晚清财政转型下的河务运作——以河银制度为中心

(1.云南大学 历史地理研究所，云南 昆明 650091；2.云南大学 西南环境史研究所，云南 昆明 650091)

清代河务既是学术界的传统议题，也是近年来多有创新的领域，在河务对清廷政治合法性建构过程中的重要作用、额定河工银制度的运作方式、黄河水文环境等方面多有成果。(1)近年来学界对于清代黄河变迁的研究主要有 ：贾国静 ：《“治河即所以保漕”?——清代黄河治理的政治意蕴探析》，《历史研究》2018年第5期；潘威等 ：《1766—2000年黄河上中游汛期径流量波动特征及其与PDO关系》，《地理学报》2018年第11期；刘文远 ：《为民争利 ：包世臣南河经费改革思想与实践》，《清史研究》2019年第1期。清代河务制度复杂，财政投入巨大，政府管理黄河的方式决定下游河道稳定与否。咸丰五年铜瓦厢决口发生，黄河弃淮北流，至光绪十年山东新河筑堤完成，黄河下游改道山东用了近30年才最终完成。与此同时，河南、山东、直隶渐趋自理境内河务，清政府的黄河管理方式发生了重大变化。从铜瓦厢决口到1930年代国民政府黄河水利委员会成立，是近代史上河政最为废弛的一个阶段，黄河下游各省饱受泛滥之苦。学界关于晚清治河机构变化、黄河流路之争、国家与地方社会在治河中的关系等方面已有多项研究(2)主要有芮锐 ：《晚清河政研究(1840—1911年)》，安徽师范大学硕士学位论文，2006年；夏明方 ：《铜瓦厢改道后清政府对黄河的治理》，《清史研究》1995年第4期；贾国静、王凤青 ：《选择的无奈 ：晚清黄河治理地方化探析》，《西南大学学报》2012年第5期；席会东 ：《晚清黄河改道与河政变革》，《中国历史地理论丛》2013年3期；裴丹青 ：《清代河工研究》，华东师范大学博士学位论文，2016年；周蓓 ：《李鸿章与晚清河政研究》，《河南教育学院学报》2017年第2期。，但鲜有学者从财务角度审视河政，笔者认为清代河务本质是财务问题，晚清河务不振的根源是财政、金融体制落后。

一、 咸丰河银严重短缺

清代治河，物料、劳动力皆需购买，白银是维持河务运作的先决条件。(3)参见潘威 ：《清代前期黄河额征河银空间形态特征的初步研究——以乾隆五十七年山东为例》，《中国历史地理论丛》2014年第4期。道光时期定额河工银制度已经基本失效，道光七年署理河东河道总督严烺就提到“近年开归、河北两道库额储短绌，全赖司库筹拨银款，始可缓急无虞”(4)《道光元年九月十六日署理河东河道总督严烺奏折》，黄河水利委员会档案馆藏“河道钱粮”档案(以下简称黄河河道钱粮档案)，档号 ：清1-10(2)-9。，“案查豫省黄河南北两岸十三厅向来额办岁料以五千垛为率。嗣因两岸险工叠出，出处紧要，以五千垛之料分贮各工，不敷一岁修防之用。”(5)《道光元年九月十六日署理河东河道总督严烺奏折》，黄河水利委员会档案馆藏“河道钱粮”档案(以下简称黄河河道钱粮档案)，档号 ：清1-10(2)-9。至道光时期，河工用款已经不能在常规财政体制内解决，道光末年的河工拨款中将白银与制钱搭配使用，“河东河道总督钟祥跪奏 ：东河岁修土工银两，臣于本年二月内议。奏请以三成钱文撘放，计豫东黄河两岸十五厅每年土工以三十五万两为率，可撘用钱十五万串。以制钱一千五佰文作银一两核发。……当按照豫省开归、河北二道现估土工银数拨发三成钱文撘放。”(6)《道光二十七年十一月七日河东河东总督钟祥片陈》，黄河河道钱粮档案，档案号 ：清1-12(4)-3。在咸丰军兴之前，河务已经出现“银荒”。

咸丰军兴之后，清廷财政迅速恶化。咸丰三年到十一年，“银库每年收入的实银数多不过二十万至四十余万两，绝大多数年份甚至仅十余万两”(7)史志宏 ：《清代户部银库收支和库存统计》，福建人民出版社2009年版，第52页。，“自广西用兵以来，迄经三载，……截止本月二十日至，正项代支银仅存二十二万七千余两。七月份应发兵饷，尚多不敷。”(8)《咸丰三年六月十六日管理户部事务祁寯藻等奏折》，中国人民银行总行参事室金融史料组编 ：《中国近代货币史资料》第1辑上册，中华书局1964年版，第175—177页。国家财政急剧恶化，不得不对地方索要帑银，而黄河所经安徽、江苏等地皆为“战区”。如河南“归、陈二府所属各县连年为皖捻蹂躏，停缓蠲免钱漕村镇已多，专赖西北完善各州县征收地丁以供饷需”，“河南拨款，京饷为要，协饷次之，河工饷又次之，故令司库先其所急，然后以余力协济工需”(9)《咸丰十一年二月初三日河东河道总督黄赞汤奏》《咸丰十一年二月三十日回河东河道总督黄所请司库拨款谕旨》 ，《河东河道总督奏事折底》，全国图书馆文献缩微复制中心2005年版，第1156—1167页。，原有藩库拨付河工银的常规做法无法继续。

与此同时，捐纳和交商生息银等河工用银来源也已枯竭。“咸丰七年伏秋，汛内黄河各路来源较旺，长水勤骤，上游两岸各厅险工叠出……而司库钱粮支绌，幸蒙恩准颁发宝钞及以捐输之项凑用，俾得应手抢办无误”。(10)《咸丰八年正月二十七日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-9-1。咸丰四年奏报，东河捐输仅得银十七万六千余两。(11)《咸丰四年四月二十一日河东河道总督长臻奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-7-23。咸丰七年后，捐纳已经无法筹到白银。(12)《咸丰七年闰五月二十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-8-3。自嘉庆时期开始“筹款发交两淮、长芦、山东各盐商生息，以为添补岁料等项之用，以七十万两交两淮盐政，三十万两交长芦盐政，各令交商按月一分生息，每年计得银十二万两。”(13)《嘉庆十七年九月初三日河东河道总督李亨特奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-10(2)-7。“发商生息银”作为帮价银以补贴河工。但在咸丰之前，此项制度已经难以为继。咸丰二年十月二十八日河南巡抚陆应谷为两淮长芦山东积欠豫省河工料价银时就提出，盐商无法在规定期限内上交息银，只能由河南当地垫付，无法为河工提供款项。至咸丰初期，其欠额已达二百三十余万两。(14)《咸丰二年十月二十八日署河南巡抚陆应谷奏请敕催解还两淮长芦山东积欠豫省河工料价银两折》 ，段自成、李景文主编 ：《清代河南巡抚衙门档案》，中国社会科学出版社2012年版，第116页。

在河工财源几近枯竭的情况下，清政府以发行纸钞弥补白银缺乏。纸钞分为“官票”和“宝钞”，分别用来代替白银和制钱，清廷设宝钞总局及各省分局管理其发行与流通。(15)中国人民银行总行参事室金融史料组编 ：《中国近代货币史资料》第1辑上册，第352—367页。咸丰三年官票首用于支付南河饷银。(16)沈云龙主编 ：《中国近代货币史资料(1822—1911)》，台湾文海出版社1974年版，第419页。咸丰三年规定票、钞与白银搭配比例为1:1，用来完纳赋税及政府部门间支付， “民间完纳地丁、钱粮、盐课及一切交官解部协拨等款，均准以官票、宝钞五成为率”。(17)《清文宗实录》，中华书局1986年版，第764—765、980、980页。但在实际支付河工经费中，票、钞比例远高于五成的规定。咸丰五年“河工领款，系八成票钞，二成现银”(18)《清文宗实录》，中华书局1986年版，第764—765、980、980页。，“河工用款始则票五钱三银二，继而改为钞八银二”(19)《咸丰八年三月十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-9-7(13)。，咸丰八年改为“钞六银四”(20)《东华续录·咸丰》卷81，上海古籍出版社2002年版，第162页。，十年又改为“钞七银三”。(21)《咸丰十年六月二十二日河东河道总督黄赞汤奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清(1)-9-27。

道光末年“银钱搭放”为咸丰时期“银钞搭放”的先例，都是出于与捐纳更好对接之目的。但是票、钞在使用中并未代替银、钱，反而成为清政府掠夺民间白银的手段，如“河南省州县，于征收钱粮时，专收银钱，不收票钞。解司之时，则收买票钞，按五成搭解”(22)《清文宗实录》，中华书局1986年版，第764—765、980、980页。，由于票、钞不能用来完纳赋税，故而在民间实际难以流通。“兵丁之领钞者，难于易钱市物，商贾之用钞者，难于易银置货”(23)《咸丰四年三月初五日户部右侍郎王茂荫实钞停滞情形建议改善发行办法以及军机户部回折》，沈云龙主编 ：《中国近代货币史资料(1822—1911)》，第390—395页。，河务官员自然也不能用票、钞购买物料、雇佣民夫，“河员得之，与大钱之当百当五十者，分发各州县富贾典商易制钱。商贾无所用，则卖诸报捐之人，十钱只值二三。自捐局以外，皆不收。”(24)沈云龙主编 ：《中国近代货币史资料(1822—1911)》，台湾文海出版社1974年版，第419页。票、钞在民间交易中几乎不被认可，只能被用于捐纳支付。即便在政府间支付中，钞价的实际价格也远低于政府规定的1:1。咸丰三、四年，约合0.6:1—0.7:1；(25)《咸丰八年三月十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-9-7(13)。咸丰九年，已经下跌到0.4:1—0.45:1；(26)《河东河道总督奏事折底》咸丰九年六月，第64—71页。至十一年二月，仅为不到0.02:1。(27)《河东河道总督奏事折底》咸丰十一年二月，第1182页。与此同时，咸丰八年政府制订捐纳银钞比例时提高了实银的占比，导致工捐筹款无着，咸丰八年“经户部议，令河东捐输须按七银三钞上兑，较之从前票五钞三银二并钞八银二之数大相悬殊，以致无人报捐”。(28)《咸丰八年三月十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-9-7(13)。在这一背景下，由于缺乏必要的河务实银储备，虽然在账面上河务还维持着庞大的定额河银拨款数额，但在实际河务中经常无款可用。正如河东河道总督李钧奏称 ：“窃照河防修守，当水长工险之时，全赖钱粮应手，集夫购料方能保护无虞。自咸丰三年以来，因司库迫于军需，道库拨款未能按数拨给……现在庚伏已交，因司拨寥寥，大汛防险夫工银钱以及应添物料，无款可筹……自军兴以来司欠累累，计南案欠拨银五十余万两，北岸欠拨银十余万两，河库既悉索早空，工员亦挪垫力竭。前两年犹借捐输聊以支应，近则招徕不易。”(29)《咸丰七年闰五月二十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清7-6-18。

咸丰三年河道白银缺口已经达到二百四十八余两，咸丰四年也高达一百六十余万两。(30)《同治二年十二月二十一日漕运总督兼管河务吴棠奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-10(2)-5。河钞使用并未解决河工财政的困难。无奈之下，清廷只得停办另案工程，如咸丰九年停办黄沁厅补埽、咸丰十年缓修武陟挑水坝等。(31)《同治四年二月初四日工部尚书文祥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-2-4。河务仅勉强维持河务人员薪俸以及部分额办岁料，“遇有险工每虞束手”。(32)《咸丰八年三月十二日河东河道总督李钧奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清4-9-7(13)。河务系统内部总结铜瓦厢决口原因时就指出“兰阳失事，即系料物罄尽，续购不力”(33)《同治三年二月十七日河东河道总督谭廷襄奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清3-2-27。，河银供给中断导致河务极为脆弱。由此，不难理解铜瓦厢决口之时，河务部门为何无法措置，而之后的“缓堵”也是清政府在河务财源枯竭下的唯一选择。

二、 河务向“在地化”发展

从同治元年举办唐郭汛工程到光绪十年山东新堤告竣，是清代重启河务的关键时期。这一时期河务用款“动用银数之多寡，向无一定”。(34)《同治三年九月十二日署河东河道总督谭廷襄奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清3-9-12。同治十年、光绪十三年清廷两次下决议，确定新河流路。贾国静指出，促使清廷决心黄河改道的主要原因之一即为无法筹集恢复故道的巨额工程款。(35)贾国静:《黄河铜瓦厢改道后的新旧河道之争》，《史学月刊》2009年第12期。同治时期，国内战乱结束，由于捐厘的推广，清朝度过了严峻的财政危机，但也导致了地方督抚在财政事务上拥有了更大的权力。(36)参见陈锋:《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》1997 年第5 期；倪玉平:《从“国家财政”到“财政国家”——试论清朝咸同时期的财政转型》，《社会科学辑刊》2016年第6期。外省对鲁豫河务的款项支持渐趋停止，河务财政开始对接于鲁、豫的地方财政，河工向“在地化”转化。

1.河南

同治元年唐郭汛工程是重启河务的标志。早在咸丰八年，唐郭汛工程就制订了计划，准备在次年开工，但由于经费无从筹措，故一直处于停工状态。同治元年，该工程申请的四万两余白银得到批复。(37)《同治二年二月初五日工部尚书文祥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清12-2-5。而唐郭汛工程的前一年，即咸丰十一年四月，宝钞局被裁撤，票、钞停用；同时，工程开始前夕，清廷初步恢复了漕运(38)参见周健 ：《第二次耗羡归公 ：同治年间江苏的钱漕改章》，《近代史研究》2019年第1期。，战争结束已经可以预期。在工程进行的第二年(1863年)，署理河东河道总督谭廷襄奏请，河务停用宝钞，恢复使用现银“工料总须实发现银方可随时应手，况征收钱粮业已停止收钞，无可再拨，自当一律更改……变通旧案，改用现银”。(39)《同治二年五月署河东河道总督谭廷襄奏折》，《豫河志》卷16，河南印刷局1923年版。这次工程所用款项全部由白银支付(40)《同治二年六月初六日工部尚书文祥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清2-6-6。，在谭廷骧申请“停钞用银”前一年，河工运作已经恢复了使用白银。

同治时期河南七厅以二十万两为“寻常修守”银，但这一额度并不具有约束力，实际开支大概在每年六十万两上下。如同治元年，河南上游七厅另案工程用实银七十余万两；(41)《同治二年三月十四日山东巡抚兼署河东河道总督谭廷襄奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清2-3-8。同治七年，四十七万二千余两；(42)《同治八年四月二十四日署河东河道总督苏廷魁奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清8-4-24。同治八年，六十一万六千余两；同治九年，六十一万三千余两。(43)《同治十二年四月二十九日河东河道总督乔松年奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清12-4-1。同治十年，五十七万两余。(44)《同治十一年四月十五日河东河道总督乔松年奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清9-3-27。同治十一年，五十一万八千余两(45)《同治十二年四月二十九日河东河道总督乔松年奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清12-4-1。

此时，河南段的经费已经基本仰给于河南藩库。同治五年开始，浙鲁粤三省各省每年拨银一万两供给河工，但这有限的经费也被三省督抚连年拖欠。如两广总督刘坤一奏称 ：

案查广东运司衙门递年应解河工银两，先因道路梗塞，奉准暂缓起解。嗣于同治五年奉准工部咨行，以淮水淤塞，撮将已涸旧黄河挑深数尺，再将张福口等处挑浚引河等工，行令自同治五年起，将额解河工银两按年征解，以期无误要工等因，咨行遵照。当经前任监运使将应解同治五年分河工银一万两交来员将钟瑞领解。又，同治八年十一月十三日承准军机大臣字寄同治八年十月二十日奉上谕张之万奏请饬催欠解河银等语，山东、浙江、广东欠解河银并着迅速拨解，以济要需等因，钦此。又，各前任运使将应解同治六、七、八、九、十、十一、十二等年分河工银各一万两，按年筹拨，给交银号汇解，前赴漕运总督衙门投纳各在案。尚有同治十三年及光绪元年河工银两，现经漕运总督委员安泉来粤守提。兹在于征存同治十三年分监课项下，先行筹银一万两，作为同治十三年分应解河银。(46)《光绪二年二月二十七日两广总督刘坤一奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清11-2-5(17)。

由于财源缩小到河南一省，河务开始向在地化转变，名义上还是清廷事务，各省也有协济之责，但实际上已经日益成为河南本地事务。

2.山东

同治十年，黄河在山东郓城侯家林决口，此次决口引发了山东巡抚丁宝桢与河东河道总督乔松年关于黄河流路的争论，最终中央支持了乔松年意见，黄河改走山东。(47)参见贾国静:《黄河铜瓦厢改道后的新旧河道之争》，《史学月刊》2009年第12期。这次争论之后，基本确定了黄河山东新道。与河南境内旧有一套河务管理机构和制度不同，新河所经并没有专门的河务机构与规章成例，需要重新建立河务财政制度。

光绪元年开始，山举行了多次政府主导的河堤修筑。如光绪元年，筑贾庄南堤；二年，筑贾庄至东平七十余里黄河堤；(48)《清史稿》卷126，中华书局 1976 年版，第3751、3753页。三年，又修筑濮阳等五县民堤；(49)姚汉源:《中国水利发展史》，上海人民出版社2005年版，第481页。九年，创建张秋以下两岸大堤。山东与直隶交界处的黄河西岸有一道金堤。铜瓦厢决口之后，金堤成为山东黄河北岸的重要屏障，光绪七年开始，由山东、直隶各拨银两万两用以修防。(50)《光绪五年二月二十四日山东巡抚文格奏折》,黄河河道钱粮档案，档号 ：清13-6-8。此外，山东还补贴境内民埝的修缮，每年由藩库拨银修防，将民埝纳入地方财政。“民间自筑缕堤，近临河干，多不合法，且大率单薄，又断续相间，缕经塌陷，一筑再筑，民力困竭。今拟自长清抵利津，南北岸先筑缕堤，其顶冲处再筑重堤，约长六百余里，仍借民力，加以津贴，可计日成功”。(51)《清史稿》卷126，中华书局 1976 年版，第3751、3753页。光绪五年(1879年)，山东开始民埝改堤，通过给予绅民津贴银以落实维护，“东省黄河南北两岸，每年经历三汛向委文武员弁，驻工修防，由司库酌拨银两，以备购料之需。近年溜势变迁，下游利津等州县时出险工，次当津贴绅民一律防护……支北岸濮、范、寿、阳四州县绅民防汛津贴银二千五百九十两二钱二分，前项津贴每里酌发银三十两”。(52)《光绪六年十二月二十五日山东巡抚周恒祺奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清14-9-1。同时，山东也支付民埝维修，如光绪十一年六月支给堰头镇、杨家庄民埝维修费一万三千两白银。(53)《光绪十一年五月二十九日山东巡抚陈士杰奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-5(9)-49。

随着山东境内新的堤防系统出现，山东黄河基本定型，之后便是建立维护制度，其中机构与款项是其支撑。机构方面，丁宝桢最初计划将河厅制度应用于新河，“新工大堤长至二百五十余里，又加以防护金堤一百数十里，合计两岸长堤至四百余里，皆无专管之官，转瞬大汛即临，从容留意，臣只好将留防各营勇分布巡防，并以地段过长复饬各州县督率附近民夫一遇险工竭力随时抢护，以为一时权宜之计。……至将来此项工程如何修防似应设立厅汛，改归经制，方期持久，……”。(54)《再续行水金鉴》卷103，水利委员会1942年版，第2684—2685、3378—3381页。但河厅最终未在山东设立，其主要原因为“河工习气”，如光绪十六年八月河东河道总督许振祎自己都承认“河工习气已深，耗费亦甚，计发款尽归厅员，而厅员每办一工，实比外人所办昂贵数倍。”(55)《再续行水金鉴》卷103，水利委员会1942年版，第2684—2685、3378—3381页。此语出自许振祎针对给事中张廷燎陈奏“河工积弊”的奏折，其中不乏为河工辩护之语，但身为河督的许振祎本人也不得不承认，厅员在河款上下其手，河厅制度已彻底腐朽，即便是河务官员自身都认为河厅难以承担保障新河的任务。另一个支撑就是河工银供给的保障。太平天国战争导致清廷对于地方财政控制能力极大减弱，户部与掌握厘金的地方督抚基本为均势。(56)参见倪玉平 ：《试论清代财政体系的近代转型》，《中国经济史研究》2018年第4期。山东与河南一样，主要依靠自身藩库解决河工用银。但除此以外，山东河工还能得到其他款项的支持，包括两淮盐厘银、临清关税银、练饷局江南协款、大名府厘金(57)《光绪九年六月十九日太子少保署理直隶总督、两广总督张树声奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清17-9-8。和地丁京饷银、江汉关税银、芜湖关常税等，闽浙总督卞宝第奏称 ：“此次奏准山东省截留京协各饷，其部库及各受饷之处不敷款项，自应改由各省关如数拨补该省，截留地丁京饷银八万两，改令四川盐厘项下拨办银四万两。江汉关六成洋税项下拨办银两万两，芜湖关常税项下拨办银二万两，均于光绪十年分赶紧拨办，毋误要处等因。当经转行遵照办理去后兹拨湖北汉生道监督江汉关税务，恽彦琦详称在于新征六成洋税项下动支，是库平银二万两。”(58)《闽浙总督卞宝第光绪十年九月初八日奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清17-3-11(6)。但此种白银供给没有定规，河务部门经常无银可用。

三 、“在地化”基础上的定额河银制度

光绪九年(1883年)至十六年(1890年)，直鲁豫陆续采用定额制度管理河工用银，清代前期执行的定额河工银制度“回光返照”。定额河银制度的出现与河务在地化相一致，黄河下游堤防成形、建立适应于抚臣管河的专门机构，是定额河银制度恢复的主要原因。

1.下游堤防成形

光绪九年五月中旬，黄河在山东利津、历城等地决堤，口门宽达数十丈至二三百丈(59)《清德宗实录》卷164，第304页。，大灾促使清廷和山东巡抚衙门下决心将黄河堤防进行一次大规模的修缮，最终户部拨银四十万两、山东筹银一百零二万两，于当年闰五月完成了此次千里黄河大堤(见表1)。

表1 光绪前期黄河堤工情况比较

资料来源 ：张丽洁:《光绪朝黄河河工经费管理内容研究》，陕西师范大学硕士学位论文，2017年，第33—34页。

由于工程耗资巨大，山东巡抚陈士杰将堡房、防兵之制用于维护新筑长堤。(60)《光绪十一年六月初八日山东巡抚陈士杰片》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清14-6-1。至此，山东堤防建设最终完成，维护工程成果势在必行。

2.地方河务机构建立

光绪八年(1882年)，山东设立河防局，统管境内河务。次年，直隶河银定额七万三千两，山东定额为四十万两，此项经费被称为“防险银”。光绪十八年，又将定额提高为六十万两，但实际开支要高于这一定额十万到二十万两。(61)《光绪二十九年三月二十一日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清30-7-19。这一时期，山东主要依赖自身藩库供给河工，光绪初年芜湖关、江汉关银等，此时已经停止。山东境内的东海关也曾被用作河工银来源，光绪二十九年，山东巡抚将“东海关征收洋税八分经费，支剩余款内提拨银五万两，再于司道局各库不论何款匀拨银五万两，共十万两”(62)《光绪二十九年七月初二日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清30-8-2。，以补贴当年河工。此外，捐纳在晚清河务中的作用较嘉道时期要大为降低，但并未完全退出，光绪二十八年到三十年，为筹措河款在山东境内开捐(63)《光绪三十年九月□日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清30-9-1 。，是山东自身的财政行为。河务用银除藩库拨款外，境内海关税银与省内捐纳其实也是本省财政，黄河用款全靠所在省份供给。

河南的地方河务机构建立较为复杂。光绪十年，河南额征河银除河务官吏薪俸，必须解入藩库，这实际上剥夺了河东河道总督在河务财政上的独立性。河东河道总督实际成为河南巡抚的河务佐官。(64)《宣统元年五月六日河南巡抚吴重熹奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-5-6(7)。光绪十六年，河南成立河防局，与原有的河厅共同管理豫省河务。河厅承担每年的常规性工程；河防局则是河南的地方机构，负责采办石料、开展防险工程。虽然东河总督仍旧管理河厅，但由于河厅财政已经在光绪十年归河南藩库掌握，迨河防局成立，东河总督的重要性迅速降低。(65)光绪二十八年，清廷裁撤河东河道总督，由河南巡抚兼管河工。参见《清德宗实录》卷494，第524页。

地方河务机构建立并取得治河主导权，河南定额河银方才有制度保障。河南河务用银被定额为六十万两，其依据主要是同治元年至光绪十六年前，豫省河务用银规模大概在五十万至七十万两。河务用银名目也被简化，原有“岁修”“岁抢修”“另案抢修”等全被废除，只有“寻常”“异常”之分。“六十万两为率，寻常抢险不必加添，各种名目概行不用，拟定岁修额款，其四十八万两概归七厅赴司分四次支领，专办岁修工程；另提十二万两设立河防局委员办工，专办河防办石防险之需”。(66)《光绪十八年四月二十八日河东河道总督许振祎奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清(9)-7-5(4)。光绪十七年之后，河防局开支基本保持在定额之内，光绪二十六年只使用了五万两白银。(67)《光绪二十六年十一月十九日河东河道总督任道镕奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清(2)-1-8(2)。光绪二十八年开始，河南巡抚锡良规定，每年必须从六十万两河工银中提出十万两补充庚子赔款，实际拨银额度又降为五十万两。(68)《宣统元年十一月六日河南巡抚吴重熹奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-11-6(1)。

3.定额河银制度的代价

河南、山东定额河银制度施行也与革除支出事项贴补河务紧密相关。为保障该制度运作，不得不在有限的财政事项内进行调整。阎启铭于光绪十三年上“筹议河工用款六条”，并得到清廷批准。其中包括 ：裁长夫；停军火、机器购置与沿海炮台建设；在京官吏兵丁米折银改发实米；调防军协同河工，不另发饷银；盐商劝捐；预收当商汇号二十年课税等。这些措施中有的在光绪十三年前已经被河南、山东执行，如“裁长夫”，河南已经在光绪十二年前执行。(69)《光绪十三年九月二十日大学士管理户部事务革职留任阎启铭奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清17-9-8(2)。而停止购买机器、军火、修建炮台等，明显不利于近代化事业，如山东在甲午战争前夕挪用海防炮台经费补贴河务，导致海防经费短缺。(70)贾国静对山东挪用海防经费修河持批评态度，但山东此举实际有清政府的指令(贾国静 ：《选择的无奈 ：晚清黄河治理地方化探析》，《西南大学学报》2019年第5期)。有限的财政能力下，清廷和地方督抚先河务而轻军务的决策，虽然暂时解决了河务上的一些问题，但付出的代价远非白银可以核算。

四 白银贬值与清末河务崩溃

明清时期，白银成为中国与世界联系的纽带，清朝以白银为最终核算通货而握有巨量白银。(71)林满红著，詹华庆、林满红译 ：《银线 ：19世纪的世界与中国》，江苏人民出版社2011年版。国际金融市场中的银价波动由此与中国发生直接联系。鸦片战争之后，中国金融门户洞开，更无法回避国际银价波动的影响。白银在清代为政府最终核算通货，河工作为国家最重要的公共水利事务，对于白银的依赖程度颇高。(72)《道光二十七年十一月七日河东河东总督钟祥片陈》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清1-12(4)-3。由于咸丰时期清廷所铸“小钱”被排斥，同光时期，铜钱信用破产，“银钱复本位”制遭到破坏。(73)参见王五一 ：《论清朝灭亡的货币因素》，《理论学刊》2016年第4期。至同治重启河务时，只能改用全部使用“现银”。河工事务由清前期的以白银统计转为同治以降的以实银购买，河务的“白银依赖”已经积重难返，此时一旦白银本身波动，则必然动摇河务基础。

光绪定额形成不数年，国际银价便陷入大跌，导致河务难以获得必须的物料与劳动力，更无力支持黄河治理的现代化发展。1870年代至“一战”前，世界“弃银用金”浪潮高涨，国际银价不断下跌，20世纪初更是“暴跌”。(74)习永凯 ：《近代中国白银购买力的变动及影响( 1800—1935) 》，河北师范大学博士学位论文，2009 年，第22 页。但清政府则坚持银本位，造成国际资本大量来华套购黄金(75)彭信威 ：《中国货币史》，上海人民出版社1965 年版,117—121页。，最终导致财务系统瓦解。(76)丘凡真 ：《精琪的币制改革方案与晚清币制问题》，《近代史研究》2005年第3期。

同治二年，谭廷襄提出“停钞用银”，将河务与实银完全捆绑。1870年代，国际白银价格开始持续走低之时，中国正值同光之交，此时河务财政已经开始了与河南、山东地方财政的对接。待19世纪末白银贬值日趋严峻时，清政府和鲁豫地方政府都已经无力挽回河务财政的最终崩溃。光绪二十二年开始，白银贬值造成的物料不足日益严重，如光绪二十二年，河南“自去冬银价骤落，至本年二三月间仅易制钱一千二百余文”；(77)《光绪二十二年六月十五日河东河道总督李秉恒、河南巡抚刘树棠奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清28-7-2。“山东黄河防汛经费额拨银六十万两……本年料价日贵，银价日贱，暗中折耗尤多，以致额拨经费银两已将告罄……”；(78)《光绪二十二年七月初十日山东巡抚李秉衡奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清28-7-6 。光绪二十九年，山东 “光绪十八年原定岁修银六十万两，彼时银价每银一两易制钱一千六百文，迨后银价日落，料价如故，办理春厢即形不足。历年易钱逾少，工料逾薄，其实在支用尚不足从前六十万两之数”；(79)《光绪二十九年三月二十一日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清30-8-19 。“惟现在新料尚未登场，旧料业已收尽，势必割取新高粱以应急需，料价大贵，银价日低……”；(80)《光绪二十九年七月初二日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清29-7-2 。光绪三十年，山东“惟查近来下游各处秸苇料价增长，又值银价低落，暗中折耗甚多”。(81)《光绪三十年七月□日山东巡抚周馥奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清30-7-7。19世纪末至20世纪初，欧洲、日本、沙俄、印度等国家和地区相继实行“金本位”或者限制白银流通，国际银价持续走低。(82)习永凯 ：《近代中国白银购买力的变动及影响( 1800—1935) 》，河北师范大学博士学位论文，2009 年，第20—25 页。《马关条约》《辛丑条约》的巨额赔款更加剧了这一进程，中国白银迅速贬值。(83)《马关条约》与《辛丑条约》造成中国白银贬值的机制在于，清政府必须以黄金偿还赔款和外债，而中国贫金，只能以自己手中的白银换取黄金，在国际银价下跌的大背景下，国际市场上白银相对黄金日渐贬值；而改用“金本位”的国家和地区则放出大量白银，用以套购中国黄金，由此造成国内银价持续贬值(参见杨端六 ：《清代货币金融史稿》，武汉大学出版社2007年版，第90—96页)。河务很快就感受到白银贬值的压力(84)习永凯 ：《近代中国白银购买力的变动及影响( 1800—1935) 》，河北师范大学博士学位论文，2009 年，第20—25 页。，为应对白银贬值，河务部门加拨无门，只得缩减工程，河务由此走向崩溃，河患随之越发沉重。

光绪二十四年，清廷命李鸿章等筹议河务，李鸿章素有“西法治河”的想法，遂在考察山东黄河时邀请比利时工程师卢法尔(Rouffart Armand)陪同。卢法尔建议采用近代科技进行河道和水文测量(85)《再续行水金鉴》，第3672—3675页。，科学地了解黄河河性。卢法尔所提只是黄河管理现代化的基础性工作，即便卢氏所倡“新法”都实现，也仅是获取了黄河的基础性数据，黄河管理的现代化转型仍需很长时间和大量投入。更重要的是，这些事务无一不需款项，当时山东一省财力维持既有格局尚力不从心，更无法为治河近代化提供财政支持，晚清“西法治河”遂不了了之。

至光绪二十五年之后，每年的河务银两基本只能勉强维持山东、河南河务(防)局的存在，根本无力营建和有效修缮堤防。光绪二十九年，山东巡抚周馥打破定额限制，尝试按工程需要决定用银规模，“察看工情缓急酌量收数多寡，分年办理”(86)《光绪三十四年正月十九日署理山东巡抚吴廷斌奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清34-1-18。，但在其前后数年都再没有出现举办工程以及勘估工程的记录，说明此方法实际并未发挥效果。周馥的做法是清代官员最后一次调整河工用银方式的努力，但其并未解决河务用银的严重紧缺。至清亡前夕，黄河下游已经“一岁一决或一岁数决”(87)《光绪三十四年十一月初八日署理山东巡抚吴廷斌奏折》，黄河河道钱粮档案，档号 ：清28-14-38(4)。，河务彻底崩溃。

结 论

咸丰军兴时执行的“银钞搭放”使河务无力处置铜瓦厢决口。同治元年，清廷重启河务，随着同治至光绪初期河务在地化的完成，建立在河南、山东地方财政上的定额河银制度于光绪十六年开始执行，但由于接踵而至的白银贬值，黄河治理不但没有逐渐稳定，反而愈加废弛，导致黄河长期为患。在晚清实际的财政格局下，河务在地化是相对最可行的一个方案，当然这一做法也非长策。卢法尔明确指出“中国治黄河，黄河可治；若就山东治黄河，黄河恐终难治”。(88)《再续行水金鉴》，第3672—3675页。以山东一省财力治理黄河，断难成功。

清代河务成也白银，败也白银。明万历年间潘季驯“黄淮大工”之后方才最终确定了“单股行水”的局面(89)邹逸麟、张修桂主编 ：《中国历史自然地理》，科学出版社2013年版，第252页。，这一有悖自然规律的格局极为仰仗定期维护制度，需强有力的中央政府协调各地各部门方能保障黄河稳定。而清代利用白银为这一制度提供了“燃料”，建立起传统时代最为宏大的河防体系。晚清时期，河务的财务基础已经崩塌，黄河治理的近代化不可能在一个分裂的、落后的、保守的财政基础上完成。