机构改革进行时法规修订应跟进

杨建顺

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，将司法部和国务院法制办的职责整合，重新组建司法部，不再保留国务院法制办，并规定其主要职责是“指导行政复议应诉”等改革举措。司法部这一新职能为行政主体、行政法的法源乃至行政行为、行政复议管辖和行政诉讼被告等方面的行政法治实践和行政法学理论研究，提出了一系列重大课题。

“行政复议应诉”需要相关法规予以确认。重新组建司法部涉及原司法部和国务院法制办的职责整合。因此，原国务院法制办的主要职责，包括承办申请国务院裁决的行政复议案件，指导、监督全国的行政复议工作，等等，都应当成为新司法部的职责。可见，这里应当以《行政复议法》确认“对行政复议和应诉进行指导”的职责，并以《行政复议法实施条例》等法规确认其具体内涵和外延。

申请国务院裁决的行政复议案件需要法规确定承办主体。《行政复议法》第十四条明确规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的規定作出最终裁决。”此前，作为国务院的办事机构，国务院法制办承办申请国务院裁决的行政复议案件，指导、监督全国的行政复议工作。重组后的司法部的主要职责之一是指导行政复议应诉。那么问题来了：即便将“指导行政复议应诉”作广义解释，理解为“对行政复议和应诉进行指导”，其与“指导、监督全国的行政复议工作”之间依然存在范围宽狭之别。重组前及重组后的司法部，其定位都是“国务院组成部门”，是否适合承办申请国务院裁决的行政复议案件？在现有的法律框架内，司法部既可能是行政复议的被申请部门，也可能是承办申请国务院裁决的行政复议案件的部门。因此，需要法规来确定承办主体，应当在《行政复议法实施条例》中予以明确。

以司法部为被申请人的行政复议需要法律来确立机制。作为国务院组成部门的司法部，如何承担以其自身为被申请人的行政复议职责，亦需要法律授权。在现行法制下，其他国务院组成部门也可以成为自己案件的复议机关，为什么司法部就需要法律特别授权？这是因为重新组建的司法部还承担了“统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传”等职责，其中涉及合法性审查等问题。“任何人不得成为自己案件的法官”，这是程序正义的第一原则，但近现代各国行政复议制度的建立和发展已修正了这一原则。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。应当以行政复议自身的价值追求为依归，在行政系统内部架构具有相对独立性的运作机制。在重新组建司法部的背景下，可以考虑建构这样一套制度：以司法部为被申请人的行政复议，由在司法部专门设立的具有相对独立性的复议机构负责管辖，辅以行政复议委员会乃至专家证人制度等。简言之，法的问题归法，政策的问题归政策，立法政策的问题应当通过立法来加以落实。

修改制定相关法规是底线保障。在处理改革和法规依据的关系方面，必须将“依据合法”作为衡量法治政府的最低要求：依据合法的，付诸实施；依据不合法的，修改后再实施；没有依据的，提供依据后再实施；无法提供依据的，不付诸实施。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的：要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。目前看来，修改《行政复议法》及相关法规，给新司法部履行“指导行政复议应诉”等新职责提供法律依据，是一项亟待解决的重要课题。