防范中发挥不可替代的作用[7]。社区社会组织积极参与D小区自治，反哺社区的功能发挥明显。小区自治委员会成立以来，积极回应居民需求，在小区环境、安全、健康和邻里关系等方面开展了多个项目。其中360°平安志愿者项目由社区社会组织老年人协会牵头，组织成立了平安志愿者巡逻队，实行楼栋长机制，联络和组织人员排查小区安全隐患。D小区与G小区同属一个物业公司管理，但D小区居民没有遭遇过如表3所示情况的比例是92.9%，比G小区(87.4%)高5.5个百分点。

表3 居民在小区是否遭遇过以下情况

(二)链接多方资源，满足居民需求

小区基础设施不完善，居民需求无法满足，与资源链接不到位直接相关。建立“六方联动”自治模式的目的即是搭建资源链接平台，动员各方力量，为居民提供便捷服务。D小区的老年人口约占1/4，对健康服务的需求强烈。为此，D小区成立了康颐中心，爱心企业中的H医疗科技有限公司资助了身高体重测量仪、电子血压器、骨密度测量仪等20余万元的体检设备。这些设备方便了社区党群服务中心的社会工作者为小区老人定期开展健康检测。“康颐中心的成立，H医疗公司的支持很大，也是在发挥党群服务中心链接和整合资源的作用。”(Case1)社会工作者还为小区60岁以上的老人建立了健康档案，与业主委员会一起动员职业是医生的业主为老人免费开展健康知识讲座。社区居委会还与社区医院对接，搭建网上健康咨询平台，为居民提供咨询服务。

为满足小区居民对健康娱乐设施的需求，自治委员会链接了福彩公益基金，在D小区广场增加了健身器材，完善了基础设施。“小区环境不好，原来没有滑梯，没有体育器材，我们这都提了多少回，有二年了。最后通过自治委员会才把这个落实，所以有很多方才能做这个事。”(case2)D小区居民对小区健康娱乐设施非常满意和满意的比例占57.2%，比W小区(35.3%)和G小区(14%)分别高21.9和43.2个百分点，如表4所示。

表4 居民对小区健康娱乐设施的满意度

(三)依托多方项目，融洽邻里关系

商品房小区居民来源复杂，利益多元，需求广泛。为进一步融洽邻里关系，鼓励更多居民参与小区的公益活动，自治委员会发起了“益起易吧”邻里互助项目，包括积分兑换和爱心捐赠两部分。其一，居民参加小区组织的公益服务，可兑换积分。积分达到一定程度可兑换由爱心企业捐赠的爱心资源。其二，居民可将自己闲置的物品捐赠给社区党群服务中心或将其拿到跳蚤市场上进行交换，既促进了资源的循环利用，又助推了邻里熟识。此外，社区党群服务中心建立了连心阁，为居民搭建休闲娱乐空间，开展系列文化活动，增进居民交流，融洽邻里关系。D小区居民对邻居十分信任和比较信任的比例占75.6%，比W小区(74.5%)和G小区(71.1%)分别高1.1和4.5个百分点，如表5所示。

表5 居民对小区邻居的信任度

(四)多元互补合作，提升居民满意度

结构功能主义认为，社会系统的稳定依赖于系统各部分在权利义务上的互补。六方联动各方需从个体维度中的自我取向转向结构维度中的群体取向，最终实现价值和利益的整合[8]。六方联动即通过资源共筹和共享机制形成多元参与、差异合作、优势互补、功能整合的架构。

首先，在多方参与合作的过程中，各方掌握了翔实可靠的居民需求信息。在此基础上做出准确回应，群策群力，既提高了工作效率、降低了运行成本，又密切了与居民的联系。在这一互动过程中，居民经历了从问题提出到问题解决的全过程，了解到各方的行动成效，加深了对各方的理解，提高了对各方的满意度。D小区居民对物业公司的满意度为66.9%，高于G小区(34.9%)32个百分点；对社区党群服务中心的满意度为78.6%，比W小区(76.2%)和G小区(59.3%)分别高2.4和19.3个百分点；对社区社会组织的满意度为75.4%，比W小区(72.2%)和G小区(54.8%)分别高3.2和20.6个百分点。

其次，小区自治委员会的议题源于小区发展需要和居民需求，服务项目的设计也要听取居民的意见和建议。自治委员会各方在不断与居民沟通交流的过程中，强化了居民的主人翁意识，提高了居民的参与热情，推动了居民不断参与小区自治的探索。D小区居民策划组织社区文化娱乐活动的意愿为49.4%，比W小区(40.2%)和G小区(39.6%)分别高9.2和9.8个百分点；参与志愿活动的意愿为74.4%，比W小区(66.7%)和G小区(71.8%)分别高7.7和2.6个百分点。

五、“六方联动”自治模式的现实困境

“六方联动”自治模式在调动居民参与、满足居民需求、融洽邻里关系、提升居民满意度等方面取得了一定的成效，但由于自治模式还处于探索阶段，不可避免地存在有待进一步完善的方面。

(一)六方力量发挥不均衡

小区自治委员会中六方的组织性质不同，发展程度参差不齐，力量发挥不均衡。受人员能力、服务水平、活动场地和设备等多方面条件限制，服务项目的设计和执行在很大程度上依赖于社区党群服务中心，其他各方的作用发挥不足。

民间组织的内部管理情况欠佳，在组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、内部监督机制和外部监督机制等方面均不健全[9]。D小区有老年人协会、乒乓球协会和大家乐歌舞团3个社区社会组织。只有老年人协会加入了小区自治委员会，其余两个组织属于文化娱乐类，管理较松散，故未加入。调研时，D小区业主委员会处于换届阶段，成员未确定。因此，近两个月在六方联席会议上业主委员会处于缺席状态。可见，D小区的社区社会组织和业主委员会缺乏规范的管理机制，生存与发展能力较弱。

(二)议事渠道单一

小区自治委员会以联席会议的方式对小区发展需要及居民需求进行集中讨论。由于未开发更多的议事渠道，单一联席会议的方式无法及时满足小区居民的多样化需求。大多数居民缺少发声空间，在一定程度上限制了居民参与小区自治。空闲时间较少的居民参加自治委员会各方组织的服务项目和文化娱乐活动的机会也少。D小区92.8%的居民表示会参与解决小区问题，但实际参与共同商议解决小区公共问题的居民仅占21.4%。居民参与解决小区问题的意愿很强，但实际参与率却很低。为进一步激发居民的参与行动，需进一步拓展小区居民的议事渠道。

(三)资金来源不稳定

小区自治委员会主要以项目化运作方式回应小区居民需求，促进小区的自我管理和自我服务。目前项目化运作的经费主要依靠的是爱心企业的捐赠以及社区居委会的支持。加入自治委员会的爱心企业共七家，包括一家医疗科技有限公司、一家建筑装饰工程有限公司、一家银行、一家麦当劳、一家琴行和两家幼儿园。以上企业更多提供的是物资，而资金支持有限。由于资金来源范围有限，且不稳定，缺乏长效支持机制，严重影响了小区居民服务项目的开展，限制了小区自治委员会在小区自治中的作用发挥。在筹资建设D小区健身器材时，由于社区居委会和爱心企业都无法提供资金，所以此项目不得不一直延期。直到社区居委会链接了福彩公益基金，才最终满足了小区居民增加健身器材的需求。

六、“六方联动”自治模式的发展路径

(一)明确六方工作职责，促进各方协调发展

建立小区自治委员会内部的协调机制，进一步厘清各方的工作职责，设立奖惩机制，敦促各方积极履职，保障决策与程序的合法性和合理性，提高小区治理绩效。促进各方力量协调发展。进一步发挥社区居委会的资源整合作用；发挥社区党群服务中心社会工作者的专业性，挖掘社区骨干力量，扶持社区社会组织的发展，调动更多社区社会组织参与小区自治；完善社区社会组织的制度建设，加强组织的能力建设；优化业主委员会的成员构成，鼓励更多社区精英参与业主委员会选举；提升物业公司服务的专业化水平，更好满足居民的生活服务需求；强化爱心企业的社会责任意识，充分发挥助力公益的作用。

(二)搭建网络议事平台，完善议事协商制度

搭建更为开放、便捷、有效的网络议事平台，拓宽民意表达渠道，探索多元议事方式。通过社区论坛、微信、微博、QQ 群、短信平台等渠道收集居民提议、利益诉求等，及时准确把握社区全局性、倾向性问题。针对居民反映较多的社区问题召开网络议事会议，邀请更多居民参与讨论，激发居民自治共建的积极主动性。居民的积极参与可助推自治委员会各方反思社区需求，加强自身建设。此外，完善议事协商制度，可以使居民协商自治能依法依规有序进行。

(三)加大政府支持力度，拓宽资金来源渠道

各级政府要加大支持力度，出台相关政策鼓励支持社区治理模式探索。小区自治委员会要充分发挥六方作用，尤其是社区居委会、社区党群服务中心及爱心企业筹集资金的作用。社区居委会可依托项目积极向街道办事处申请经费支持；社区党群服务中心可通过竞标政府购买服务项目，获得经费支持；自治委员会可调动各方力量进一步链接企业资源，扩充爱心企业队伍，扩大资金来源。社区拥有丰富的公益慈善资源，自治委员会可探讨建立社区募捐机制，接收社区基金会、社区企业、居民等各方捐助，弥补资金不足。