案件管理机构建设及内部制约机制的完善建议

2020-06-11覃有祺

法制与社会 2020年14期

关键词案件管理内部制约机制完善建议

作者简介：覃有祺，广西法顺律师事务所高级合伙人、副主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.163

一、案件管理机构的概念及定位

管理由管理主体、管理客体、管理目标及组织环境或条件四个基本要素组成的。案件管理机构的优化配置，关系着检察机关的办案质量高低。以维护司法公正为出发点，将案件全流程纳入有效管理，这对于排除人为因素对案件的干扰颇有有益。纵览各地检察机关对案件管理职能的理论研究和实践探索，“五职能说”更为全面，即管理、服务、监督、协调和考核。

二、案件管理机构建设的模式选择及职能定位

（一）模式选择

第一，设立专门机构模式。此类管理模式规定在职责范围内，以管案件程序为主要职责，监管部分实体。第二，采用现代企业管理模式。此种模式下，以建立一整套案件管理的体系为前提，以确保量化指数为目标对案件质量进行评估、计划、执行、调整，有利于调动办案人员的积极性、主动性和创造性，规范执法行为。这对于减少“人情案”“亲情案”等人为因素对办理案件的影响具有积极作用。第三，未进行案件管理机构改革，以传统案件管理方式为模式。从此模式的优点看，办案部门能够直接对案件进行处理，较容易发现存在的问题，并予以及时的解决。从此模式的缺点看，案件缺乏高效的管理和分配，容易导致监管真空，并不利于办案质量长期的稳步提升。进而我们认为，这类传统案件管理模式弊多利少，有必要成立专门的案件管理机构对案件进行高效管理，减少案件办理过程中人人为失误。

（二）职能比较

案件管理中心的设置是检察机关内部通过合理配置检查资源，以系统的管理方法对案件的各个环节进行管理，控制案件的“进口”与“出口”及监督案件的办理情况。案件管理部门具体通过对办案情况的宏观管理、跟踪监督、质量评估和问题预警，逐步实现了其由单一的统计职能向参谋助手、督办检查、剖析典型、发布案件及警示教育等综合职能的转变。然而由于各地检察机关案件管理中心设置模式的差异，导致部门的职能划分并不完全相同。目前这些案件管理部门大致都有以下三方面的职能：一是管理职能。管理职能是案件管理中心设立乃至整个检察机关检查管理工作的核心。确立管理职能有助于保障案件的办理质量，提高效率，降低成本，确保司法公正，实现和谐司法。二是监督职能。案件管理中心通过实行“四个统一”即统一受理、分流，统一程序监控，统一管理法律文书，统一监管赃款赃物，有助于对案件流程的监督;通过对“三不一撤一无罪”案件的实体审查，加强了对案件的实体质量监督;通过对主要法律文书和印章的管理，防止了检察机关权力的滥用;另外，案件管理中心通过接受公安、法院移送的卷宗、文书及相关回执、判决书等文件，有利于进行法律实施的监督，确保司法的公正，对司法人员的滥用职权，违法乱纪起到了防范的作用。三是服务职能。即通过合理的案件管理，使得办案人员能够由充分的时间和精力处理案件，保证办案质量，而不被繁琐的程序事项所耽误办案工作。

（三）内部制约机制的核心要素

其一，理顺案管中心与各机构、各部门之间的关系。案件管理中设立的目的是在于提升案件管理的效率、确保依法办案。通过对案件全流程的监督和管理，以科学方式及时处理案件处理过程中出现的诸多问题，以制度形式督促办案人员的水准，确保案例办理的质量。详言之，即是在检察工作的操作过程中，坚持“督权”而不是“夺权”，即把对案件程序的监督从业务部门分离出来，由案件管理中心对案件程序实施事前预警、全程监督，动态的、同步的监督，把“督权”贯穿案件办理的全过程。另外，案件管理中心对案件进行质量考评，对案件质量进行事后评价，有助于分析存在的问题，及时寻找问题解决的办法，避免同类问题的再次发生。

其二，通过有效的案件管理实现实体制约。第一，直接立案侦查案件的管理。由于自侦案件属于敏感性案件，要充分考虑其特点，对以下情形进行实体监督：对于不应立案而立案的;对于案件证据采取非法手段获得的;案件性质重大、敏感、涉案面广的;犯罪嫌疑人自残、自杀的;对于人大代表、政协员采取强制措施未依法通报批准的;罪犯嫌疑人逃跑、转移大量财产或者转移财产到境外的;超期羁押的;涉案人员多、金额大、级别高的;上级领导督办的等。第二，审查逮捕案件的管理。对于以下行为，应该进行实体的监督：违反《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条规定的，不当追究刑事责任追究的、应当撤销案件不撤销的、不应起诉起诉的、不应审理而审理的、不应定罪而定罪的;对于没有犯罪事实存在或者犯罪行为不是犯罪嫌疑人实施而决定逮捕的;对人大代表、政协委员批准或决定逮捕未按要求通报情况的; 对于超期羁押犯罪嫌疑人的;对于采取取保候审或者监视居住等强制措施的;对于办理案件中实事、证据、法律发生变化的;对于上级批示处理的;对于办案中发现问题，启动监督程序的案件等。第三，公诉案件的管理。公诉属于检察院的主要职责之一，所以要慎之又慎，对于一下情形应进行实体监督：《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条规定不当追究刑事责任追究的、应当撤销案件不撤销的、不应起诉起诉的、不应审理而审理的、不应定罪而定罪的;追诉犯罪嫌疑人后存疑不起訴的;量刑建议不当的案件;没有管辖权而管辖的; 退回补充侦查的案件;应该追诉而没有追诉的案件;证据取得非法的案件;犯罪嫌疑人当庭翻供的案件;抗诉的案件等。第四，民行案件的管理。对于以下案件，应进行实体监督：抗诉被上级检察院驳回的，抗诉被撤回的;涉案面广、财产数额大、复杂的案件;群体性、敏感性、社会重大案件;由于认定事实和法律错误造成重大影响的;上级检察院批示的案件等。

其三，通过流程管理实现程序制约。一方面，对案件进入出入统一管理。对审查批捕、审查起诉的受理应统一受理，对移送的案卷材料做形式上的审查，如是否属于检察机关管辖，受案材料是否齐全，相关程序是否合法等。从而依据相关法律做出处理，对案件进行分类管理并进行编号，进行信息的录入，再把受理的案子分发到各个科室，并办理相关手续，在源头上进行有效控制。并以此为基点就行跟踪监测。对于已经侦查结束的案件材料，侦监部门和公诉部门应及时完成的把材料送到案件管理中心统一备案统一管理。另一方面，对案件进行全程监督。在案件的流转过程中要有案件管理中心人员专门监督，达到程序上的规范，能够实时掌握案件办理的进程，及时掌握各类案件在不同诉讼环节的办理情况，发现在具体办理过程中的问题，能够及时，准确地回答当事人和律师以及相关监督机构的疑问，达到案件办理程序上的公开和透明化;对于不立案、不批捕、不起诉、撤销案件、法院做无罪判决等重点案件进行重点监督，对于发现问题的案件启动督查程序，要求相关人员进行纠正。

三、案件管理机构建设及内部制约机制的优化路径

（一）明确机构定位及人员编制

案件管理中心定位于检察院的业务管理部门，是在检察长和检查委员会领导下的综合性检察业务部门，直接对检察长和检察委员会负责。在实践当中，案管中心的建制规格要高于检察院其他部门，显而易见的是要为案管中心开展工作创造条件，使其更好地发挥其“管理、监督、服务、协调、考核”五大功能。案件监督尽管采取了多种方式将案前、案中、案后监督相结合，但案前案中的监督力度仍然不够，靠案后监督只能起到整改和预警的作用，而不能挽回已经发生的错误。然后，要将所有案件在办结前进行全面检查，以保证其不出问题是很困难的，既在人力上办不到，也容易妨碍检察官对案件的独立处理权。针对这样的现实问题，首先，建议上级检察机关能够统一设立案件管理工作机构，确定人员编制，适量扩大案件管理工作机构的编制人数，确保案管工作的有效运转;其次，可以加强业务部门和案管部门的联系协作，将业务部门掌握的重点案件移交检办全程监督，使监督的过程更全面、有效。

（二）完善案件监督机制

案件管理中心通过实施源头控制、进程监督和全程管理，把住案件进出口关，整体、全面的对案件的流程进行监督有效监控。案件管理中心作为监督、管理、协调整个案件流程活动的机构，以实现集约化管理为目的，通过信息化手段对整个案件流程进行监管。首先，实现案件受理和移送的统一管理。对侦查機关移送的案件均先由案件监督管理中心统一受理、网上登记、分流，案管中心掌握基本案情，将不符合受理标准的案件挡在外;案件监督管理中心对所受理的案件同步建立案件全程跟踪监督卡，对案件的各个诉讼环节进行跟踪监督，对有异议的案件提交检察长审核或检委会研究，把有问题的案件堵在内。其次，统一备案和开具法律文书，控制办案环节。对各业务部门需要开具的填充式法律文书统一审查、登记备案;每起案件填写《案件登记表》《发送案件登记本》《案件查询登记本》等文书，详细、明确的记录整个案件的流转过程，为检察长及检察委员会提供了动态的案件信息。再者，统一监督和审查，确保案件质量。对“不立案、不批捕、不起诉、撤案、撤回起诉”及改变强制措施等特殊情形进行实体审查，，对需提交检委会研究的案件，提出初步意见，对检委会的决定督办、落实;对各业务部门归档的卷宗进行审查，发现问题，退回纠正，保证案件质量和卷宗质量。在把关受理案件之时，案件管理中心通过案件管理信息化系统对各部门所办理案件的涉案人员、案件性质、事实认定、案件程序、办案期限、案件风险等信息进行全面掌控，通过赋予监督部门权利，使其能够通过网络看到业务部门办案的整个过程，从而提高工作效率。