辽宁沿海城市盘锦建市以来经济状况分析与高质量发展对策建议

盘锦是1984年经国务院批准成立的地级市，虽然建市很晚，又是辽宁省城市规模最小、人口最少的城市，但历经35年的持续建设，城市快速成长起来，已经成为辽宁乃至东北地区发展最快、发展质量最高、发展潜力最大的城市之一。盘锦这座城市的崛起，虽有资源禀赋因素，但对经济发展道路的长期执著探索与勇敢实践则是主因。历史昭示未来，从建市经济发展史中吸取智慧与力量，有助于盘锦在新时代重整行装再出发，当好高质量发展的领跑者，建功现代化新征程。

一、盘锦建市以来经济发展变化情况综述

本课题组将从纵向历史、横向竞争、总体水平三个维度进行总结，客观分析出盘锦当前发展处于什么样阶段、在全省和全国处于哪个段位、总体处于经济发展的哪个水平。

（一）从纵向历史比较，经济发展主要呈现了五个显著增强特征。

一是总体综合实力显著增强。经济保持了长期持续快速发展，总量、速度、人均等各项经济指标都走在了全省前列。二是高质量发展特征显著增强。不仅没有陷入“资源陷阱”，而且实现了比较成功的转型。从经济结构、发展方式、发展动力、乡村建设、小康水平等方面来看，已经步入到了高质量发展的轨道。三是产业支撑力显著增强。建市以来，全市累计完成全社会固定资产投资 10207.5亿元，一批批重大项目的开工建设，让三次产业实现了从小到大、从弱到强的快速发展，建立起了特色显著的产业体系。四是发展承载力和开放带动力显著增强。通过35年城市建设、近15年的沿海开发、生态城市建设，以及园区建设，盘锦城市发展空间极大拓展、基础设施不断完善、发展载体不断增多、资源环境承载力显著增强。全市业已形成了以盘锦港为核心、国家级开发区辽东湾新区为龙头、4个省级重点产业园区为支撑，各县区协同发展的全域对外开放格局。五是城市服务能力显著增强。国家一类口岸建设、旅游业发展实现了从无到有、从有到大的不断升级，政府服务能力、城市配套服务、金融服务等方面能力显著提升。

（二）从横向竞争比较，经济发展主要呈现了持续走在全省前列和与发达省份城市存在较大差距的两大特征。

仅以GDP、人均GDP和财政一般预算收入三项经济指标来看，盘锦在省内排名比较靠前，2018年GDP排名全省第五、人均GDP第二、财政一般预算收入排名第四位。虽然在省内处于前列，但与江苏、浙江、山东等发达省份GDP与财政一般预算收入排名最末位的宿迁、舟山、日照三个城市相比，盘锦存在的差距还是不小（表1）。

表1 盘锦市2018年主要指标与省内外部分城市比较

（三）从总体水平判断，经济发展中的工业化水平、城市化水平、收入水平都处于向更高层次跨越的阶段。

根据工业化阶段的划分标准、世界城市化进程三个阶段划分标准，经过指标对比，可以确定盘锦已经处于工业化后期和城市化后期。按照世界银行确定的收入水平划分标准，2018年盘锦人均GDP按当年汇率折算为1.28万美元，已超过世界银行2017年12236美元高收入标准门槛。

二、影响盘锦市经济发展的关联因素分析与新时代高质量发展面临的现实挑战

（一）影响盘锦市经济发展的关联因素分析

从促进经济发展的积极因素来看，多年工业积累是发展由量变向质变跨跃的先决条件，适时主动启动资源城市转型是让盘锦成为资源型城市转型发展先行区和领跑者的重大保障，沿海开发开放是构建起新的发展格局和产业格局的关键一招，积极争取政策、招商引资和项目建设则是实现发展不断突破的重要举措。

从影响经济发展的不利因素来看，主要有以下三个方面：

1.中小城市发展中获取资源的能力具有“先天短板”

决定区域经济发展的基本要素大致分为两大类，即初级要素和高级要素。前者包括自然资源、区位、资本等，后者包括人力资源、科技创新、政策制度、市场、文化、环境等因素。盘锦作为中小城市，除了先天自然资源相对丰富之外，其它方面并不具备比较优势，以至长期发展中在得到国家政策和集聚发展要素上与大中城市相比都明显缺乏竞争优势。

2.体制体制、经济结构、开放合作、思想观念长期存在“比较短板”

习近平总书记在2018年东北考察期间明确指出了东北地区存在上述的“四大短板”。对照讲话、对比发达地区自查盘锦的情况，不难发现这四大短板自建市以来盘锦就一直存在着。体制机制方面，营商环境优越性不突出，经营城市的能力和水平不高，暴露问题较多。经济结构方面，工业内部结构不优化，全市石化行业精细化率远低于全国48%和辽宁52%的平均水平；长期计划经济影响较大，民营经济发展活力不足，多数企业现在仍然存在发育不足、管理粗放、发展缺乏方向的问题；发展动能上与东南沿海发达城市相比，盘锦在新技术、新产业、新业态、新模式方面总是后知后觉，超前的谋划和行动没有跟上节奏，以至被甩得很远。开放合作方面，盘锦的短板突出表现就是对外开放度太低，出口型企业太少，在对外合作上存在合作的广度和深度不够等问题。思想观念方面，干部、企业家、群众缺乏突破定式思维的创新精神和实际行动，对市场规律的认知、对市场经济的接受、对市场作用的发挥方面长期都有对应的问题存在。

3.部分干部领导经济工作存在“能力短板”

总体来看，市、县、区、乡镇各级各部门领导干部都很重视经济工作，但从发展情况来看各区域发展落差比较大，究其原因主要还是因为部分干部领导经济工作能力不足所致。具体表现主要有以下几个方面：一是有的地方党组织或领导干部在谋划经济工作上明显缺乏战略思维和全局眼光，对经济运行规律把握不准，发展盲目和消极；二是有的地方领导干部的知识结构不够合理，政工干部多、懂经济的干部少，与盘锦产业结构匹配的专业人才更少；三是领导经济工作中对制度、法治和专业知识应用不够，对改革发展中的新情况新问题无所适从、束手无策，对“四新”经济缺乏知识准备。

（二）新时代盘锦经济高质量发展面临的现实挑战

从发展新理念要求来看，盘锦仍然还有许多需要不断努力地方。创新发展方面，长期积累的结构性、素质性矛盾尚未从根本上化解，产业层次总体处在产业链、价值链的中低端，需要突破低端锁定，塑造比较优势，并推动高新技术产业和新经济发展；协调发展方面，一县三区之间、21个乡镇之间、油地之间、城乡之间在发展上仍然存在着经济增长不平衡、产业发展不平衡等突出问题（见表2）；绿色发展方面，生产生活产生的耗能依然很高，生态经济、冰天雪地经济的发展潜力和价值还有待深入挖掘；开放发展方面，开放合作广度和力度需要进一步拓展，开放型经济薄弱局面需要快速扭转，盘锦港和辽东湾新区的建设仍然有许多待解难题需要破解；共享发展方面，如何满足群众更高品质生活需求，让百姓实际收入上一个大台阶，走在全国全省地级城市前列，仍然是一篇大文章。

表2 2018年盘锦市县区主要经济指标比较

从人口老龄化问题上来看，形势很严峻。从2008年-2018年户籍人口结构变化看(见表3)，18-59岁人口数在持续减少，比例也下降了7个百分点，其中18-34岁人口减少的最多，说明年轻人流失十分严重，这需要引起高度关注。另外，到2018年末，60岁以上人口已经达到28.8万人，占比高达22.1%，但这仍不是顶点，未来25年，占比43%的35-59 岁的55.9 万人，还将在2044年前全部相继进入老龄化，未来城市发展与社会保障的压力巨大。

表3 2008年与2018年户籍人口构成情况变化表（单位：万人）

从辽河油田未来可持续发展问题上看，未来面临挑战巨大。辽河油田目前仍然是一个经济规模较大、员工福利及工资收入较高、对全市经济发展影响较大的央企。虽然已连续34年实现稳产原油千万吨，但从长远来看想要长期保持稳产，从理论上讲很难实现。目前辽河油田在职职工8万多人，矿区在保人数18.6万人，总人口达到近30万，社会负担较重，一旦原油开采大幅度减少，效益下降，发展问题就会显露出来，这需要提前制定预案。

从债务风险防控问题上看，目前政府债务风险虽然可控，但规模较大，隐性债务占比不低，还需要较长一段时间消化。不少企业债务风险也比较高，需要有效化解。

从外部大环境影响来看，国家虽然在走向世界舞台中央过程中为每一个地区发展创造了一个难得发展窗口期，但在世界百年未有的大变局中，考验地方政府和企业的应对能力要求也更高了。

三、推动新时代盘锦经济高质量发展的建议

（一）争当践行习近平新时代中国特色社会主义经济思想的排头兵

习近平新时代中国特色社会主义经济思想核心内容的7个“坚持”，盘锦必须在全市经济工作中全面落实。政治保障上必须坚持和加强党对经济工作的集中统一领导，确保决策的科学性、连贯性；目的宗旨上要坚持以人民为中心的发展思想，加强与百姓对话，以发达地区作为标杆，努力发展经济为人民群众创造更加美好的生活；规律认识上要适应把握引领经济发展新常态，在发展中通过新发展理念，实现盘锦发展的深刻变革；在制度改革上，要围绕营商环境任务，全面深化改革，继续以“小分队破难题”专项改革行动做法，破解经济发展中突出的体制机制障碍；在宏观调控上，要开准药方，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线，推进结构调整，扩大有效和中高端供给；在战略布局上要坚持城乡发展一体化和油地发展一体化，把乡村振兴战略实施好，城市精细化管理再升级；在工作方法上要坚持稳中求进工作总基调，保持战略定力、坚持防风险底线思维，不做无用功。

（二）争当新时代东北振兴的领跑者

站在新时代辽宁全面振兴、全方位振兴的新赛道上，盘锦一定要苦练内功，根据盘锦发展现实需要和比较优势，不断创造和巩固自己的竞争优势，争当高质量发展的领跑者。

当好供给侧结构性改革的领跑者的着力点一定要把发展现代化产业体系作为高质量发展的主战场，大力发展实体经济、提高供给体系质量作为重点任务。实体经济的发展重点要把石化及精细化工、能源装备制造、新材料等八大领域的产业链发展壮大起来，其中重中之重的任务就是激活产业向中高端发展的创新基因，推动世界级石化及精细化工产业基地建设和加强新兴产业的未来布局。

当好优化营商环境的领跑者，一定要聚焦营商环境中存在的“难点”“堵点”和“痛点”，对标先进、对标国际一流标准，结合本地实际，站在本地产业生态提升角度，站在企业与民众需求角度来深化改革，建立起市场化法治化国际化的营商环境。着力打造盘锦效率、盘锦服务、盘锦标准和盘锦诚信“营商环境四大品牌工程”。

当好乡村振兴的领跑者，全市必须解决乡村缺乏产业支撑、人才支撑、资金支撑、科技支撑和强有力组织支撑等方面的短板。其关键是通过推进农业供给侧结构性改革找出路，方向是推进农业农村现代化，重要的途径是积极吸引国内优质资本和人才，发展壮大集体经济、振兴产业，不断壮大村镇财政收入和农民收入。

当好辽宁沿海开发开放的领跑者，辽东湾新区要担当主力。对于未来辽东湾新区的发展，还需要倾注更多力量和智慧来推动，破解制约发展的困难。一是要加快现代化港口建设，让港口规模与管理能够适应未来发展需要；二是要大力推动项目建设，牵动城市建设，完善生产生活配套，提升大家扎根的意愿，减少沉没成本付出；三是要进一步提升开放型经济发展层次，补齐金融服务、平台建设、跨地区合作等方面的短板。

当好绿色发展的领跑者，一定要让绿色经济产生更大经济效益和社会效益。要深入实施蓝天、碧水、净土和城乡环境整治工程；要充分利用独特资源和优势，发展绿色经济，打造全域旅游升级版；要加快对落后产能的淘汰，对游离园区之外的石油炼化企业及其它涉污企业进行彻底治理，实现发展与美丽共赢。

当好保障和改善民生的领跑者，这也是未来盘锦发展优势的重要体现。盘锦要不断提升经营城市的能力和水平，全面推动百姓的收入、就业、教育、医疗、养老、人居环境等方面再上一个台阶，让人民群众都能同步共享到东北振兴和盘锦高质量发展的成果。

（三）做好全市“十四五”规划重大发展思路谋划与落实工作

“十四五”规划是基本实现社会主义现代化的第一个五年规划，具有很强的引领性、支撑性作用。对此，一定要围绕关系盘锦地区国民经济和社会发展的重点领域、关键环节和重大问题开展规划编制前期重大课题研究，进一步理清思路，明确发展方向，理顺政府与市场关系，完善区域主体功能调控，推动经济、社会、资源、环境协调发展，科学提出“十四五”时期本地区全面开启社会主义现代化建设的基本思路、战略重点、目标任务和实施保障等。在编制中，一定要高度重视项目在落实“十四五”规划中的根本支撑作用，做好重大项目超前谋划和衔接。密切跟踪国家、省政策导向，深入研究领域、行业发展趋势，认真谋划重大项目，为规划编制和实施提供有力支撑。

（四）将世界级石化及精细化工产业基地建设和新兴产业发展作为全市征战现代化新征程的主战场

建设世界级石化及精细化工产业基地是全市培育比较优势最重要领域。对此建议：对标石化产业世界标准，全面解决盘锦在科技创新、人才保障、金融服务、绿色环保、应急救援等方面存在的短板和弱项；进一步做好产业发展规划，积极谋求中央、省委省政府的政策支持和意见指导，确保基地建设不走弯路；大力推进“扩笼引凤”工程，全力支持华锦阿美、宝来巴赛尔、辽河储气库群、浩业化工等重点项目建设，继续把招商战果扩大，全力推动产业链建设；出台配套政策，多吸引、多培养化工方面专家及团队进入政府部门、企业和职业院校，不断夯实领跑石化产业发展的干部基础、人才基础；加快石化行业技能人才培养和实训基地建设，解决全市石化行业技能型人才供需矛盾问题；加强配套设施保障，合理规划，保障土地供应，加强有关园区建设和管理，推动港口和航道建设。

对于全市新兴产业未来布局和发展问题，一定要认清盘锦这样体量的城市仅靠自力更生来实现是不现实的，建议在全力支持市域内现有的新兴产业之外，设法谋求与更多国内外新兴产业领军企业进行合作，与对口城市无锡进行深度合作。

（五）增强盘锦整合集聚资源要素能力

一要加强盘锦地方与中央、省委省政府的联系，集中力量办好盘锦的大事；二要加强对外合作、与发达地区加强互动，共同解决发展中面对的突出问题；三要充分调动市场和政府的积极性，发挥各类市场主体的聪明才智，使市场在资源配置中所起的决定性作用和政府的作用都能得到更好发挥；四要着力打造发展战略平台，支持院校发展和各类平台建设，充分调动各类人才的积极性，特别要注意吸引在外地发展较为成功的盘锦籍人士，回盘投资发展，参与家乡建设；五要更广泛更有效地调动各级领导干部的积极性，建立和完善适合时代需求的干部政策，以及有效的激励机制和容错纠错机制，让懂经济的干部能够放开手脚干事。

（六）提升干部领导经济工作的能力和水平

经济发展好不好，各级干部领导经济工作水平是关键，只有干部能力实现了升级发展才会上新高度。对此，一是要抓好干部的选拔任用的关口，通过优化领导班子的知识结构和专业结构，解决经济型干部缺乏的问题；二是要抓好经济干部的培养工作，常态化地组织干部进行系统的知识更新和业务培训，对年轻后备干部要适时安排到经济工作一线岗位进行锤炼，要在广大干部中形成学经济理论、钻研经济工作、运用经济知识的良好作风；三是要注重提高各级党委领导创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的五种能力，确保经济不偏离高质量发展的轨道；四是要增强领导干部对政策、分析、统计、财税、法律、大数据等工具的应用，提升优化资源要素配置、科学精准施策、防范重大风险、化解债务压力的能力；五是要适应我国全面开放的形势，不断拓宽全市干部的国际化视野，在指导企业参与国家“一带一路”等重大建设倡议中要有所作为。