公共治理视域下海南生态立法30年回顾与展望

韩晓莉

（海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228）

前言

2018年是海南建省办特区的第30年，也是中国全面改革开放的第40年。随着市场经济的发展与完善，公共事务管理领域也在悄然发生着变革。威权型的政府单边管制逐渐向以政府为主的社会多元共治转变。生态环境治理无疑是公共治理领域里的一场“重头戏”，生态环境由不被重视到引起重视、从单纯的环境保护到全面的生态文明建设、由单边的政府管制到多元的社会共治，这一历程可以从生态环境立法的变迁中找到明证，因为“公共治理的过程就是在法律上进行权力（权利）配置并推动不同类型（权利）相互建构、相互制约、相互合作的互动过程。”[1]

自建省办特区以来，海南的发展就离不开其独特的资源优势与优良的环境优势，“优良的生态环境是海南的金字招牌，是海南在中国特色社会主义新时代实现持续健康发展的最强优势和最大本钱”。[2]2018年4月11日中共中央国务院通过的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确将生态文明试验区纳入海南省四大发展战略定位之中，鼓励海南省走出一条人与自然和谐发展的路子，为推进全国生态文明建设探索新经验。30年来，为了发挥特区“排头兵”与“试验田”的作用，海南生态环境立法与现实的治理变革交织前行，在公共治理的进程中梳理30年海南生态立法的进展，分析存在的问题并提出合理化建议是对海南建设生态文明试验区进行生态文明体制改革的有益回应。

一、海南生态立法与环境公共治理

（一）立法是生态环境公共治理有效的保障

1988年全国人大在同意海南建省办特区的同时授予海南特区立法权，意味着海南可以结合自身实际，制定出既符合国家法制统一原则，又具有地方特色的地方性法规。2015年新修改的《中华人民共和国立法法》第74条明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第90条第2款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”经济特区立法之特一方面表现在能先行先试，进行立法实验，具有一定的超前性与实验性；另一方面经济特区可以将全国人大及其常委会制定的法律结合地方实际情况具体化，丰富立法的内容，填补国家立法的“弹性区域”和“空白区域”[3]，具有变通性与相对突破性，对于推动经济特区改革的发展以及中国的法制建设具有重要的作用。

公共治理是以政府为主的社会多元主体的对公共事务的共同治理，它的前提是信息的共享，它的结果是利益的共享，它的过程是主动参与民主谈判。公共治理有效性主要表现在治理效率和效益两个方面，科学的考核与评价是衡量有效性的方法之一，社会调查与信息反馈也是了解有效性的重要渠道。杜辉（2018）认为环境公共治理是“以环境公共利益为中轴，以共同认知为基础，由政府与社会遵循法定之程序，采取多元化规范、工具来回应环境污染和生态破坏、防范环境风险，平衡主体间权力／利和义务的持续过程。”[1]由此可见，环境的公共治理与传统的以政府为主导的单边管理存在很大的区别。随着市场的高度开放、信息的高度共享、公民参政意识的高度进步和生态环境问题的高度被重视，环境的公共治理成为不可逆转的趋势。一方面是对传统公共管理的挑战，一方面是不断推进的治理现实，环境公共治理理念的灌输、参与的秩序、工具的选择、结果的考量等等问题都需要立法逐步规范。

二、海南建省以来生态立法进展

（一）建省以来生态立法要览

建省30年来，海南的生态法制建设取得了长足的发展。我们对海南建省以来的生态立法进行了梳理，根据北大法宝（pkulaw.cn）法律法规处地方法规规章的统计数据，我们检索到海南地方性法规503条，其中与生态资源管理相关的法规134条。（表1）根据形成的折线图显示，海南生态立法数量经历了三次高峰：第一次高峰是在1998年提出建设生态省的构想前后；第二次高峰是在2009年推进建设国际旅游岛前后；第三次高峰是在2017年提出谱写美丽中国海南篇章前后。据此，我们以建设生态省立法与推进国际旅游岛建设立法为两个时间基点，将海南生态立法分为三个阶段，第一个阶段是从1988年至1998年，海南省从忽视生态环境的保护到认识到生态环境的重要性，并提出了海南建设生态省的构想，生态立法对天然橡胶、矿产资源、珊瑚礁、森林等有了初步涉及。第二个阶段是从1999年至2009年，1999年，海南省颁布《关于建设生态省的决定》，并通过了《海南生态省建设规划纲要》，标志着生态政策规划的合法化与生态立省政策正式生效。第三个阶段从2010年至今，2010年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》的出台，确立了海南生态优先发展的战略，保护生态环境成为发展国际旅游岛的第一选择。

图1 海南建省30年生态法规数量变化曲线

表1 海南省生态法规一览表（1988-2018）①本表统计截止日期2018年11月5日，根据北大法宝（pkulaw.cn）公开数据整理。

（二）公共治理演进中海南生态立法成效

1.海南生态立法与生态环境权益的强化交织前进

海南建省的第一个十年，以经济发展为中心，生态立法进程缓慢，十年的立法数量仅为三十年的12.7%。1999年生态立省战略确立，海南生态立法快速推进，这一阶段的法规数量达到45条，占三十年立法总量的33.6%。2010年国际旅游岛战略提出，紧接着党的十八大提出五位一体、建设美丽中国方略，海南生态立法数量急剧攀升，到2018年国家建设海南生态文明试验区意见出台，不到十年的时间，海南生态立法数量一路攀升、法规类型也不断拓宽，立法数量达到72条，超过了前二十年的总和。从不惜环境利益搞经济建设到经济建设与环境保护并举再到生态环境利益优先，海南生态环境权益在多方的权利博弈中得到不断强化，生态环境的公共治理演进在生态立法数量的变化上得到清晰的呈现。

2.海南生态立法彰显生态环境海陆统筹整体治理特色

建省前十年的生态立法主要对接上位法，鲜有海南特色。1998年，珊瑚礁、红树林保护规定出台，1999年以后，海南生态立法慢慢从“海陆分离”走向“海陆统筹”，反映出海南生态治理由碎片向整体的转变，在保护陆地生态环境的同时也加强海洋环境治理，建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。2006至2009年南渡江、松涛水库、万泉河流域生态环境保护法规出台，2006年出台的《海南省海洋环境保护规定》对海洋自然保护区、海洋功能区等进行选划、建设和管理，严格控制海上船舶污染。珊瑚礁保护规定在2016年扩大至《珊瑚礁和砗磲保护规定》，2016年出台的《海南省生态保护红线管理规定》集中体现了海陆统筹治理特色，该规定将自然保护区、旅游功能保护区、海岸带自然岸线、海洋特别保护区以及其他生态敏感、脆弱区划入生态保护红线，基于山形水系框架，在空间上基本形成以中部山区的霸王岭、五指山、鹦哥岭等主要山体为核心，以松涛、大广坝、牛路岭等重要湖库为空间节点，以自然保护区廊道、主要河流和海岸带为生态廊道的“一心多廊、山海相连、河湖相串”的基本生态保护红线空间格局。

3.立法推进“多规合一”政府治理改革

社会多元共治局面的形成与政府治理“放管服”改革相辅相成。“多规合一”是推进政府自身管理改革的重要举措。2015年6月5日，海南省在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，同年9月海南省人民政府发布《海南省总体规划（2015-2030）纲要》，该纲要从海南的省情出发，打破行政区划分割和部门壁垒，将主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护利用规划、海洋功能区划六类空间规划统一到“一张蓝图”上，统一海南的生态布局和环境治理，创新了生态环境保护的体制机制。2018年4月海南省人民代表大会常务委员会通过《关于实施海南省总体规划的决定》，确立了海南省总体规划的法定地位，为深化“多规合一”改革提供法律支撑。该决定以法律的形式将“生态保护红线、资源消耗上限、环境质量底线”固定下来，明确了省规划主管部门的督察职能，环境治理在政府管理层面走向统一与协同。

4.立法确立河长制湖长制保障水环境整体治理

江河湖海是一个整体，整体性是生态环境治理的突出特征。为了克服环境治理的碎片化，走出“九龙治水”的困境，河（湖）长制是我国地方政府环境治理改革的重要尝试。海南早在2015年就在全国率先实行城镇内河（湖）长制试点，当年出台《海南省城镇内河（湖）水污染治理三年行动方案》，2017年中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅联合印发了《海南省全面推行河长制工作方案》，为海南省全面推行河长制提供了制度保障和遵循原则。2017年6月修订的《中华人民共和国水污染防治法》第5条则规定了河长制，标志着国家层面对河长制实践探索的肯定，2018年9月30日，海南省第六届人大常委会第六次会议审议通过的《海南省河长制湖长制规定》，成为国内首个以河（湖）长制为主要内容的地方性法规，该规定从管理体系、管理责任、管理机制等方面对河（湖）长制进行了统一规范，为构建长效的河湖整体治理机制提供了法律保障。

三、公共治理视域下海南生态立法尚存问题

环境的共治局面形成需要长期的政策实践，再由政策上升到法治。自从工业革命以来，全球经济发展的同时也造成了环境的严重破坏，在治理环境问题的政策工具选择上，经历了政府失灵和市场失灵的教训。大数据时代，以政府为主，企业、社会组织与公民个体多元参与的共同治理是解决生态环境问题的治理趋势，但是长期形成的政府管制定势与社会等靠要思维，成为生态环境共治达成的思想桎梏。公共治理视域下海南生态立法尚存明显的一元的政府治理向度，主要表现在以下几个方面：

（一）生态立法较少关注政府以外的治理主体

《中华人民共和国环境保护法》与《海南省环境保护条例》分别是国家层面和海南层面环境保护大法，它们最能代表生态立法的治理主体指向。《保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，但是在具体的法条中我们看到的更多是地方政府的责任，较少有对“一切单位和个人”的责任限定。2017年修正的《海南省环境保护条例》第四条规定“环境保护应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。该条例一共73条法则，其中88处提到政府，充分体现出各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的要求，12处提到企业的环保责任，只有2处提到公民、法人和其他组织，分别是第十二条“公民、法人和其他组织依法享有良好环境、获取环境信息、对污染和破坏环境的行为进行检举和控告等权利，承担履行保护和改善环境的义务”，第四十二条“公民、法人和其他组织应当自觉按照规定分类投放生活垃圾，减少生活垃圾对环境造成的污染”，“公民、法人和其他组织”的环保权利笼统且单一，和现实公民、法人和其他组织在生态环境治理中的权利不对等。从法条中可以看出，生态资源保护、利用与开发问题、监督与惩处等等权力几乎集中在地方政府手中，无限政府全能政府的威权性治理特征十分明显。企业、社会组织与个人权利、责任与义务不足，政府监管“权有余”而实际的兼管不足，这样的立法向度不能对环境多元共治局面形成起到支撑作用。

（二）生态法规类型不均衡，市场和社会参与的治理工具不足

法律法规是成熟稳定的公共政策，或者说是较高层次的公共政策，它们通过一定的手段得以推行，这种手段统称为政策工具。纵观海南503条地方性生态法规，基本上是以命令管控性为主，而市场性（经济激励型）立法不足，信息性立法更是缺失。立法的前身是公共政策的长期执行与效用的实现，30年的建省过程一直缺少政府管制之外的政策工具的渗入，政府主动、市场被动、公民不动的局面不利于生态环境的公益维护。《海南省环境保护条例》（2012年修订）中提出“县级以上人民政府应当建立和完善生态补偿机制”，2006年的《海南省南渡江生态环境保护规定》也提出“建立生态补偿机制，对为南渡江生态环境保护做出贡献的地区给予一定的补偿”，但是直到目前，海南省关于生态补偿的规定散见于3部地方性规范文件中，系统地生态补偿机制尚未确立。

（三）生态立法对信息化建设缺少回应，不利于治理主体的交流互动

信息技术的日新月异与大数据时代的到来不仅为生态环境的多元共治提供了客观的环境与基础，与之相伴的是公民监督与参与意识的不断加强。生态政策或立法应对这一时代特征作出积极的回应。信息性政策工具具有元工具性的特征，“它既包括政府主导的宣传、教化、信息服务、信息公开等，也包括治理主体之间的信息分享，如标志、信息揭露、评估、座谈、听证、信访等”，[4]适用于任何政策主体。根据国家《环保法》之规定，《海南省环境保护条例》第十一条规定“各级人民政府及其有关部门应当组织开展环境保护宣传教育”，第十二条规定“公民、法人和其他组织依法获取环境信息的权利”。但是目前海南省生态文明教育实施方案尚在启动阶段，环境信息的相关规定也只有2014年的《海南省人民政府办公厅关于印发海南省环境空气质量信息发布办法的通知》一条。

（四）地方政府生态考核问责机制建设乏力

不管是从公权代理方面还是从法律规定政府责任方面，各级政府在环境治理中的始终处于主导地位。从《环保法》的规定可以看出，地方政府环境监管职责多、权力大，但是相应的法律责任规定却很少、很泛。而依据《环保法》制订的《海南省环境保护条例》在法律责任的规定上却又做了精简，将《环保法》中九项应该追责的行为精简为五条，其中“对环境违法行为进行包庇的”，“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”行为在海南的条例中被精简掉了。生态文明考核指标不明晰、生态环境监管不力、对各级地方政府的问责形式单一且无硬法可依，使得海南生态立省的发展中出现了“一些部门和地方不作为、乱作为”，“一些市县重经济发展、轻环境保护，热衷于搞“短平快”的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态”[5]的不和谐局面。

四、生态环境公共治理与立法共进展望

生态环境的公共治理不是对传统政府管制式治理的否定，更不是否认政府的治理权威，而是以政府为主导，市场、公民与其他社会组织相互补充和制衡，形成治理合力。因此，展望未来海南生态立法，必须与现实的环境治理相结合，在治理实践的渐进历程中更新完善。2015年国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》，2015年7月环境保护部出台的《环境保护公众参与办法》，虽然只是规范性文件，但是却明确和突出了企业、公众和其他社会组织参与在环境保护工作中的分量和作用。近几年海南省出台的一系列规范性文件，诸如《海南省实行网格化环境监管体系指导意见（试行）》《海南省深化环境监测改革提高环境监测数据质量实施方案》《海南省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《海南省生态环境保护厅环境监测社会化服务机构管理办法（试行）》等等，都体现出推进环境多元治理的制度趋势。对新时期南乃至国家生态环境政策或立法，我们提出如下期许或展望：

（一）重视多元主体的培育与合作

《环保法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”立法的初衷即是共治的远景，但是现实情况是，这“一切单位和个人”更多的成为政府的管制对象而不是主动承担环境保护公益的治理主体。如何把本应是治理主体的这“一切单位和个人”转变为多元化的治理主体呢？首先需要突破的就是公共政策与立法的一元向度，在环境公共利益面前，环境政策过程、环境立法框架都必须给“一切单位和个人”留有充分的权利和空间。与环境共治相匹配的环境政策与法律框架应该是嵌套式多层次的。最外层的框架是程序之法，第二层是支撑之法，中心一层是执行之法。程序之法保障多元主体的知情权、参与权、表达权和监督权，支撑之法保障多元主体有情可知、有权可用，诸如信息的共享、权利的维护，执行之法落实在多元主体履行责任与义务的行动之中。

（二）重视政策工具的多元与组合

政策工具理论学者以政府干预的强弱程度将工具分为强制性工具、混合型工具和自愿性工具。[6]政策工具虽然在理论上有所区分，但是在实践中单一的工具很难发挥作用，例如单一的环境管制政策，如果缺少信息的宣传与公民的参与意愿，政策效果难以达成。有了政策工具的多元化才有政策工具组合的可能。环境共治之下，政府有政府的权威、市场有市场的效率、公民或社群有公民或社群的灵活，因为有生态文明教育的普及，公民环保意识的提升，垃圾分类政策可以更轻松的实施，因为有权力的精简与开放的市场，生态补偿机制可以更有效推进，因为有第三方参与污染治理，可以吸引更多资金进入环境治理领域。所以，与环境共治相匹配的环境法制建设，应全面考虑传统的政府管制手段、社会的内生规则、市场的客观规律，注重他们的相互补充与有机衔接而不是缺位与互斥。

（三）重视环境信息的收集、公开与共享

全面及时、公开透明的环境信息是多元共治的血脉，信息不均衡、信息不畅通或者人为的屏蔽信息、截留信息，多元主体的协商、参与、制衡、监督将成为空谈。李克强总理2016年在推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议中讲到“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[7]尽快推进环境信息公开法规，规范信息来源、信息发布、信息使用，提升全社会的环境信息交流意识与水平，才能使多元共治的协同机制运行起来。

（四）立法推进生态文明绩效评估-考核-问责联动机制构建

有学者指出在环境多元治理理论下“不是让其（政府）称为环境治理的‘家长’，而是让其（政府）成为‘同辈中的长者’承担责任。”[8]国家《生态文明体制改革总体方案》提出到2020年构建起包括生态文明绩效评价考核和责任追究制度在内的八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。生态文明时代是人类与自然和谐共生、经济发展与生态保护并重的时代，科学制定生态文明绩效评估指标，用立法推进生态文明绩效评估常态化，将评估结果运用于各级干部生态文明绩效考核成绩，根据考核进行问责。只有评估-考核-问责联动起来，监管监管者才能落到实处。除此之外，问责制度建设走出同体问责、行政问责的局限，通过信息公开与共享加强社会问责，促进权力机关与司法机关问责的主动介入，均衡行政机关、权力机关、司法机关、社会公众的问责力量，充分体现环境多元治理中责任追究机制特色。

结语

海南生态立法虽然取得了突破性的进展，但也存在着明显不足与问题有待完善。海南省在贯彻落实中央第四环保督察组督察反馈意见整改方案中提出要加快解决突出环境问题，建立健全生态文明建设长效机制，确保生态环境质量只能更好、不能变差，这一目标的落实必将伴随着新一轮的生态保护立法的制定与出台。立善法于天下则天下治，立善法于一地则一地治。生态立法正践行着天地间的大善，以促进人与自然的和谐共生，推动社会的可持续发展。