乡村环境治理中村干部行为的规则激励

2020-06-04周珏

经济研究导刊 2020年13期

周珏

摘要：乡村环境治理是整体环境治理的基本单元，也是一种农村公共产品，其供给存在绩效不高的问题。当前乡村环境治理的具体实施者是村干部，因此其行为选择是影响治理绩效的重要因素。影响其行为选择的是村干部所面临的激励机制，具有位置多重性的村干部面临来自不同系统的激励。但在资源上统的体制下，按时完成事先向上级承诺的建设计划并同时维护稳定是村干部行为的强激励，而村民的评价则是弱激励，法律规则的权威性激励则是缺失的，这造成了乡村环境治理绩效不高的结果。C村建设卫生公厕的案例，反映了激励机制的作用机理。当前的农村已不是纯粹的乡土社会，应完善相关法律制度，实行规则型治理。

关键词：乡村环境治理;村干部;强激励;弱激励;法律规则

中图分类号：F325.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）13-0020-02

一、问题的提出

乡村环境治理既是完善农村公共产品供给的内容之一，也是乡村振兴的应有之意。由于普遍存在的集体行动困境，实践中基层政府引导推进，村民民主决策监督，农村精英具体组织实施，成为实现农村公共产品供给（包括乡村环境治理）的重要形式。在该供给形式中村干部负责组织动员、具体执行、监督、征求反馈意见等，成为乡村环境治理的具体负责人。村干部个体的行为选择是影响乡村环境治理绩效的变量。鉴于农村环保基础设施建设的过程和结果易于观察，本文选取C村进行环境整治、建设公共厕所的案例，来分析村干部在现有制度结构和村庄背景中的行为选择是如何影响乡村环境治理绩效，并探寻提高乡村环境治理绩效的可能的制度回应。

二、C村四座公厕建设的过程及其绩效

某年C村依靠区政府的差额资金补助在村内建设四座卫生公厕，以治理村内的生活环境。四座公厕在不同的时间先后开建，建在四个不同位置，其建设过程和结果也是迥异的。

建在村口公园内的公厕和建在连接前村与后村道路旁的公厕最早开工建设，如期完工并通过验收。随后第三座公廁在新村主干道旁开建，开工当天相邻一户毕姓人家提出公厕占据了其宅基地的一部分，公厕应缩小占地面积。但当时在任的村民小组长当场解决了这一争议，公厕顺利建设完成。第四所公厕最后开工建设，该公厕使用率最高，于三十年前建成，不符合卫生要求且破损严重，需要进行重建。公厕拆除完毕后，住房临近公厕的李姓人家立即占据了公厕原址，并要求村小组将该地块归还。因为这是三十年前被集体强占的，虽经多方协调但李家人态度强硬，最终公厕改建计划流产，周边居民怨声载道。

前三座公厕使用率较低但较早建成，第四座公厕使用率很高，重建后对改善该村环境有积极作用。然而该座公厕最后改建，在建设中又因土地权属争议而受阻。总体来看，C村在公厕建设上的环境治理绩效不高，设施建设数量较多，但建设与需求不匹配，尤其是对乡村环境治理影响最明显的公厕改建未能按计划完成，严重影响了该村环境。为什么作为乡村环境治理的负责人，村干部会选择最先建设对C村环境影响最小的公厕？为什么对环境影响明显的公厕重建因建设用地权属争议受阻的问题迟迟得不到解决？或者说村干部为什么不积极解决问题、推进建设呢？

三、乡村环境治理中的村干部行为激励

（一）多任务委托与工作绩效

霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆提出的“多任务委托—代理模型”显示，如果不同任务的完成绩效在可度量性上有很大差别，那么委托人对代理人所采用的薪酬制度中的不同激励因素，会导致代理人在不同任务之间配置不同的精力和心血，从而最终对委托人总体目标的达成有不同的影响。一般而言，代理人会把更多的努力配置到绩效可度量性高的任务，而对绩效可度量性低的任务敷衍应付。村干部作为乡村精英，其处于村庄与政府体系的边际。精英在社区中的地位和发挥的作用，由于其所处的位置——在官系统和民系统接触的边际地位——从来就是多重性的。多重的位置决定了村干部的多任务代理人身份，他们面对不同委托人的利益诉求，同时也有自身的利益诉求。供给公共产品是政府的职能之一，按照中央的统一部署，向农村提供公共产品是地方政府工作任务之一。乡村内部环境治理的受益者主要是村民，因而治理主体是乡村全体村民。但乡村财力、人力相对薄弱，并且村民集体行动成功率极低，乡村很难独立实现内部环境治理，基层政府通过一定的财力和人力支持引导乡村完成内部环境治理。村干部完成治理工作的情况不仅影响本村村民生活，也影响基层政府对上级政府政策的执行效果。乡村的生产、生活等各项事务都会与基层政府发生关系，且村干部工作的开展、任职均会受到基层政府的影响，基层政府对乡村按计划完成政府资助下的环境治理工作的要求就成为对村干部的“强激励”。相应的，委托方真正关心的是上交货物的整体质量，即管理方是否如约完成了规定的政策目标，但不关心管理方在其管辖范围内微观管理的细节。在标尺竞争逻辑下，按计划尤其是按计划的数量建成公厕是绩效可度量性高的任务，因此村干部会按预定的数量完成建设。同时，利益多元化带来利益冲突显性化，维护稳定日益成为各级政府的工作重心，也是村干部工作的重要内容之一。费改税之后，农村基层政府的治理能力大为削弱，同时面临着干群关系日益紧张和上级政府对稳定日益重视的双重压力。在这种“夹心饼干”式的压力模型中，基层政权的行为遵循“不出事”逻辑，其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为，以及遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。基层政府对村干部完成建设工作的要求就可以总结为在维护稳定的前提下完成目标，展开标尺竞争。因此，维护稳定成为村干部工作中的又一“强激励”。相比之下，各类资源按照“条条”垂直上统的体制中涉及居民（村民）切身利益的公共事务的管理与居民（村民）评价关系不大。乡村环境治理公共事务的管理者（基层政府）和具体实施者（具体实施者）并不将村民评价作为工作的主要依据，村民评价成为村干部行为的“弱激励”，而村民评价的高低恰恰是影响农村公共产品绩效的关键因素。在不同激励对村干部行为的作用下，农村公共产品供给绩效并不高。

（二）C村卫生公厕建设中村干部的行为激励结构

1.贯穿始终的强激励。在维护稳定的前提下按时完成预定的建设目标——按时顺利建成乡村环境治理基础设施构成C村村干部在乡村环境治理中的强激励。因此在C四座卫生公厕建设中，先行建设的两座公厕虽然对乡村环境和村民生活影响较小，但能够顺利按计划完成“交货”任务，因而先行建设。第三座公厕的建设虽然遭遇了利益争议，但主持公厕修建的村民小组长具有三十年的农村工作经验，且其家族在该村势力强大。在开工前该村民小组长充分预计到可能发生的情况，采取恰当的应对措施，因而毕姓人家的反对并未阻止公厕建成。第四座公厕对乡村环境和村民生活影响最大，还可能涉及重大利益纠纷被放在最后。

2.可有可无的弱激励。由于资源、集体行动难题等的困扰，乡村无法自觉、独立完成乡村公共环境的治理，基层政府在资源、管理等方面的支援和引导便成为推进乡村环境治理的重要力量。压力型体制的逻辑也随政府的支持和引导渗入由村干部具体实施的村内环境治理行为中，在上统的资源促动下开展的治理行动更关注上级的诉求和成果验收模式，而忽视了居民的评价。因此，在第四座公厕建设已无法回避利益争议的解决时，村干部和基层政府均选择了自身利益最大化的策略行为。在发生纠纷时该村小组长并未及时解决问题，而是一直拖延，寄希望于村民代表和镇政府解决问题。村民代表明确表示该问题的解决不在其职责范围内，同时基层政府也缺乏解决问题的制度依据。

3.缺失的规则激励。在C村的环境治理中，能顺利完成公厕建设因与强激励相符，故被优先选择建设，但其与村民的需求却不甚紧密。第三座和第四座公厕均涉及利益纠纷，此时能否完成建设完全依赖村干部（负责人）自身的手段和经验。在第四座公厕建设的久拖不决中，村干部采取推诿、回避、拖延等策略来应对问题，镇政府也奉行策略主义见招拆招，两者各自遵循强激励的要求行为，而忽视村民评价的弱激励。整个推进建设和解决利益争议的过程成为一个策略与力量的博弈过程，而依据明确的、具有强制力的规则，即依法律定纷止争，推进建设的做法却不见踪影，法律的规则激励作用缺失。村干部在对其他不同强度激励进行取舍后，选择最能实现自身利益最大化的卫生公厕建设进程和处事策略，供给需求不匹配的绩效低下问题便发生了。

四、规则激励的再建

（一）乡村对权威性治理规则的需求与规则不足的矛盾

市场经济原则的浸透和冲击使农村社会正在“从社区生活到社会生活转变”。原先具有血亲关系的“自己人”不断外化，“熟人社会”日益“陌生化”，村庄的交往日益摆脱“血亲情谊”和“人情面子”的束缚，走向以利益算计为旨归的共识规则体系。一个日益陌生化、异质化和流动化的村庄，比以往任何时候都需要一套权威性的规范体系和力量来维持秩序。但從C村环境治理基础设施建设过程来看，作为权威规范的法律规则却很难发挥其应有的激励作用。

1.法律规则成为争议解决的备选项。目前，在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分（分化）安排下，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种规则并存以“备”选择。参与竞争的各方根据各自的利益选择最适合的规则。规则能否最终适用则取决于参与方的力量。因此，乡村环境治理规则随着利益、力量的变动而不确定。与法律过程不同的是，这里不是规则衡量，而是力量衡量。发生争议是不是判断事实为何？各方的权责是什么？哪方的行为合法？而是判断何为公正规则，即什么样的规则是正确的、政治上可接受的，因而是应当被采纳的。因而在有关的社会实践中，工作人员不是根据限定统一的法律规则衡量某项利益，而是寻找多数同意的或不会引起大范围异议的规则。因此，越不会引发异议的环境治理活动被先完成，而一旦面临或可能面临异议时，村干部，甚至基层政府均采取了不讲原则的策略主义。

2.法律规则的基本立场不清。乡村环境治理往往会与村民个体利益产生交集，尤其是环境治理基础设施建设会与村民的土地权益发生利益交错。此时，如何处理各方的土地权益争议，尤其是权属争议是推进乡村环境治理的重要一环。但当前有关处理农村土地权属争议的法律规范存在位阶不高、内容零散、操作性不强的问题，这些问题集中反映了相关法律规则的基本立场不清。《土地权属争议调查处理办法》第3条明确规定了处理土地权属争议的基本规则，即“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。但相关法律制度对权属界定的规定相当薄弱，处理因乡村环境治理而发生的土地权属纠纷时，可依据的规范并不多。“实际出发、尊重历史、面对现实”三原则的内容不够清晰且缺少三原则之间发生冲突的顺位规则。受历史、制度、现实等原因影响，农村土地管理积弊较深，权属争议复杂，自身不明晰的法律制度很难为村干部的行为选择提供明确的激励。从本文的案例来看，第四座公厕涉及的土地权属争议勾连了历史和现实。当地村干部承认原公厕建设是为全体村民，由于当时普遍遵循个体利益绝对服从集体利益，村集体修建时确实无偿占用了李家作为晒谷场使用的一部分宅基地。那么，“如何处理现实与历史的关系？历史是哪个时点的历史？现实是哪个时点的现实？”等问题在纠纷处理中就显得尤为重要。上述问题的明确，事实上源于法律规则基本立场的明确。

（二）重建规则激励的对策

在日益陌生化的乡村，基于制度（系统）信任的普遍性规则显得尤为重要。能够体现公正形成秩序的一种国家权威的力量进入乡村社会，乡村基层组织和地方精英在灵活运用各种规则、知识来维持社会秩序时，获得更为强大的后盾力量。在引导和支持乡村环境治理中需要建立适当的正式约束促使规则激励成为治理工作的主要的强激励。

1.规则型治理在乡村环境治理中应占有更加重要的地位。由政府主导或引导的乡村环境治理活动应当建立鼓励村干部依法解决争议的机制，对于因按法律程序解决争议而未能按预定时间完成工作的村的建设成果予以同样的肯定。

2.完善有关乡村环境治理的法律制度。在广泛征求意见的基础上，对有关乡村环境治理的法律规范进行废改立，使之更具有操作性，加强土地权属争议处理程序制度建设。明确相关规则的立场，尊重权属形成历史和权威认定，对于过去和现在均以公共利益而建设的环境治理设施，以事实为依据，以维护公共利益为优先。

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