网络餐饮的食品安全监管缺失原因及完善对策

2020-06-08张亭

现代食品·上 2020年4期

张亭

摘要：本文从当前我国网络餐饮的食品安全监管现状、监管缺失的原因、监管标准、监管主体和监管手段5方面分析当前监管现状和困境，并结合互联网技术提出完善我国网络餐饮食品安全监管体系的对策，以保障广大消费者的饮食安全。

关键词：网络餐饮;食品安全;监管体系

Abstract：This paper analyzes the current situation and dilemma of food safety supervision from five aspects： the current situation of food safety supervision of online catering in China， the reasons for the lack of supervision， supervision standards， supervision subjects and supervision means， and puts forward countermeasures to improve the food safety supervision system of online catering in China based on Internet technology， so as to ensure the food safety of consumers.

Key words：Online catering; Food safety; Supervision system

网络餐饮是指以互联网为媒介，以网站、微信、QQ等工具进行线上订餐，并享受商家线下配送的一种餐饮商业模式。网络餐饮主要涉及3大类市场主体，分别是网络餐饮服务第三方平台（以下简称平台）、入网餐饮服务提供者（以下简称经营者）和消费者。此外，因涉及餐饮配送问题，还有要辅助性参与主体，即配送企业。

1 网络餐饮食品安全监管的现状

据易观检测数据显示，2019年第3季度中国互联网餐饮外卖市场整体交易规模预计达1 952.9亿元人民币，环比上涨11%。与去年同期相比，同比增长35%。中國互联网餐饮外卖市场从2015年起行业交易规模进入高速增长期，连续5年维持全行业规模稳定扩大[1]。庞大交易数据的背后是无数订购外卖的消费者，但每一位消费者的食品安全是否能得到切实的保障是人们最为关注的问题。

由北京市食品药品安全法治研究会等机构联合发布的《网络餐饮消费维权舆情数据报告（2018-2019）》（以下简称《报告》）较完整全面地揭示了当前网络餐饮消费情况。《报告》显示，通过新闻资讯、微博、网络自媒体等方式传播的网络舆情信息中有近40%是反映网络订餐消费问题的敏感（负面）信息。《报告》回答了食品安全监管现状存在的网络餐饮消费问题主要集中在7个方面：订餐的配送问题、部分外卖配送人员素质较低、消费者个人隐私遭侵犯、消费者维权举证困难、各大网络餐饮第三方平台与许多入网餐饮服务提供者存在不正当竞争现象、套证或假证经营以及食品安全卫生问题。以上存在的问题关注度排名前三的是食品安全卫生问题、不正当竞争和套证或假证经营[2]。

2 网络餐饮食品安全监管缺失的原因

《报告》指出，当前网络餐饮存在问题，这些问题共同反映出网络餐饮食品安全监管存在缺失。笔者认为可将当前监管缺失的原因概括为以下4个方面。

2.1 涉及网络餐饮食品安全相关的法律法规不健全

目前我国涉及食品安全的法律法规有《食品安全法》《食品安全法实施条例》《产品质量法》《流通领域食品安全管理办法》等，其中2015年新修订的《食品安全法》首次将网络交易第三方平台纳入食品安全法律内，为以后规制网络食品安全的部门规章奠定基础。此外，2016年和2018年分别出台《网络食品安全违法行为查处办法》《网络食品安全管理办法》对网络餐饮专门进行了规定。（以下分别简称《查处办法》和《管理办法》）。

①从涉及网络餐饮食品安全监管的法规数量和效力层次来看，《食品安全法》中仅有两个条文提到网络餐饮食品安全，全文占比不到2%。《管理办法》与《查处办法》的出台虽然对网络餐饮食品安全进行了较为细致的规定，但二者都只是部门规章，在行政法规层面目前尚未进行网络餐饮食品安全的立法。且目前仅部分网络经济发展较为成熟的地区制定了有关地方规范性文件。由此看出，虽然网络餐饮的消费市场巨大，但我国还未对这一行业系统性地制定效力层次较高的法律法规来规范网络餐饮相关的主体，这一立法概况十分不利于网络餐饮的协同健康发展。②法律规范虽然对平台、经营者提出了相应的行为要求，但他们各自的概念及外延尚不明晰，这就给家庭厨房、小作坊等特殊的餐饮服务提供者利用微信、微博、网络直播等特殊平台进行销售和服务提供了法外空间。③现行法律规范对网络餐饮服务第三方平台的惩罚力度轻微、罚款数额与其受益成本不匹配。当消费者合法权益受损时，网络餐饮服务第三方平台仅承担不真正连带责任，即使平台没有完全尽到审核义务，但仍然赋予其追偿的权利，且根据《查处办法》和《管理办法》的规定，超过70%以上的罚款上限都是3万[3]，因此，消费者将难以期待作为一个“理性经济人”的第三方平台在处于追求经济效益的状态下还能恪尽职守。

2.2 现有监管标准仍不完善且执行不严格

2.2.1 食品安全标准不统一

网络订餐的食品安全能否得到保障，从源头来讲在于入网餐饮服务者是否能自觉将食品安全标准作为最低底线来约束自身行为，但期望其能够自觉约束自身的前提又在于我国食品安全标准体系要全面且完善。2009年《食品安全法》正式实施后，食品安全标准替代了食品卫生标准。但食品安全标准在现实生活中被部分企业当成产品标准来使用，显然二者含义不同，前者仅强调食品安全，后者强调产品质量。理论上认为质量范畴包含安全，高质量产品一定是安全的产品，但安全的产品却并不一定是高质量产品。这一做法导致部分企业只保证食品的安全底线，忽视质量，最终将给无良企业打开“以次充好，以假充真”的合法之门[4]。当前，食品安全标准中的食品分类系统不完善，导致各标准之间食品分类统一性差，同一食品可能同时归属两个食品品种，食品分类不同，可使用的食品添加剂也千差万别，给生产和监管工作带来诸多不便，易引起产品合格与否的误判[5]。

2.2.2 第三方平台对市场准入标准审核不严

虽然法律法规对平台的审查登记义务进行了规定，但在媒体曝光的外卖问题中，常有“无证”“假证”和“套证”等现象出现。多数学者认为立法对这一审核义务规定的模糊性是其中一个原因，例如在《食品安全法》中对第三方平台应当尽到的审核义务需要达到何种程度不明确[6]。此外，各大网络订餐平台“美团外卖”“饿了吗”等在快速融资发展的过程中，为了抢占更大的消费市场，也存在着忽略审核的要求，成为不良商家入驻的“帮凶”，更有甚者无视消费者的健康安全，帮助违规经营者制造虚假信息欺骗消费者和政府监管部门[7]。

2.2.3 外卖配送行业缺乏统一的配送标准

外卖配送是网络餐饮的最后一个环节，配送标准决定着外卖是否会遭受二次污染，配送标准包括外卖的包装材料、配送箱、配送人员的健康状况和对食物的接触程度。在实践中，很多经营者为了节约成本会选择一些劣质的外卖包装材料，这些餐具可能含有甲醛、重金属、荧光增白剂等有毒物质，当放入高温食品后可与外卖包装发生化学反应危害消费者的身体健康。另外，配送使用的保温箱由配送员自己决定何时清洗和更换，这一决定权使得外卖配送箱的干净程度参差不齐[8]。

2.3 监管主体单一化且政府监管体制不完善

我国当前对网络订餐进行监管的主体仍然是以政府部门为核心，政府具有强制执行力，能对入网餐饮服务提供者产生一定的震慑力，但当前政府作为单一的监管主体，监管权力集中在政府手中，而餐饮行业协会、平台、大众媒体及消费者参与网络订餐食品安全监管的程度不高，政府与其他主体之间的信息沟通交流与合作存在屏障，导致无法充分有效利用监管资源，难以形成全面协调的监管体系，无法最大程度地保障我国消费者的健康。

当前网络食品安全监管施行的是“中央宏观指导、地方综合执法”与“综合协调+专业监管+基层执法”相结合的政府监管体制。2018年3月，国务院机构改革方案将食品监管划归国家市场监督管理总局，由其负责市场综合监督管理。国家市场监督管理总局负责监管网络订餐的加工、流通及餐饮环节，农业农村部负责农产品的种植养殖及生產初级加工环节，且其他部门在一定范围内也参与网络订餐的监管之中，因此，本次改革并未真正地改善“分段监管”存在的弊端，部门利益冲突、职能分工的笼统性以及权责划分不明确这些问题仍然存在;行政级别低的市场监管的资源配置处于劣势地位，执法力量薄弱，难以对网络订餐进行全面有效的监管。基层面临着“工作多时间少”的现实情况，不断挤压线下巡查监管工作，导致监管碎片化[9]。

2.4 监管手段单一滞后且缺乏可持续性

当前政府对网络餐饮食品安全进行监管采取的是严厉的命令控制型手段，局限于行政程序控制、突袭检查、行政处罚、司法救济。监管手段整体呈现出负面惩处的强制性、缺乏风险评估的被动性、“运动式”监管的阶段性风格。①监管手段以负面惩处为主，且以罚金为主要惩罚方式，即采用的是“以牙还牙”的监管方式，这种方式对融资上亿元的平台缺乏实质性的震慑作用，也易导致经营者产生抵触逆反心理，对坚持健康安全经营的其他商家没有激励作用。②虽然我国现在处于大数据时代，但当前监管仍然高度依赖举报、常规查处的方式监管，不仅耗费大量的人力、物力，而且监管效果还不能达到消费者的预期，食品安全信息公开机制的缺乏使得无法对食品安全风险进行有效评估与预防，不能对问题食品进行有效追溯，这就导致政府往往陷入被动式监管的困境之中[10]。除此之外，我国政府监管最常用的手段就是开展专项整治运动，不可否认这些专项整治运动监管效率高，所采取的监管手段也极为严格，但是这种“运动式”的监管强调突发性食品安全危机的应对处理，不注重对网络订餐领域的常规性治理，容易陷入“治理-恢复-反弹-再治理-再反弹”的恶性循环之中，这种阶段性的、缺乏可持续性的监管极易助长商家的投机心理[11]。

3 网络餐饮食品安全监管的完善对策

结合网络餐饮食品安全的三大监管理论：信息不对称理论、协同治理理论及智慧监管原理提出网络餐饮食品安全监管的完善对策，旨在构建一个“多元化+智慧化”的监管体系。

3.1 健全网络订餐食品安全监管法律法规，保障监管有法可依

当前我国涉及网络订餐食品安全监管的法律法规不仅规范效力层级低，而且具体规范的内容具有模糊性。鉴于此，笔者建议从两个方面着手完善。①有权制定法律法规的机关应当着手制定一部以《食品安全法》为核心，以《查处办法》和《管理办法》为补充的法律或行政法规，对三者交叉重复的地方予以完善，用现行机构改革的内容替换原先规定的监管义务机关，把生产、制作、销售、配送等一系列环节纳入到监管范围之中。各地区要在此法律框架之下，结合地区的特点制定或完善本地区的网络订餐食品安全监管的地方性法规，填补原先的法律漏洞，使基层监管有法可依。②法律法规的具体内容需明确网络餐饮3类主体的概念，并对平台的法律地位予以界定;要完善目前的惩罚性赔偿制度，惩罚性赔偿制度能使经营者无法获取预期的非法利益，提高机会主义的违法成本，从而扼制经营者和第三方平台因受高额利益的驱使而漠视广大消费者的健康安全的行为。另外，对外卖配送行业也应当从送餐人员的准入标准、配送箱及送餐盒等卫生标准和消毒标准等方面来规范，防止外卖食品的二次污染[11]。笔者建议应将食品安全保险从一项鼓励规范上升为具体的法律制度，食品安全责任保险所特有的防御功能与赔偿功能可能维护消费者的合法权益，迫使经营者提供健康、安全、高质量的食品。

3.2 完善网络订餐食品监管标准，提升监管效率和监管质量

监管标准包括食品安全标准、市场准入标准和餐饮配送标准。对食品安全标准的监管前提是食品安全标准本身是完善的并具有可操作性，因此，要求相关食品安全部门要出台“食品统一分类标准”，保障食品类别的划分有一个通用标准，有统一的参考标准才能解决食品检验项目的统一判定问题;还要增强食品安全标准的时效性，保证更新率，及时对食品安全标准进行优化和修订[12];地方食品安全标准与国家食品安全标准交叉重复的地方要及时予以修改，强调食品安全标准的统一性的同时也要因地制宜制定合理的地方食品安全标准。

市场准入标准的监管主要涉及对经营者的资质审核问题，解决这一问题可以从两个方面着手：建立“双重审核机制”，交纳信用保障金。所谓的“双重审核机制”是指平台要认真履行审核经营者的证件、相关材料，建立档案，由经过专业培训的平台员工和政府监管部门共同到实地进行考察，实现网上审查与实地检查相对应。而交纳信用保障金是经营者为其提供的经营资格和相关信息资料所作的保证，以防范经营者提供“假证”或使用“套证”等违法行为，对存在此类行为的经营者可直接扣除其信用保障金[13]。

对外卖配送标准，除上文提到的要制定统一的配送标准之外，外卖配送企业也应当成立相应的监管部门，对配送人员持健康证的情况及其使用的配送箱清洁程度予以监督，督促其定期清洗，并对如何防范外卖食品的二次污染进行统一规范化的培训。

3.3 打造多元共治的协同监管体系，实现监管资源最大化利用

打造多元共治的网络订餐食品安全监管体系的目的主要在于破除政府作为单一监管主体的模式，将经营者、行业协会、大众媒体及“吹哨人”等主体共同纳入到监管体系之中，以充分发挥各个监管主体的优势，实现监管资源最大化利用。

3.3.1 政府

政府作为公共利益的维护者，应加强各部门之间的协同合作，消除部门之间的矛盾和摩擦，多通过激励和诱导手段促进不同部门之间的配合，以形成一个协调运作的系统[14]。

3.3.2 经营者

经营者作为食品制作的主体，相比起政府和消费者而言，其具有绝对的信息优势，因此经营者应当利用微信、微博等平台定期披露食品的生产、制作过程等相关信息，并对消费者有关食品服务方面的合理诉求进行及时改进，对积极披露信息的经营者还可给予相应的奖励。唯有经营者主动公布食品安全信息，才能缓解信息不对称的这一问题。

3.3.3 行业协会

行业协会应当充分参与到食品安全监管中，但参与的前提是政府在某些职能上的权力下放，如检验检测、标准制定、商标认定等，此外，政府应当给予行业协会一定的资金和政策支持，发挥行业协会的专业优势。

3.3.4 大众媒体

大众媒体应当继续发挥披露食品安全信息的作用，监督政府监管权力的运行情况，揭露违法经营者的相关信息，宣传消费者主动维权的过程，以建立一个畅通的监管环境。媒体的参与不仅能消除消费者与政府部门之间的不信任感，还可改变消费者信息不对称的现状，引导消费者选择健康安全的经营者。

3.3.5 “吹哨人”

网络订餐食品安全的监管离不开披露信息的第一人，这就要求人们应当建立网络食品安全领域的“吹哨人”，所谓“吹哨人”是指鼓励经营者的内部员工和外卖配送员向媒体或监管政府爆料食品安全问题，从而加大对经营者的警示。而“吹哨人”制度的构建需要设计激励方案，明确举报者可获得一定的物质奖励;并加强对“吹哨人”的个人信息保护，避免信息泄露之后遭到经营者的打击报复[14]。

3.4 增强对智慧化监管手段的运用，高效解决外卖食品安全问题

网络订餐食品安全的监管应当紧跟时代潮流，应当充分运用物联网、大数据、云计算、区块链等互联网技术来实现智慧化监管。智慧监管相较传统的人力监管的优势在于它能帮助监管主体实现智能化巡查、精准化监管、主动进行风险预警。笔者认为可以从以下4个方面来构建智慧化监管体系。

3.4.1 建立网络订餐食品安全风险评估、管理和交流机制

政府将线下监管和平台线上监管的数据收集汇总并统一储存到数据资源库中，实现多方监管主体一体化对接分享资源。例如对第三方平台发布的各入网经营者接单记录、配送时间、消费者的评分情况等数据进行分析，对突然增加的入网经营者类型或可能存在超负荷、超范围经营的经营者进行风险指标评估，如果被大数据分析后列为了高风险的监管对象，系统就自动发出风险预警提示[15]。这一机制的设计有利于防范于未然，大大节约线下监管的人力资源，也能够促使各个监管部门之间紧密联系，共享食品安全信息。

3.4.2 实现网络订餐食品安全治理全程追溯智能化

运用区块链技术使食品“从农田到餐桌”这一全过程都处于监控之下，食品追溯即将食品的4个阶段信息：生产（种植）——储藏——运输——销售都登记入库，每个商品都包装追溯编码以采集数据实现智能查询[15]。运用区块链技术进行的食品追溯能突破传统追溯系统信息封闭、安全性差等弊端。这一技术的运用对监管部门而言，能通过数据情况检验食品生产的各个环节是否有安全隐患;对普通消费者而言，食品追溯制度相当于让每个商品都有自己独特的“身份证”，消费者只需通过扫描商品的二维码即可看到它的全貌。而且当发生食品安全问题后，能层层追溯，找到问题的根源，对违法者予以精准打击。

3.4.3 完善网络订餐食品安全监管的诚信体系

市场经济发展的背景下，无论是平台之间，还是经营者之间都存在着激烈的竞争，在逐利性心理的驱动之下，很可能出现付费购买消费者对食品的优良评价等不诚信现象。因此，完善当前的网络订餐诚信体系建设就成为至关重要的任务。建立网络订餐的诚信体系一方面要求第三方平台根据具体的信用评价状态来制定信用评价模型，消费者根据用餐情况如实对经营者进行评价打分。另一方面要求政府实时公布对入网经营者的监管情况，及时将各项监管数据反馈给平台和消费者，由平台建立入网经营者的信用排行榜，建立诚信档案，包括失信黑名单档案，引导消费者选择信用评价高的经营者[13]。除此之外，根据信用排行榜的排名顺序，政府应当对经营者配套实施相应的奖惩措施，以严厉打击违法经营者，鼓励经营者高质量的提供餐饮服务。

4 结语

网络订餐行业的和谐发展与消费者的健康安全离不开监管体系的建设，而网络订餐食品安全监管体系的建设在完善现行监管法律法规的基础上，又应当朝着“多元+智慧”的方向发展，多元主体的协同治理与智慧化监管手段的运用既符合时代发展的潮流，又能实现高效监管和最大化優化利用监管资源的双重优势。

參考文献：

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