我国村财乡管财务模式的优化路径：基于调研数据

郭思媛

【摘要】   乡村财政作为基层财政，是国家财政的基础。我国村财乡管模式推行以来，农村财务管理步入了规范化、制度化轨道，得到了农村基层组织和干部群众的拥护与支持，并取得了明显成效。文章分析了村财乡管模式的发展现状，通过实地访谈、发放问卷等形式分析基层财政的实施样本，发现存在报账流程复杂繁琐、报账员的专业水平有待提高、村集体不够重视等问题，从技术、资金、人员、制度等方面分别提出了优化路径。

【关键词】   村财乡管;财务制度;乡村振兴战略;基层财政

【中图分类号】   F810   【文献标识码】   A   【文章编号】   1002-5812（2020）09-0072-04

近年来，我国乡镇经济发展取得了丰硕成果，乡镇财政在其中起着承上启下的重要作用，如何做好乡镇财政管理工作是乡镇经济建设中的首要任务，也是推进乡村振兴战略必不可少的關键环节。乡镇财政管理机制的不完善导致乡镇管理过程中存在一定困难，财务体制并不能适应经济的快速发展，在一定程度上影响了乡村经济的进一步发展。为此，国家提出建立村财乡管财务模式并且广泛运用于全国各农村以促进乡村经济的发展。

乡村财政作为基层财政，是国家财政的基础，为了完善农村村务管理制度，提高农村财务水平以及管理质量，规范农村财务管理体制，标准化、透明化管理村级财务，开发村一级的财务潜力与活力，使之更好地服务农民，助力“三农问题”的解决，本文致力于基层财务模式探究，促进基层财政进一步改革，为推进乡村振兴战略提供切实有效的建议。

一、我国村财乡管财务模式的现状

（一）村财村管财务模式的起步

村财村管财务模式是20世纪80年代村民自治制度的产物。该模式由各村级单位独立任命会计并完成账务的审核、批准、发放以及本村财务的公示，上级单位与民政部门仅负责督导检查账务的使用，并不实际掌握所辖各村账务。该模式实行初期，各村管理人员与会计人员实际参与账务管理与使用，他们熟知村务村情，因地制宜，为本村经济发展合理规划与使用资金贡献力量。村一级有极大的财务自主权与使用权，调动了村民的参与度与劳动热情，实践中对促进乡村经济的发展起到了积极作用。然而，村财村管财务模式并不能适应乡村经济的快速发展，乡村干部财政问题丛生，乡村会计人员文化水平较低、专业技能掌握程度不高导致乡村账务管理混乱，账务公开落实不到位，会计人员丧失独立性，财务制度不规范，打白条、超支等问题层出不穷，严重影响了乡村经济的进一步发展，难以实现对村级财务使用的有效监督。为解决村级财务管理混乱而导致的严重问题，村财乡管财务模式应运而生。

（二）村财乡管财务模式的形成

2000年，我国提出建立村财乡管财务模式，2013年，《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发[2013]6号）发布后，各乡一级政府陆续建立并实施村财乡管财务模式，全面推行，广泛运用。村财乡管财务模式，具体是指集体资产归属权不发生变动，各村设立银行账户，保证各村资金的使用以及投资收益等方向的稳定，并通过乡一级政府的审核。乡级政府按照有关财务制度对村一级的财务状况进行监督，从而推动农村经济的发展。具体实施流程为：各村公务人员前往商店、工厂等场所采购物品同时需要垫付费用并且取得商品发票;随后将商品发票交由经办人（村级报账员），经办人负责审核发票的真实性与合法性（村级报账员收集发票后每周定期报账）;再交由村党支部书记确认签字;在上报给政府或者街道办事处进行复查确认签字后将发票与签字单一起上报财政所备案;最后，财政所审核无误后向商店开具转账支票，下发资金，同时财政所的村级代理会计依据报账单编制记账凭证，登记银行存款日记账、往来款项账、村级明细分类账和总分类账。

村财乡管财务模式推行以来，完成了村级账务由民政部门督导检查到财政部门（财政局乡财科）监督的过程，完善了农村村务管理制度，严格实施“三资”管理，各村设立“三资”账户（农村集体经济中的资金、资产、资源），确保所有收入进入该账户后再进行取用。村级财务均为乡级建账，单收单支，村一级没有财务账的产生与记录，规范了财务报账程序。各村的每一笔支出，均通过三资办、街道办事处的严格审核后才能报账，报账人员不能直接接触现金，会计人员直属于乡镇机构，独立于村级干部的管理，从而避免了人员贪污腐败、钱款随意支取现象的发生。同时，原有的村级会计职能发生转变，从管理账务、支取现金转为负责记录零散的账目，报账时也需要统一从财政所拿到专门的转账支票，并向财政所提供劳务人员账户的名称，这在很大程度上杜绝了资金的外出性流动。并且在全国统一化的模式下，小金库、账外账、打白条等违法手段也得到了禁止。

（三）我国村财乡管财务模式的研究现状

我国村财乡管财务模式的研究一直是学术界的热点问题，众多学者结合不同地区乡村的发展因素及条件，从不同角度对村财乡管财务模式的发展与优化情况进行了深入研究。

一是实地调研的研究较多。邓梅（2013）以衡阳市五星村为样本，调查研究“村财乡管”财务管理模式，发现上层重视程度低、财务公开制度未落实到位等问题，提出了完善财务处理流程、规范财务公开制度等措施规范农村财务发展;陈红莲（2015）以江西省吉安市青原区为调研地区，针对“村财乡管”财务模式，提出了建立规范的监督体系以及加强资金管理等建议;效淑荣（2017）研究了定西市安定区村级财务管理现状，提出了财政支持重点倾斜、加大财政补助的解决方案;彭影煊（2016）以湖南省岳阳县为样本，调研了具体实施情况，发现该模式财务管理规范性差、监督体系不完善等问题，提出了加大宣传力度、完善相应流程的解决方法。

二是宏观政策效果的分析较多。赵公兰、杨振芳（2015）针对村一级财务核算在监管部门、资产在村的问题，提出了农村集体资产监督管理控制的解决方法;郭秀婷、孙守相（2017）提出了村财乡管模式在落实方面的问题，针对乡镇以及村级干部思想认识程度不够、重形式轻内容的行事作风，提出培养一批党性强、懂民情的好干部;杨彦伟（2019）发现村财乡管财务模式利弊交织的特点，提出了完善内控机制以及加强监督管理的相应对策。

综上所述，村级财务制度研究中，既有关于农村宏观的研究，也有微观的探寻。由于我国地域广阔，在村财乡管的实施上有不同的落实情况与灵活处理的应变性。目前国内学者的研究重点主要在人员与制度方面，侧重于完善财务报账流程、加强人员管理方面，对于该财务模式的进一步发展与完善提供了导向与指引。

二、我国村财乡管财务模式的调研分析

财务模式需要不断更新与创新，我国针对村财乡管财务模式的研究还需要更多的探索。本文通过实地走访调研、问卷调查，收集相关政府部门工作人员的工作经验与存在的问题，从综合因素出发，致力于针对该财务模式在实地应用过程中出现的具体问题，提出较为全面与普适性的优化路径与解决方案。

（一）调研对象

1.某街道村民。作为该模式的直接实施对象，村民是调研的重点，针对村民数量庞大且文化水平差异较大的特点，采用问卷调查的方法。问卷设计较为简单，基本采用选择题的方式，填写时间要求较短，可回收率较高。在早市以及晚市设立的地區，人流量较大，收集数据较容易，采用直接发放、线上线下相结合的方式，获取第一手的资料。

2.某街道办事处各村委会报账员。作为村级财务的直接经手人，村级报账员发挥的作用不容忽视，因此采取访谈的形式，一对一现场进行访谈，结合各村实际情况修改访谈提纲，采用现场速记以及录音的方式确保信息完整度。

3.街道办事处管理人员和财政所会计工作人员。作为村级财务人员的直接上级，在街道办事处得到各村的村务收支单据，深入了解村财乡管的实施现状。同时，街道办事处以及财政所工作人员可以从宏观的层面把握各村的财务情况，给出更科学、更有效的建议并且帮助评估优化路径可行性。

（二）调查问卷结果分析

在该街道办事处下辖街道与社区发放问卷，调研内容主要涉及村民对村财乡管财务模式的认知与了解程度。总计发放并收回调查问卷300份，其中有效问卷共285份;在网上发放问卷100份，已获得后台数据统计的结果。本次问卷统计调查数据覆盖范围大，可信度较高，统计结果具有真实性和有用性。具体见下页表1。

1.受调查者年龄分布。调研对象大致集中在21至60岁之间，0—20岁之间占比15%，21—40岁之间占比31%，41—60岁占比38%，61岁及以上占比16%。受调研的对象兼具代表性和广泛性，数据全面，能更好地反映村财乡管财务模式的实施现状与村民建议。

2.村民对本村会计具体工作职责的了解程度。大部分村民对村级会计有所了解，对会计工作也基本满意，这说明村民对本村财务模式的认可以及村财乡管向好的发展趋势。

3.村民对村财乡管模式的熟悉程度。村财乡管财务模式在基层全面实行已经近8年，对于基层组织财务状况规范管理起到了重要的作用。调查结果显示，虽然大部分村民都听说过村财乡管财务模式，但仅有6%的村民对其有较深的理解，48%的村民表示对村财乡管财务模式完全不了解，这反映出村财乡管财务模式的群众基础较弱，熟悉程度较低，村民只知账务结果而不知财务流程，不利于财务工作的开展以及获得群众支持。

4.村民对本村是否进行财务公示的认知情况。有25%的村民认为对本村财务公示情况完全不了解，据此笔者咨询了各村报账员，得到的统一回复是各村都按照规定统一、按时进行财务公示，在村务公开栏以及“三资”公开网站都可以找到详细的数据，这说明村民对各村财务状况的关注程度有待提升。

5.村民对本村财务公开情况的关注度。仅有12%的村民表示特别关注财务公开，与上述调研结果相结合，体现了基层群众对于自身知情权和监督权的不了解以及不重视，建议基层机关应重视宣传普及工作，提高群众参与集体财务活动的热情。

6.村民对村财乡管是否影响本村财政资金使用效率的了解情况。37%的村民不了解村财乡管财务模式对于财政资金使用效率的作用，约有一半的村民相信乡级对财政资金的控制和使用，看到了村财乡管的实施效果，也表示了对于组织较高程度的信任和认可，有利于基层工作的开展。

7.村民对本村财政使用状况的了解程度以及财务使用合理程度的认知。在本次调研中，该村有48%的财政用于基础建设方面，20%用于村级干部的薪金补助，在项目投资方面较少（仅为8%），虽然超过8成的村民认为本村财务使用基本合理，但是也认为本村财务状况有改进的空间。

通过受访村民的反馈，可以看到村财乡管财务模式仍存在很大的优化与改进空间。村民对本村的财务制度、资金使用情况了解程度较低，对财务公开状况也不甚熟悉，这一方面说明村民参与村务的意识不高，另一方面也说明各村对村民的宣传教育工作不到位;部分村民对本村的会计工作满意度不高，也反映出财务工作有较大的提升空间。提高财务制度的普及度、提高村民满意度、为村民服好务应该是村务工作的重要任务。

（三）访谈结果分析

笔者分别采访了四位报账员，其中有三位在职年限较长，他们任职时实施的是村财村管政策，后期陆续工作调动，担任了（街道办事处）管理人员和会计人员等工作，另一位村级报账员任职时已经实行村财乡管模式。他们认为，村财乡管模式在整体上是科学合理的，但是在具体实施过程中仍存在一些难以避免的问题。

三、我国村财乡管财务模式存在的问题

（一）报账流程过于复杂繁琐，时间成本和资金运转成本大

“7支笔”（即需要7个人签字）、“3个章”的硬性规定使得财务工作略显呆板，时间跨度大，从申报到签字盖章最后完成审批下发资金需要较长的时间，导致资金使用率低下。在访谈中受访报账员提及报账工作需要一周左右、最慢需要拖至六个月才可以完成。报账过程中，通常需要上级单位先签字后下发资金，所以需要使用村中账款时，往往出现“先垫后支”的情况，而垫付的钱报账过程麻烦、审核时间长且可能存在无法报账情况，从而造成个人资金流失，这也容易造成村民对于村中工作的不理解和不信任，使得干部的日常工作受到阻碍，甚至影响村务的处理。

（二）税务与财政的制度要求与实际操作差异较大

税务部门与财政部门制度要求还需要协调统一，税务部门要求在发生支出时先缴纳税款，财政部门则是完成报账程序后才能记录该项支出，这导致税务部门与财政部门记录不符，账务审核无法统一。并且在财政部门记录支出后仍可能出现税务部门二次征税的情况，这导致制度要求与实际操作之间存在较大差异。

（三）村级报账员的专业水平有待提高

目前，账单数据等均存放于财政所，村级并无实际凭证，且村级报账员记录多零散无序，可公示程度及专业程度较低，没有统一的规范以及要求进行约束。而且，村级报账员或村级会计大多不是专业人员，目前的培训不足以提供工作所需的技能和知识，对于较为复杂的项目难以精准完成记录与核实的工作。加之各村财务人员基本通过选举产生和任命，所选举人员年龄较大，重威望轻专业，没有进行过系统的会计专业学习，对于新的制度与规定难以落实到位。

（四）村财乡管具体规定与村实际情况有出入

村财乡管财务模式规范了村级财务管理制度，制定了一套严格的报账规范，杜绝了贪污腐败问题的发生，与此同时，对于报账的具体规定也存在定额与实际情况有出入的情况，难以做到实地、实时、实事变通。例如该省劳务定额每人每天不能超过80元，但是调研地区劳务费用平均每人每天为120元，報账人员只在时间上进行改动，将一天修改为一天半，所以在签字确认时，村民们会对他们的工作时间产生疑问;同时在报账时，财政所只能开据转账支票，但如果临时决定要购买某些用品，难以报账，费用往往需要个人承担，导致村民以及干部对村财乡管财务模式造成误解。

（五）资金剩余和不足的现象，制约资金的有效使用

资金剩余和不足的现象主要体现在专项资金的使用上，专项资金是国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定用途或特殊用途的资金，专项资金不得挪作他用，不得上报，专款专用。在实际运用过程中，项目人员通过与收款方协商、谈判，取得一定商业折扣或现金折扣后，可以节省专项资金的使用。该资金作为财政拨款已经在该村“三资”账户中，但是节约的资金仍无法被使用，在一定程度上造成了资金闲置、资源浪费。

四、我国村财乡管财务模式的优化路径

（一）技术层面

1.转变报账方式，解决报账难的问题。国家规定，报账时，财政所只能开具转账支票（即提供交易方银行卡号的方式）完成，在一定程度上起到了规范报账流程，避免“套现”行为、贪污腐败行为发生的作用，严格了报账的程序要求。但是，针对小件商品的采购，因为涉及金额小、不能开具发票等实际问题，建议改变临时采购用品的报账方式，避免费用由个人承担的情况出现。采用规定公务用品采购地点、采购数量等方式，集中报账，省去中间流程（例如在没有条件开具发票的地点采购商品需前往税务大厅开具发票的要求），从而提高办事效率和公务人员的工作积极性。

2.建立同平台电子网签，缩短报账时长。现有村财乡管模式采用现场实地签字模式，在一定程度上产生了报账时间成本以及套现行为。笔者认为，可以采用电子个人信息平台，实现个人信息终端联网，“七支笔”进行网签，从而减少报账时间与套现行为，增加资金运转率，盘活资源流转，例如研发7支笔同时同地网签的app，利用互联网安全技术打通“最后一公里”，同权同责同一平台。

（二）资金层面

1.转变剩余资金用途，扩大资金链的跨度。财政部门拨款专项资金到各村账户，在实际操作过程中，可能会出现专项资金存在节约但是无法转移到其他用途的情况。笔者认为，剩余专项资金经过村民代表大会或村民大会研究决定，可以通过合理合法的方式，将之转变用途、灵活操作，以此增加资金链跨度额，同时严密关注资金去向，避免资金挪作个人所用，滋生贪腐问题。

2.缩小专项费用定额范围，促使资金使用因地制宜。建议国家专项费用定额范围由省一级缩小至市、区一级，国家专项费用定额由省一级划分，针对各地市场具体情况，因地制宜使用资金，以市或区为单位划分标准，综合考量指标，合理制定报账标准。

（三）人员层面

1.培训村级财务人员，提高干部的专业素养。增加专业化职业培训，提高村务人员专业化水平、理财水平，定期对财务人员进行业务培训，提高业务水平;制定绩效考核，规范化管理财务人员，督促其保质保量完成下达的任务与工作要求;建立奖惩机制，激发财务人员的工作积极性。

2.重视高素质人才引进，充实村级管理人员队伍。在大学生村官中加大财会专业人才的招收力度，充分发挥其专业素质，利用其所学专业知识投身新农村建设，充实村级管理人员队伍，为日常工作提供专业化的建议与指导。

3.加强村级理财小组建设，保障村民的监督权与知情权。村民选举有相关专业背景的人员对村级财务进行监督，充分发挥理财小组的作用，完善现有的村级财务监督体系，提高村民参与村务的积极性和热情，防微杜渐。村级干部要及时进行财务公开，力争用通俗易懂的方式呈现数据，做到公布完整、摘要清晰，切实保障村民知情权。

4.提高村民参与度，规范报账的操作流程。各村应该加大宣传教育工作，做好财务基础知识的普及工作，采用发传单、上门讲解、举办知识普及讲座等形式提高村民对村务的参与程度，充分发挥人民当家作主的地位，保障其各项权利。同时，要加强对村级财务工作的监督，规范操作流程，避免贪污腐败问题发生。

（四）制度层面

破除体制障碍，简政放权，实现村财乡管财务管理制度创新。一是积极探索适应村财乡管的财务治理体系和财务治理模式。结合不同发展时期的实际情况，不断完善和改进村财乡管具体办法，扩张制度弹性范围。二是立足于农村经济发展服务，全面规范村财乡管财务制度。村财乡管财务相关制度是我国财务制度体系的一部分，建立优良的村财乡管财务制度是保障经济可持续发展的必要条件。三是规范公章管理与签字流程等相关规定，释放地方活力，为基层提供更宽松的权力空间，使之更好地服务人民群众，全面服务农村经济的发展。

综上所述，村财乡管财务模式在当前阶段符合国情，切实可行，成果卓著，虽然在实际运行过程中存在一定的问题，但是通过不断完善，定会继续为社会主义新农村建设服好务。未来仍需要对新的制度与模式进行不断的探索与研究，村财乡管的相关改革始终在路上。

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