乡村振兴战略下农村生态环境治理的激励约束机制研究

李 潇

（陕西科技大学 经济与管理学院，陕西 西安710021）

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）指出，生态宜居是振兴的关键，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，只有尊重自然、顺应自然、保护自然、推动乡村自然资本增值，才能实现百姓富、生态美的统一。因此，加强农村地区生态环境保护和管理，增强区域生态服务供给功能，尤为重要。基于这一目的，《意见》还提出要落实农业功能区制度，加大重点生态功能区转移支付力度，以充实农村生态环境保护资金，提高农村生态环境保护能力。换句话说，农村生态环境治理要效仿国家重点生态功能区治理的相关制度，特别是资金补偿中的转移支付制度。然而，重点生态功能区转移支付制度实施十年来并没有实现生态环境质量的显著提高，如若仍然按照此模式单纯地增进农村区域生态环境治理补偿，缺乏与治理成效挂钩的激励约束机制，将会导致资金使用的低效率和生态环境质量提升困境。本文首先分析自2008年就开始实施的国家重点生态功能区生态环境治理状况，以期总结其经验教训，切入农村区域生态环境治理行为，特别是与之匹配的行为选择路径的思考，进而设计优化的激励约束机制，提高生态环境治理资金利用效率，推进乡村绿色宜居环境建设，打造人与自然和谐共生发展新格局。

二、国家重点生态功能区生态环境治理的经验证据

中央财政自2008年开始实施国家重点生态功能区转移支付，旨在提高当地的生态环境质量和基本公共服务水平，然而，数年间巨大的资金投入并没有实现生态环境质量的显著提高。

（一）国家重点生态功能区生态环境治理的成效

在全国层面上，中央财政对国家重点生态功能区的转移支付呈现逐年显著增高的趋势，其中2008年60亿元、2009年120 亿元、2010年249 亿元、2011年300 亿元、2012年371 亿元、2013年440 亿元、2014年480 亿元、2015年509 亿元、2016年570 亿元、2017年627 亿元、2018年721 亿元①，11年累计4431 亿元，但是巨大的资金投入却没有达到理想的生态环境质量改善效果。

环保部于2012年正式开始对享受转移支付的县域进行生态绩效考核评估，考核结果如表1所示。2009—2013年，生态补偿资金投入的不断增加没有换来县域生态环境质量的显著变化，反而出现生态环境质量改善地区从58 个下降为26 个，基本稳定地区的比重从84.071%迅速上升到90.987%的“稳”和“退”的状态［1-2］。2014年和2015年，虽然生态环境质量变好的县域数有所上升，但基本稳定的县域分别为355个、344 个，个数的基本持平以及绝大多数县域保持“基本稳定”（占比分别为72.154%和67.188%）的现状说明，两年间的国家重点生态功能区转移支付投入，在全国范围内没有取得生态环境质量显著提高的收益。相较于2015年，2017年生态环境质量变好的县域占比大幅下降，且根据《2017年重点生态功能区转移支付奖惩名单》，受奖励的县域只有10 个，考核扣减和主要污染物排放强度不降反升的县域共计63 个，后者是前者的6 倍之多。由于缺少2016年统计数据，无法对2018年考核结果进行评价，但可以看出生态环境质量变化的县域占比仍然维持较低水平。数据结果的动态变化说明，在全国范围内，转移支付资金的投入没有实现生态环境保护和建设的目标，至少没有取得生态环境质量显著提高的收益。

表1 2012—2017年全国享有国家重点生态功能区转移支付县域的生态环境质量考核情况

（二）国家重点生态功能区行为选择路径分析

对于在实践中国家重点生态功能区享受大量转移支付金额，但生态环境质量大多数保持不变，仅有少数变好，个别县域变差的原因，可以归结为两个方面：一方面，可能是享受国家重点生态功能区转移支付的县将资金用在了生态环境保护与建设方面，但生态环境保护与建设是一项艰巨且需长期才能见效的工作，生态环境质量的改善需要一定时间；另一方面，可能是这些县只将部分资金用于生态环境保护与建设，且并没有完全禁止生态环境的破坏与污染行为，出现了县级政府利用补偿资金平衡财力、进行城镇建设、发放工资等行为，致使生态环境质量只是维持现状、停滞不前［3-4］。对于前者，生态环境质量指数是一个综合体，其中涉及的生态环境保护与建设行为并不一定都是耗时长的，每一项的轻微改变都能影响指数变化的指标设计。对于后者，对陕西省县域国家重点生态功能区转移支付资金具体使用的调研②，以及现有文献中对转移支付资金使用的研究，反映出多数国家重点生态功能区将转移支付资金的大部分用于其他领域而非生态环境保护与建设［5］。

生态功能区将转移支付资金的使用分为两个方面，一是保护生态环境，二是发展地方经济，包括用于增加福利、城镇建设和改善民生等。转移支付资金在保护环境和发展经济之间的分配可视为公共消费的行为选择过程，也就是说国家重点生态功能区作为一个消费者，其约束原本为财政预算，最终的消费品有保护生态环境和发展地方经济两种，中央政府提供的国家重点生态功能区转移支付会增加总的财政预算水平，使预算约束线向右上方移动。《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》规定这部分资金用途必须涵盖保护生态环境和改善民生，但没有具体的比例要求。在实践中国家重点生态功能区不会将转移支付全部用于生态环境保护，也不会全部用于改善民生，而是在二者之间进行分配，但为了简便起见，图1给出了关于国家重点生态功能区生态环境保护行为选择极端好和极端差的状况，即国家重点生态功能区环境保护资金利用的变化区间。

如图1所示，横、纵轴分别表示国家重点生态功能区发展经济和保护生态环境的财政预算。（a）图表示中央政府希望县级政府在获得国家重点生态功能区转移支付后，选择的发展经济和保护生态环境的最佳路径；（b）图表示县级政府实际选择的发展经济和保护生态环境的可能路径之一，也是对中央政府来说，县级政府最差的路径选择。假设在提供国家重点生态功能区转移支付之前，县级政府的财政预算约束线为AB 和A'B'，曲线G1和表示相应的效用函数曲线。在（a）图中，中央政府提供转移支付BD 后，希望国家重点生态功能区把中央政府提供的转移支付资金全部投入到保护生态环境中，即把预算约束变为AD，保证发展经济的财政投入OP1不变，将生态环境保护投入从 OQ1提高到 OQ2，从而改善生态环境，提供更多的生态环境效益。然而，在以GDP 为主要指标的区域发展和官员绩效考核制度下，有限理性的国家重点生态功能区会基于自身偏好，在（b）图中将预算约束由A'B'变为B'C'（这里假设B'D'=A'C'），使发展地方经济的财政投入从提高到，而投入到保护生态环境中的财政预算仍为，即将资金侧重甚至全用于包含改善民生的经济发展的各个方面，通过“资源套利”获得短期经济利益。

图1 代理人保护生态和发展经济的路径选择

（三）国家重点生态功能区对农村生态环境治理的经验启示

可以看出，环境保护具有周期长、投入高、见效慢的特点，对于大多处于经济落后地区的国家重点生态功能区来说，强烈的发展愿望和薄弱的环保意识，极易导致其对环保责任的逃避，将资金多用于甚至全部用于提高基本公共服务等经济发展方面，而导致这种情况的本质原因是对资金使用的不规范、地方政府的投机行为没有进行强有力的激励和约束。一方面，对“生态环境明显改善的给予适当奖励”的奖励措施模糊不清，没有起到有效的激励作用，对“轻微下降的扣减当年的转移支付增量”的惩罚措施，相较于生态环境改善的巨大经济成本、机会成本和长周期而言，仍显威慑不足；另一方面，以△EI 的变化区间为奖惩依据，会出现只要保证△EI 在相应的区间内就不会产生奖惩结果的情况③。假如考核年的EI（生态环境质量指数）比基准年下降，但因为△EI＞-1，所以其状态仍为“基本稳定”，将不会受到惩罚，相反地，如果变好的△EI 没有超过4、达到“明显变化”，也不会受到奖励，这种弱化的激励约束机制不能对转移支付资金的使用及国家重点生态功能区的生态发展起到促进作用。因此，扭转“只见资金增长不见生态环境质量提高”的生态补偿绩效瓶颈，还需要国家重点生态功能区对生态补偿转移支付资金行为中的“重民生改善，轻环境保护”进行激励约束机制的改进。

对于乡村振兴下的农村生态环境治理，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要采取统筹山水林田湖草系统治理、加强农村突出环境问题综合治理、建立市场化多元化生态补偿机制、增加农业生态产品和服务供给四大措施。其中，“建立市场化多元化生态补偿机制”在《农村人居环境整治三年行动方案》中进一步具体为“加大政府财政投入、加大金融支持力度、调动社会力量参与”，而由于农村生态环境治理具有很强的公益性，大多数治理项目缺乏经济效益，可以预见追求经济效益的社会资本缺乏进入的动力，对于生态环境公共物品的提供，政府拨款补助仍是重中之重。2008年至2017年，中央财政累计安排农村环保专项资金435 亿元，资金使用强调“根据各地农村环境综合整治工作开展情况并结合财力可能，核定对各地的资金补助规模，各地在资金补助规模范围内按照有关规定及要求自主选择项目”，其本质与国家重点生态功能区转移支付资金的使用相同——农村生态环境治理也是社会大众或政府在给予资金补偿或支持的前提下，要求一定程度的生态环境质量（《意见》中要求“生态宜居”），且生态环境保护与建设的具体实施者按照相关制度中的政策要求进行工作，并在未来兑现所要求的生态环境质量，这可以理解为双方之间的一组交易承诺，具有契约理论的基础。作为委托人的中央政府（生态系统服务需求者）和作为代理人的农村区域或农民（生态系统服务供给者）之间的信息不对称，以及生态环境治理资金使用的双重行为选择——用于生态环境还是经济民生，引出了激励约束的本质，即如何在不完全信息下，使大多经济发展较为落后、居民受教育程度较低（或发展目光短浅）的农村，将生态环境治理资金多用于生态环境领域，而不是民生改善、经济发展领域。

国家重点生态功能区转移支付资金与农村生态环境治理资金使用的同质过程，使得必须在《关于实施乡村振兴战略的意见》提出的“落实农业功能区制度，加大生态功能区转移支付力度，充实农村生态环境保护资金，提高农村生态环境保护能力”之前，设置规避农村生态环境治理双重行为的激励约束机制。

三、农村生态环境治理的激励约束再分析：基于双重行为选择

为了进一步研判农村生态环境治理的行为过程，构建一个简单的模型［6-7］。假定农村地区或作为直接受偿人的农民作为代理人有m 种行动a1,…,am（保护生态环境、改善经济民生、其他等）可以选择，每种行动能够产生n 种结果x1,…,xn中的一种；由于环境不确定性的影响，行动与结果之间具有随机关系，在代理人选择行动ai时，委托人观察到结果xj的概率为pij＞0。根据目前实行的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法（财预2017）》，每年生态环境治理资金的最终支付量还包括根据前一年行动结果的奖惩资金，因此，委托人观察到结果xj后，支付的最终补助额 wj与xj有关，委托人自身获得效益为 xj－ wj。

简便起见，假设代理人效用的收入和行动是可分的，而且可以通过标准化行动使得行动的边际成本为一个常数，即效用函数U 可写成：

其中，u 是一个递增凹函数。

当委托人向代理人提供一份生态环境质量契约（ wj）时，代理人将通过求解下面的最优化问题来选择自己的行动：

那么，代理人选择行动ai而不是ak的激励约束条件为：

此外，代理人参与契约的参与约束条件还必须满足：其接受契约所获得的效用不小于其他情形下的最大效用U，即：

在考虑契约对代理人决策影响的基础上，委托人通过选择契约（ w1, …, wn）来最优化自身的期望效用：

固定ai，（5）的拉格朗日函数为：

式中 λ、μ 为拉格朗日因子，对 wj求微分得：

对于上式，先固定最优行动ai，由于所有的拉格朗日因子 λk都是非负的，且是递增的，所以，在有更多的＜ 1时，与结果xj有关的 wj会变得更高一些；换句话说，如果ai是在给定结果xj时a 的最大似然估计量，那么最优的契约倾向于提高与xj相关的补偿 wj。具体到农村生态环境治理资金的使用，要激励约束代理人在“保护生态环境”与“改善经济民生”等其他行动中选择前者而不会挪用资金、滥用资金，则必须提高生态环境绩效指标在奖惩资金中的权重，使生态环境质量提高带来的奖金大于农村生态环境治理资金它用带来的效益，以此保障生态环境治理资金在生态环境领域的应用绩效。

四、农村生态环境治理激励约束机制创新

依据代理人资金使用的行为选择主要发生在治理资金发放后的现实，资金使用双重目标下的激励约束机制应采用针对“隐藏行动模型”的事后激励约束机制。事后激励约束机制分为显性和隐性两类。显性机制主要通过设计契约来明确双方利益分配，而在实际中，契约往往得不到完全履行，导致显性机制失效；隐性机制是指通过市场竞争与声誉形成的一种自我驱动性激励，其中运用较多也最具前景的当属声誉模型。它通过将不完全信息引入重复博弈来破除缔约双方间的机会主义行为，最终使参与者通过对坚决维持契约与背叛契约的收益的比较，影响其违背诺言的程度［8-10］，将其引入农村生态环境治理资金利用，能够使执行者对生态环境保护与建设和其他行为的损益进行权衡，影响其选择其他行为的程度。因此，本文认为在信息高度发达的时代背景下，在人人都参与其中的新媒体社会氛围下，在国家大力推进生态文明建设的政策环境下，有必要利用声誉模型对生态资金使用的行为选择进行激励约束。

（一）激励约束机制：生态声誉

声誉是一种隐性激励约束机制，它难以独立发挥作用，必须和奖惩激励相互配套，才能实现其效果。因此，将声誉模型引入事后激励约束机制，实质上是在改进激励约束机制的基础上，加大生态环境质量结果与补偿资金的联系，促进生态环境保护与建设的努力和投入。为了验证声誉的作用，进行以下数理分析。

1.生态声誉对农村/农民的激励约束

声誉实质上是一方参与人对另一方参与人基于过往行为与结果而形成的所属类型的认知与判断，农村/农民的生态声誉即根据前期排除不可抗因素（自然灾害等对生态环境的影响等）后的EI 净变化和奖惩结果，形成的其是否利用补偿资金积极进行生态环境保护与建设，是否不对资金进行挪用、滥用等行为的认知——当EI 呈现总体上升趋势时，认定农村/农民具有生态声誉或生态声誉良好，当EI 呈现总体下降趋势时，认定其不具有生态声誉或生态声誉恶劣，并分别根据声誉认知调整奖惩金额［11］。换句话说，EI 的上升不仅能获得奖励还能使区域和个人生态声誉得到提高，因此，奖励对理性的区域和个人的促进作用显而易见。为简便起见，我们只考虑激励约束机制中惩罚的威慑效果。

假设农村/农民在获得生态环境治理资金后有两种行为选择： λ=0表示实施合作行为——利用资金积极实行生态环境保护与建设，促进EI 和声誉的提升；λ=1表示实施不合作行为——挪用、滥用资金，消极应对生态环境保护与建设，污染环境、破坏治理成果，持续采取会使生态环境质量下降的行为，导致EI 降低、声誉受损；r (0 ≤ r≤ 1)表示不合作时获得的效用水平，f (0 ≤ f≤1)表示不合作被发现（中央政府虽不能直接观测到农村/农民的行为选择，但可以通过EI 指标了解生态环境状态）的概率，则 (1-f )r表示不合作时所获得的期望效用水平。生态声誉对奖惩基数的调节，在惩罚效果中使得惩罚系数 m = lP ' ≥ 1(l ＞0)与委托人预期代理人没有实施合作行为使EI 提高，即不具有声誉的概率 P'有关。因此，代理人不采取委托人要求的行为时（即不合作时）的效用可表示为：

乡村振兴战略下，推进乡村绿色发展是一项具有稳定性、持续性的政策，中央政府与农村/农民之间的环境治理关系不是一次性的，而是一种多阶段动态博弈关系。不妨设博弈重复阶段为 t = 1,2, …,T ，令yt为t 阶段农村/农民建立声誉的（合作）客观概率，yt=1 是建立声誉（实施合作行为），yt=0 是不建立声誉（不实施合作行为）；xt为中央政府认为农村/农民建立声誉的主观概率，在均衡情况下xt=yt。若在t 阶段农村/农民实施合作行为、建立声誉，根据贝叶斯法则，中央政府认为农村/农民在t+1 阶段的声誉水平（合作）将不小于t 阶段的声誉水平Pt，即：

如果t 阶段中央政府发现农村/农民实施不合作行为、不建立声誉，则中央政府认为其在t+1 阶段的声誉水平为：

然而，在实际中也可能发生农村/农民实施不合作行为但没有被发现的情况，此时，农村/农民实施不合作行为而被认为是合作行为且具有声誉的概率为：

结合式（10）、（11）说明农村/农民t 阶段实施不合作行为，中央政府t+1 阶段认为其声誉水平属于合作型的概率为：

在最后的t=T 阶段（乡村振兴全面实现，生态宜居新格局形成），农村/农民没有必要继续保持声誉，其最优选择为 λ= 1，中央政府预期其没有声誉（不合作）的概率为 PT' = 1-PT。此时，根据（8）式农村/农民的期望效用水平为：

设 0 ＜ δ≤ 1为贴现因子，考虑农村/农民在T-1 阶段仅实施合作、不合作两种行为，即 yT-1=0,1的情况：

在T-1 实施合作 (yT-1= 1, rT-1=0)时，则根据（9）式，农村/农民两期总效用为：

若要使农村/农民在T-1 实施合作的效用不小于实施不合作的效用，即式（14）不小于式（15），则下式必须成立：

对于式（16），在均衡情况下中央政府的预期等于农村/农民的选择xt=yt，当农村/农民建立声誉（选择合作行为）yT-1=1 时，xT-1=1，式（16）右边变为PT-1-1，由于0≤PT-1≤1，故-1≤PT-1-1≤0≤f≤1，式（16）成立；当农村/农民不建立声誉（选择不合作行为）yT-1=0 时，xT-1=0，式（16）右边变为0，f≥0 也成立；因此，无论何种情况，式（16）均成立。

可见，在根据EI 相连年净变化实施惩罚，并进一步按照农村/农民生态声誉调整奖惩基数时，农村/农民在T-1 阶段实施合作行为、促进EI 升高、建立声誉的策略是最优的，同理，在所有的t＜T-1 阶段该策略都是最优的，理性的农村/农民应根据相关规定进行生态环境保护与建设、改善生态环境质量，避免EI 下降带来的资金惩罚及生态声誉损失。

2.生态声誉对中央政府的激励约束

当前，我国发展不平衡不充分问题在农村最为突出，农村基础设施和民生领域欠账较多，乡村发展整体水平亟待提升。在此背景下，中央政府到底应不应该按照生态环境变化实施严格的惩罚制度，使本就落后的乡村地区更加拮据？广袤的农村地区、数额巨大的农村人口在“法不责众”的意识形态下是否会信服中央政府会依据声誉结果进行惩罚呢？

假设在农村生态环境治理的t 阶段，农村/农民判断中央政府是强势型——严格实施惩罚的概率为at，反之，中央政府是弱势型、实施宽松惩罚的概率是1-at；强势型对农村/农民挪用资金或消极行为导致的EI 下降的惩罚概率为e，不惩罚的概率为1-e；弱势型对农村/农民的惩罚概率为i，不惩罚的概率为1-i。因此，中央政府采取惩罚的概率为 at× e + (1-at)×i ，不采取惩罚的概率为 at× (1-e) + (1-at) × (1-i )。农村/农民可以通过观察往期中央政府实施惩罚的可信度来修正自己的判断，从而得到中央政府属于强势型的后验概率at+1。当中央政府在t 阶段实施惩罚时［12-14］：

当中央政府在t 阶段不实施惩罚时：

分别考虑中央政府的不同惩罚态度下at+1的变化，可以得出表2。

表2 t 阶段中央政府不同惩罚态度下at+1 的变化

表2说明：（1）如果中央政府是奖罚分明的，对所有不合作行为都进行惩罚，特别是一开始就执行强势策略，那么它一直会保持强势型声誉，威慑农村/农民选择合作行为；否则，其强势型声誉将丧失殆尽，农村/农民认为其惩罚只是虚张声势、“纸老虎”，将会选择不合作行为。（2）如果强势型中央政府实施惩罚是大概率事件且实施时，农村/农民认为其是强势型的概率将随着博弈次数增加而增加；否则，当中央政府实施惩罚虽是大概率事件但没有实施时，农村/农民认为其是强势型的概率将会随着博弈次数增加而减小。（3）当中央政府的惩罚模棱两可——无论哪种类型中央政府，对不合作行为可能惩罚也可能不惩罚时，中央政府的声誉将维持一开始的状况，与博弈次数无关。因此，为了保证农村/农民采取合作态度、放弃机会主义行为，中央政府必须建立强势的生态声誉，坚决兑现良好生态声誉带来的益处和恶劣声誉导致的损失，并对相关生态环境政策的执行做到有威信、有能力、有决心。

综上所述，将奖惩依据构建为相连年县域EI 的净变化，并引入生态声誉机制调整奖惩基数的农村生态环境治理激励约束机制，能够使农村/农民面临短期效益和长期效益的权衡，并使其为了维护良好的声誉和绩效评价、获得长期稳定的收益，积极投身于生态环境保护与建设。此外，中央政府履行激励约束机制的力度对农村/农民行为选择具有导向作用，中央政府声誉越强大，农村/农民违规而受到的惩处风险就越高，而强势的中央政府生态声誉的建立能够使中央政府严格实施惩罚，有利于激励生态环境保护与建设资金的利用，提高双方的效益。

（二）农村生态环境治理激励约束机制创新

结合声誉模型的分析，为了提高农村生态环境保护与建设领域资金的利用率，基于现行生态环境质量考核体系［15-22］，本文对乡村振兴战略下的农村生态环境治理激励约束机制进行如下创新设计：

首先，设置奖惩依据。国外成功的生态补偿资金绩效评估在于检验其是否减少了生态“净损失”，而现行以“EI 区间变化”为奖惩依据的激励约束机制，会导致投机行为，使监督考核与激励约束效果大打折扣。因此，农村生态环境治理的奖惩依据不应再设置以区间范围为定义的，如“明显变化、基本稳定、明显变差”等生态环境状态，不应产生“同一区间内、EI 值下降”但不惩罚的情况，改进为更加严格的、相连年区域EI 的净变化，以前一期作为标准，EI 上升就奖励、下降就惩罚；奖励和惩罚均实行上升/下降越多、奖励/惩罚越多的“累进制”，奖励/惩罚基数分别根据其补偿金额确定，加大奖惩规模、提高奖惩力度。这种奖惩标准较现有的激励更大，因为些微变好也会得到奖励；威慑也更大，因为些微变差也会受到惩罚。

其次，引入生态声誉机制，逐步提高农村/农民生态绩效考核的地位，弱化区域或个人掠夺式开发的驱动力，引导其树立绿色发展的理念。具体来说：第一，构建调节奖惩基数、影响绩效考核的农村/农民生态声誉机制，该生态声誉的作用，一方面是作为进一步调整奖惩金额的系数，即声誉好的加大奖励，声誉差的加大惩罚；另一方面是作为衡量农村是否具有社会责任、是否对生态环境保护与建设不作为，以及官员绩效考核等的优先指标，以此决定区域与生态环境相关的乡村评价、奖项评比等，而不是单一地利用以GDP 为核心的考核评价体系。此外，还要作为衡量农民是否积极进行生态环境保护与建设、是否重新从事破坏生态环境活动等的指标，影响居民与生态环境相关的福利享受（以工代赈、生态公益岗位）等的优先顺序。第二，树立中央政府生态声誉，提升对生态环境保护与建设的监控度和威慑力，影响农村/农民行为选择，以中央政府前期对于EI 变化实施奖惩的强势态度，如对于EI 下降的进行资金惩罚、官员惩罚、居民生态福利惩罚等的实施和结果公布、宣传，以及保障生态环境保护与建设的政策、法规的制定等作为其声誉机制，扭转以往大家认为中央政府只重视社会经济发展成果的错觉，保证激励机制的可信度，从而对农村/农民的行为选择发挥导向作用。

再次，考核对象增加对生态环境保护与建设禀赋要素的考虑，并根据农村/农民的不同风险特征选择合适的生态保护激励水平。一方面，由于各区域自然环境条件的不同，其进行生态环境保护的成本收益存在较大差异，也许某地区因生态环境恶劣投入了大量成本进行生态环境保护和建设，但生态环境质量并没有明显改善，所以新的考核机制还应在重视生态环境质量的基础上，纳入区域资源禀赋差异指标，以实现公平与效率的兼容。另一方面，农村/农民的风险规避程度影响治理资金在“保护生态环境”行为上的激励系数，二者呈现负相关关系——风险规避系数越大越认为生态环境保护带来的效益遥遥无期，要视风险规避程度的变化调整与“保护生态环境”相关的报酬水平，在最大限度发挥激励作用的同时，实现生态环境保护投入与生态效益产出的最大化。

最后，增加农村人均收入，扩大一般性财政转移支付、横向财政转移支付等，抑制农村/农民对生态环境治理资金的挪用。农村地区大多经济发展落后，乡村基础设施建设、居民福利改善等多来源于中央政府的一般性转移支付和扶贫基金等，在生态环境建设目标进一步限制当地经济发展的情况下，生态环境治理资金在生态环境保护与建设方面的应用自然大打折扣。因此，应大力推进绿色农业、绿色乡村旅游业的发展，增加中央政府的转移支付和其他横向转移支付，提高农民收入、农村财政水平，增强生态保护力度。一方面，人均收入的增加，在促进其他方面投入的同时，也必然会促使其加大对生态环境保护的投入力度，以全面提高居民的效益水平和福利。另一方面，财政收入的增加也会减轻生态环境治理资金在“改善民生”方面的边际收益，从而使其愿意支付更多的投入来获得生态效益产出。

五、结论

本文通过全国层面的国家重点生态功能区生态环境保护与建设投入产出证据，说明资金使用不规范和缺乏有效激励约束，极易导致具有强烈的发展愿望、环保意识薄弱的区域逃避环保责任，将资金多用于提高基本公共服务或超范围用于与生态环境无关的方面，造成“生态环境保护与建设资金减少—生态环境质量停滞不前或趋于下滑—根据生态环境质量奖惩的后续资金的减少—区域资金不足与进一步消极怠工—生态环境质量的再次降低—生态环境治理资金低效率”这一恶性循环。在信息不对称的客观因素存在的条件下，面对生态环境治理资金使用的双重行为，要使农村/农民将治理资金多用于生态环境领域，就需要提高与生态环境质量考核结果相关的奖惩资金的比例或完善奖惩形式，使其大于资金他用带来的效益。而声誉模型能够通过调整奖惩基数使代理人面临短期效益和长期效益的权衡，并使其为了维护良好的声誉和绩效评价、获得长期稳定的收益，积极投身于生态环境保护与建设。强势的中央政府生态声誉的建立能够使中央政府严格实施惩罚，有利于激励约束补偿资金在生态环境保护与建设方面的利用，减轻代理人对经济发展的关注。因此，要引入声誉模型对现行激励约束机制进行优化。一是对奖惩指标进行调整，以区域相连年、排除不可抗因素后的EI“净变化”实行累进制奖惩，使奖惩更为严格；二是在纠正现行绩效考核体系的思路下引入声誉机制，以前期EI 奖惩的实施和结果建立农村/农民是否合作、中央政府是否强势奖惩的生态声誉机制，该生态声誉一方面是奖惩金额的调整系数，另一方面是农村/农民评比、官员升迁、居民生态福利享受等的考核指标。此外，在设计激励约束考核机制时，还应逐步加入考量区域资源禀赋差异的指标，兼顾地区生态环境保护与建设投入产出的禀赋差异，消除客观因素（例如南方地区和北方地区气候、土壤等差异大，同类型国家重点生态功能区在资金投入相同的情况下，也可能因客观原因产生差距明显的生态环境质量结果）对资金使用绩效的影响。

注释：

①数据来源于《国家环境经济政策进展评估2016》。

②调研区域为柞水、镇安两县，由于涉及政府保密问题，数据不为公开。

③现有激励约束机制将△EI≥4 定义为明显变好，2＜△EI＜4 定义为一般变好，1≤△EI≤2 定义为轻微变好，-1＜△EI＜1 定义为基本稳定，-2≤△EI≤-1 定义为轻微变差，-4＜△EI＜-2 定义为一般变差，△EI≤-4 定义为明显变差，对生态环境明显改善的县进行奖励、对恶化的县进行惩罚，而对一般变好、轻微变好、基本稳定的县没有提及；因此，其实质上是一个“增量变化区间”，受“细微的恶化也无妨”思想的影响，更多的县从“变好”退至“稳定”。