聚焦复议体制改革

赵晓思+王丹情

2017年浙江省政府工作报告明确提出，要深化行政复议体制改革。2017年4月11日，《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）在浙江省法制办网站上向社会公众公开征求意见。这是浙江全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》有关积极探索整合地方行政复议职责的要求，深化法治浙江、法治政府建设的又一重要举措。

行政复议、行政诉讼，是化解行政争议的两项基本法律途径。相对于行政诉讼而言，行政复议具有便捷、高效、低成本、专业性强等特点。

但是，在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。搞不清复议机关、质疑复议的公正性等原因，让不少百姓对行政复议信心不足。

如何突破行政复议困局？浙江认真贯彻中央有关改革行政复议体制的精神，2015年9月在义乌市率先试点，2016年7月在桐庐县、黄岩区扩大试点，省本级同步跟进改革，评估总结改革经验，谋划提出了行政复议体制改革的“浙江方案”。

复议为民，让“免疫系统”便捷高效

“我不是黑车司机！”

义乌市行政复议局听证室，37岁的崔贯伟坐在一侧，对面坐着被申请人市运管局，是他过去“见不着、惹不起”的人。这一回，崔贯伟理直气壮。

在义乌当快递员的崔贯伟，这天带家人去北苑医院看病。“刚好看见两个老乡带着孩子出来，一直打不到车，孩子哭闹不休。不忍心，就招呼他们上车送回家。”

上车后，老乡主动要给钱，“给10元钱，算请你喝个饮料成不？”红绿灯前，运管所一查问，对“10元钱买个饮料”，运管所认为这是议价，涉及非法营运。崔贯伟被扣了“黑车”，还将面临3万元起步的罚款。

崔贯伟感到冤屈，抱着“死马当活马医”的心态，尝试着向义乌市行政复议局申请行政复议。

虽是人生地不熟，崔贯伟的申请过程却异乎寻常地简单：网上一查，行政复议局的地点、电话等信息明明白白；上门交材料，复议局还有专门办事员接收材料；递进去后第三天，就通知他复议申辩。

这是发生在义乌市行政复议局成立不久后的一个案子，最终听取了当时两名乘客的意见，查明了事实，认为崔贯伟的出发点还是做好事。最后，运管局主动撤销了行政处罚，崔贯伟也撤回了行政复议申请，化解了矛盾。

行政复议是政府机关化解行政争议的有效渠道，可以说是政府自我纠错的“免疫系统”。然而，长久以来，由于部门机构众多，百姓不知道进“哪个门”，有时候部门职责权限不清，相互“推诿”，这也成了百姓较少选择行政复议去化解矛盾纠纷的一个重要原因。

2015年9月，义乌市行政复议局挂牌成立以来，渐渐地改变了这一“困局”。行政复议局“一口受理”和“属地办理”更加便捷，避免了群众“找不到”“找不准”复议机关和部门之间相互推诿的现象。义乌市行政复议局成立后，2016年行政复议案件同比增长150%，达到703件。

试点成效初显，也顺应了建立一个便捷、高效的纠纷解决机制的初衷。2016年7月，省政府批复桐庐县、黄岩区改革试点工作方案，参照“义乌模式”扩大试点，两地行政复议局于当年9月相继挂牌成立。同时，2016年7月8日，省行政复议局正式运行。

迄今，桐庐县、黄岩区两地复议局已顺利运行半年多时间，行政复议案件分别同比增长36%、250%。而对省一级行政复议局，截至2016年底，不到半年时间，省级部门移送案件220件，相当于2016年上半年省级部门收案数的136.9%。

同时，对于政府来说，以往的行政争议解决过程问题重重。行政资源调配不合理，有些部门没案子，有些部门却案子太多忙不过来；行政体制推进大部门制，上下部门之间不是一一对应等问题层出不穷。

改革充分发挥了行政复议纠正违法行为和倒逼依法行政的制度功能，既能为人民群众提供便捷、高效的争议解决和权利救济途径，又能依照法定程序在行政机关内部解决行政争议，缓解政府“疲于信访”“忙于应诉”的压力。

“老百姓普遍反映，到行政复议局更方便了。政府行政部门也反映工作更便利了，可以第一时间掌握信息，就地及时化解纠纷，做到矛盾纠纷‘不上交。”

总结前期改革的成效，征求意见稿为今后的改革谋划了主要任务，“改革的重点内容是集中行政复议职责、强化行政复议机构力量、健全行政复议机制，尤其要在集中行政复议职责、设立行政复议局上率先突破。”

对此，征求意见稿提出，《中华人民共和国行政复议法》修改前，市、县（市、区）政府探索集中行政复议职责。对以政府工作部门及其依法设立的派出机构等为被申请人的行政复议申请，原则上由本级政府统一受理，行政复议决定以政府名义作出。

开展行政复议体制改革并经批准后，在政府法制办公室增挂政府行政复议局牌子，负责承办以政府为行政复议机关的行政复议案件，集中承办以政府工作部门为行政复议机关的行政复议案件。

新挂牌的行政复议局应向社会公开行政复议案件受理范围、条件、程序等事项，为人民群众行使行政复议权利提供便利。

健全机制，提升公众信任度

行政复议既要做到让百姓“省心”，还要做到让百姓“放心”。对此，征求意见稿明确指出要提升行政复议的专业性、透明度和公信力。

对此，义乌市行政复议局办案人员陈晓慧深有感触，长期工作在一线，接触了很多申请人，在她看来，首先要做好立案接待工作。“立案接待是面对群众的重要窗口，有时候，我们的一张笑脸、一杯热水，马上就能平息申请人的怒火；而耐心傾听申请人的诉说，进一步给予专业的分析和建议，则更能建立申请人对政府的信任感。”

为此，义乌市行政复议局采取了一系列措施，保障群众门好进、事好询、案好立，如行政复议局设立专门接待室，专门负责复议申请的接待、咨询和受理，为群众提供法律咨询、快速立案和案件查询等服务。黄岩区则在信访局和行政服务中心设立行政复议疏导点，在行政复议局设立法律援助站，在矛盾初发阶段做好解释、协调工作。

而从实践看，行政复议要增强公信力，一方面要改变目前“条线结合”的复议管辖体制，另一方面关键在于办案力量和人员素质问题，要有人办案、办好案，这也是行政复议体制改革的难点和重点。

对此，从省本级以及义乌、桐庐、黄岩行政复议体制改革试点情况来看，根据行政复议职责集中情况以及案件增加数量，按照“人随事转”的原则，及时划转有关人员编制，通过调剂等形式核增相应编制，市、县（市、区）政府推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，并根据行政复议职责集中情况，适当充实加强行政复议机构力量，以确保有人办案、办好案。

征求意见稿也明确提出，市、县（市、区）政府要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，适当充实加强行政复议机构力量。注重行政复议人员入口把关，加强与公职律师制度的衔接。

2015年9月10日下午，浙江义乌市政府2号楼7楼，举行了一场特别的听证会：浙江义乌泵业有限公司两名高管端坐“申请人”席；“被申请人”席上坐的，是义乌市市场监管局工作人员。听证围绕的，是该局作出的“关于变更企业法定代表人”的责令整改书是否具有合法性。

这是义乌市行政复议局正式挂牌后的首场听证会。“过去，行政复议案件往往根据案卷审理，透明度不高。”义乌市法制办副主任朱彤说，行政复议局成立后，行政复议人员力量配强了，简单案件仍据案卷审理；复杂案件则要举行听证会，百姓可以和行政机关当面“对辩”，诉求表达更畅通。

这场听证会给了浙江义乌泵业有限公司监事何雪娟新的感受。“原以为材料递进来后，只能听天由命。”她说，没想到百姓可以和有关部门平等地说出各自观点，感觉更加公正透明。

试点改革以来，为了提升复议机关的纠错能力，切实保障申请人的权利，试点地区都采取了一系列措施提高案件办理质量。义乌市制定行政复议案件审理程序规则，实行简易案件书面审理、重大复杂案件听证审理。注重发挥行政复议调解优势，坚持可调案件每案必调。建立集体讨论和工作会商机制，组织法学专家讨论案情45次，明确了147项审理意见。黄岩区突破书面审理为主的方式，除当事人放弃听证外，均进行听证审理；制定《黄岩区行政复议决定跟踪反馈制度》《黄岩区行政诉讼（复议）案件责任认定和追究办法》，着力破解“慢作为、不作为、乱作为”等问题。

2016年，省行政复议局审结的案件中听证率达42%，义乌市、桐庐县、黄岩区行政复议案件的听证率均有大幅提升，分别达50%、48%、80%。同年，省本级行政复议案件纠错率从2.4%上升到5.3%，集中承办案件直接纠错率达11.9%；义乌市、黄岩区直接纠错率分别为11%、15.6%。

真正实现为人民着想，又快又好解决问题，才能有效提升政府公信力。为此，征求意见稿提出，提高行政复议办案质量和效率。加强行政复议办案规范化建设，优化行政复议办案流程，规范行政复议办案程序，推进“阳光复议”工作。改进行政复议案件审理方式，加大听证审理和实地调查核实证据力度。坚持将协调、调解贯穿于行政复议办案全过程，力争“案结事了”。探索专家参与行政复议案件审理，建立行政复议咨询专家法律意见书制度。加强行政行为依据的附带审查。强化行政复议决定书的说理性，加大生效行政复议决定书公开力度，接受社会公众监督。

依法实施，深化推进改革

行政复议体制改革在价值取向上，首先要坚持依法实施的原则，要在《行政复议法》的框架内深化推进。这次行政复议体制改革的核心在于集中行政复议职责，那现下要推进的改革是否和法律法规相协调？行政復议管辖权又该如何选择？也成了关注的焦点。

“这应该不是问题，而是经验。”浙江省法制办有关处室负责人强调，此次改革在原则上是一级政府集中行政复议职责，政府工作部门不再受理行政复议申请。但也规定了三种例外情况，如遇到申请人坚持向上级业务主管部门申请行政复议的案件；省、市、县改革不同步，如县级改革未到位前，向设区市主管部门上流案件；对法律、法规授权组织的行政行为不服，向直接管理该组织的政府工作部门申请行政复议的案件。针对这三种情况，也没有作硬性“封堵”，具体处理办法是，政府工作部门不再办理，由本级政府行政复议机构集中承办。

而对于改革具体的推进过程，征求意见稿提出坚持深化推进，科学把握改革时序，层层传导改革压力，做到体制改革先行、机制完善和能力提升逐步跟上。初步考虑，2017年设区市率先开展行政复议体制改革，有条件的县（市、区）同步推进改革；2018年全省全面推进并基本完成行政复议体制改革，做到一级政府行政复议工作以“一个口子”对外，全省形成一支稳定、专业的行政复议人员队伍，建立一套较为完善的行政复议案件办理工作机制，努力形成行政复议工作的“浙江模式”。

改革要落实到成效上，对行政复议体制改革后如何督促和推动行政复议制度功能发挥，征求意见稿也作了积极的探索。

首先要督促落实行政复议职责。改革后行政复议工作要有效化解行政争议，真正释放“改革红利”，就需要通过法治政府考核、通报工作、备案审查、监督指导等方式，督促行政复议机关及新挂牌的行政复议局落实行政复议职责。同时，针对改革后可能导致“条线”监督指导职责削弱问题，可以加强行政复议局与有关业务主管部门之间的日常沟通和信息互通，建立行政复议案件办理协商机制。

其次要加强行政复议工作保障。要落实行政复议接待、调解、听证等办案场所和行政复议办案有关装备。

让行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部，切实维护人民群众合法权益与社会和谐稳定。

浙江省法制办有关处室负责人认为，行政复议体制改革是为了构建矛盾纠纷多元化解机制，给百姓提供更多的选择，尽力解决老百姓“讼累”的问题。同时，能让政府更全面掌握部门依法行政情况，强化对部门行政权力的制约和监督，在行政复议纠错同时能及时提出规范执法的要求，倒逼行政机关依法行政，加快建设法治政府。