检察机关行政争议实质性化解工作的实践与思考

谢丽莉 刘欣欣

摘 要：检察机关积极开展行政争议实质性化解工作是行政检察监督的应有之义，既解决了行政诉讼实践中长期存在的程序空转问题，同时体现了实质法治的追求。检察机关应当围绕行政相对人的诉求进行行政争议的实质性化解，同时探索介入行政复议，与复议机关共同开展行政争议实质性化解工作，探索多元化纠纷解决机制，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：实质法治 程序空转 行政争议实质性化解 行政复议

一、样本院开展行政争议实质性化解工作情况

根据最高人民检察院“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动的部署要求，浙江省S市某区人民检察院（以下简称“S市某区院”）联合法院、司法行政部门制定行政争议调解中心工作规则。对于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域涉及国家利益或者社会公共利益的行政争议案件，在法院的邀请下参与诉前调解，同时对行政诉讼活动开展法律监督。目前，S市某区院正积极探索建立行政检察与行政复议的衔接机制，与复议机关共同推进行政争议实质性化解工作，将行政争议解决在诉前，促进诉源治理。S市某区院以行政争议得到实质性解决为办案的基本目标，对行政裁判结果监督、行政非诉执行监督、行政审判程序监督中存在的行政争议，均进行审慎审查，听取当事人意见，疏导行政相对人的对立情绪，围绕行政相对人的合理诉求开展行政争议实质性化解工作。同时对于诉求明显不合理的案件，S市某区院对行政相对人进行释法说理，依法做不支持监督申请决定，引导服判息诉。

二、检察机关行政争议实质性化解工作成效

（一）实现形式法治与实质法治的统一

其一，符合形式法治的要求。形式法治是根据法律的普遍性和稳定性，注重秩序和效率的特性，强调法律的至上性，强调法在社会生活中具有绝对权威。法律的执行机关必须严格执行法律，行政机关和司法机关对法律的善恶与否没有发言权，法律一经制定出来就必须严格执行和遵从，即“恶法亦法”。[1]

以S市某區院办理的浙江王某与某市人社局、甲区人社局工伤认定纠纷监督一案为例。[2]王某在工作时间和工作场所内，因工作原因受伤，且无不得认定为工伤的情形。甲区人社局如受理了王某的工伤认定申请，应当认定王某为工伤，王某即可因此享受工伤保险待遇，反之，甲区人社局不受理其工伤认定申请，王某是否是工伤存疑，王某因此无法享受工伤保险待遇，王某的不满也来源于此。但是《工伤保险条例》规定用人单位和劳动者均可自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起提起工伤认定申请，劳动者提起工伤认定申请的期限为1年，而用人单位的期限为30日，并将非职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的期间不计入1年的法定期限内，已经为劳动者作了充分考量。而将期限规定为1年而非1年以上，一方面系对受伤职工怠于行使申请权作出限制，如果受伤职工无限制地随时提出工伤认定则造成行政管理资源的浪费，另一方面系为尽快认定工伤等级，以明确工伤保险法律关系。对于工伤认定申请，社会保险行政部门应当严格依法对申请期限进行严格审查，否则工伤保险条例第17条关于提起工伤认定期限的规定将成为一纸空文。故甲区人社局不予受理王某工伤认定申请合法，行政复议维持不予受理决定、法院驳回王某诉请符合法律的规定，检察机关依法作出不支持监督申请决定完全符合形式法治的要求。

其二，体现了实质法治的追求。实质法治是一种良法之治，反对恶法之治，即强调“恶法非法”，认为法律需要有更高价值的评价，倡导在司法或执法过程中，不能简单依照法律，而要在适用和执行中判断法律的正义性，实现由形式法治向实质法治的转变。[3]就行政争议的解决而言，实质法治要求在形式法治的基础上实现行政争议的实质性化解。

行政争议实质性化解包含以下三个层面的内容：纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。妥善性要求不得局限于被诉行政行为的合法性，追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议;纠纷解决的一次性和妥善性则要求尽可能高效的一次性解决当事人之间因法律关系不明确而导致的纠纷，防止反复争讼不休，实现诉讼经济。[4]如前述案件，检察机关查实王某和用人单位均存在过错，实质争议中双方都有过错，是调解最有利的情形。“法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍借”，检察机关通过多次协调，引导双方达成协议，用人单位自愿补偿王某，王某同意不再就本案履行劳动合同及工伤赔偿纠纷向用人单位主张权利。通过检察机关的释法说理，当事人对不予受理决定、复议决定、法院判决、检察机关决定均予以接受，实现服判息诉。案件所有争议全部得到化解，真正实现了实质法治。

（二）结束程序空转，减少当事人讼累

新行政诉讼法确立的立案登记制，充分保障了当事人的诉权，但当事人所诉的实际利益并未得到切实保障，程序空转是行政诉讼非常突出的问题。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵害自身合法权益，可向法院提起行政诉讼。法院主要对行政行为的合法性进行审查并作出裁判，合法的行政行为予以维持，违法的行为确认违法或者撤销。然而，行政案件类型纷繁多样，行政不作为、行民交叉、行政给付、行政征收等案件中，合法性审查未触及实质争执点，无法解决当事人的利益诉求。原告可能经过行政复议、一审、二审后，最终胜诉，但是行政法律关系却没有发生变化，行政判决撤销违法行政行为，责令重新作出行政行为，只是再次启动行政执法程序，很可能又会引发新一轮复议和行政诉讼，既未实质性解决行政争议，还浪费国家司法资源，增加当事人讼累，激化社会矛盾。[5]检察机关通过行政争议实质性化解，解决行政相对人的实质诉求，结束程序空转，节约司法资源，减少当事人讼累。

三、检察机关做实行政争议实质性化解的重点难点

行政诉讼法第1条在关于行政诉讼制度的目的中特别强调了“解决行政争议”，化解行政争议是“保护权利”和“监督权力”两个目标的结合点和落脚点。所以从立法精神和监督规律来讲，实质性化解行政争议应当是检察监督的应有之义。[6]检察机关应从以下四个方面做实行政争议实质性化解工作。

（一）围绕行政相对人的诉求开展行政争议实质性化解

行政诉讼强调对行政行为合法性的审查，对行政相对人的诉求缺乏足够的关注。然而很多行政行为的形成根源于复杂的历史因素和社会条件，仅对被诉行政行为的合法性进行评价易造成行政诉讼的简单化、形式化，难以解决行政争议。行政相对人的诉讼请求作为行政诉讼的起点，决定了法院的审理范围。行政诉讼当然必须维护行政法的客观秩序，但是行政审判不能过分偏离或者完全忽视行政相对人的诉求，否则行政诉讼法解决行政争议、保障行政相对人合法利益的立法目的便失去意义。行政相对人是自身利益的最佳判断者，他们关注的是合法权益能否得到切实保护以及行政争议涉及的实质问题能否得到高效、彻底的解决，而非行政法律秩序是否被破坏。对行政行为合法性进行审查的同时，深入探求行政相对人的根本诉求，是实质性化解行政争议，保护行政相对人合法权益的捷径。[7]

检察机关在行政争议实质性化解工作中，不能只针对行政行为是否合法、法院审判行为是否合法进行审查，简单作提抗或不支持监督申请决定，必须围绕着行政相对人的诉求，综合考量法律及法律之外的社会因素，通过调解为行政相对人提供实际的帮助，妥善解决争议。实践中，行政争议多数最终都能归结为物质争议，因原告要求的数额过高，致使原告、被告以及与其他当事人之间争锋相对，无法进行协调。如果申请人的诉求确实合理，且通过诉讼方式难以解决，检察机关应当根据申请人的诉求，引导其适当降低数额，为行政争议实质性化解减少障碍。

（二）探索在行政复议阶段开展行政争议实质性化解

与行政诉讼相比，行政复议借助于行政系统的组织优势、熟稔行政业务及相关法律政策优势，可以在化解个案争议的同时，发现制度层面存在的缺陷或不足，从源头上直接消除行政争议产生的土壤，快速、灵活、高效地解决行政争议。[8]理想的化解行政争议的方式应当是从行政机关作出行政行为时就避免行政争议发生，如果无法避免，发生行政争议后再通过行政复议、行政诉讼一层层过滤。但从我国当前解决行政争议的现状看，行政复议没有发挥好应有的过滤作用，行政复议中的程序空转问题更为突出。除复议前置案件外，行政相对人选择行政复议作为解决行政争议的方式，已经不再是希望行政复议解决其问题，行政相对人在申请行政复议时已经做好被驳回的准备，默认复议机关是作出原行政行为机关的“帮凶”，申请行政复议似乎是为了拉长维权的战线。当行政复议未满足其期待时，更加坚定对“帮凶”论的确信，当事人之间的矛盾开始激化，待进入诉讼阶段，当事人之间已是水火不容的对峙状态，行政争议更加难以解决。

多元化纠纷解决机制改革是党的十八屆四中全会确定的改革任务，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，检察机关探索在行政复议阶段参与行政争议的实质性化解是多元化纠纷解决的尝试。检察机关作为法律监督机关，在行政复议阶段介入，秉持客观公正立场，对行政机关和行政相对人双方的行为进行评价，疏导对立情绪，引导双方进行调解，发挥行政复议解决行政争议的功能，增加调解的公信力。实践中，行政行为或多或少都有瑕疵之处，行政相对人一方面因为行政法律知识的缺乏，难以发现瑕疵，另一方面即便发现有瑕疵，如未触及其实际利益，行政相对人多予以宽容。而检察机关作为专业的法律监督机关，介入行政复议后，行政机关如同失去“遮羞布”，行政行为中存在的问题随即暴露在阳光下，基于多种因素的考量，行政机关很大程度上愿意与行政相对人进行协调。

（三）加强与行政机关、法院的良性互动，实现源头防控

检察机关开展行政争议实质性化解工作，离不开当事人、行政机关、法院的支持和配合，因此必须打破“非此即彼”的零和思维。如发现行政机关行政行为违法或者工作制度、管理方法不当的，可以发出检察建议，鼓励行政机关及时改正。[9]近年来，行政诉讼滥诉问题突出，当事人明显违反《政府信息公开条例》的立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的实际利益，占用法院的有限资源，间接致使真正有争议的案件得不到有效解决。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》要求对于当事人滥用诉权的案件，裁定不予立案，同时要求探索有效机制，及时有效制止滥用诉权等行为。根据行政诉讼法的相关规定，不予立案应以裁定形式作出，且该裁定可以上诉。法院通过当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益的角度，认定其属于滥用诉权的情形，又裁定不予受理，当事人再向上级法院上诉，并未遏制滥用诉权的行为。多地法院探索通过释明函、告知书等形式，向当事人说明该案不符合行政诉讼立案条件，在一定程度上缓解了滥诉情形，但部分当事人对以释明函、告知书的形式代替不予立案裁定的做法向检察机关申请监督。对于此类案件，检察机关应当与法院探索滥诉甄别规制机制，合理运用司法资源，当事人向检察机关申请监督后，检察机关通知法院对当事人是否系滥诉进行说明，如确属滥诉情形的，不支持监督其申请，如不属于滥诉情形的，则以检察建议的方式建议法院作出裁定。

（四）释法说理，引导行政相对人服判息诉

检察监督环节的行政争议，已不是行政机关和行政相对人双方之间的争议，而是行政相对人、行政机关、法院三方之间的争议：由于法律认知的差异，只要行政诉讼的判决结果与行政相对人的期待相违背，行政相对人即认为行政判决是违法的，甚至对法律的公正提出质疑。在行政诉讼中，原被告之间的信息极其不对称，行政相对人不仅对法律规定、程序、证据难以理解，而且对行政诉讼请求不能理解，无法明确诉请。实践中大量无原告资格、被告不适格、对原告权利义务不产生实际影响、不属于行政诉讼受案范围、信息公开等类别的案件涌入最高法院，这些案件不存在实际争议，但持续不断的诉讼、信访，耗费巨大的司法资源。“监督不是你错我对的零和博弈，也不是高人一等” [10]，虽然检察机关和法院、行政机关之间是监督与被监督的关系，但是监督的目的是为了维护法律的权威，实现公平正义，因此当行政机关的行政决定、法院的行政判决遭受质疑时，有必要在检察监督环节进行释法说理，向行政相对人解释相关法律规定、程序，引导行政相对人接受判决。释法说理需要办案人员具备深厚的法理基础和商谈能力，办案人员一方面要加强法学理论的学习，综合运用法律法规、司法解释、最高法院和最高人民检察院发布的指导性案例以及公理情理等，另一方面还要对社会学、大众心理学进行研究，以提升释法说理的可接受度。

注释：

[1] 参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，《法律科学》2011年第6期。

[2] 本案入选最高人民检察院发布的全国首批行政争议实质性化解典型案例。

[3]同前注[1] 。

[4] 参见钱弘道、吴亮：《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》，《现代法学》2008年第5期。

[5] 参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019年第5期。

[6]参见 张雪樵：《坚持司法为民 做实行政检察》，《检察日报》2019年10月9日。

[7] 参见贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，《法律适用》2012年第4期。

[8] 参见江必新、梁凤云主编：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第66页。

[9] 参见傅国云：《将调解嵌入行政争议实质性化解》，《检察日报》2019年12月10日。

[10] 张军：《最高人民检察院关于检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》，2018年10月24日十三届全国人大常委会第六次会议。