城市群视角下北京建设国际交往中心：主要问题与治理路径

任超

〔摘要〕  世界级大都市是国际和地区间密切交往的重要产物，是地方非国家行为主体参与国际事务的重要形式，一般具有服务便捷、总部聚集、文化生产等三个基本特征。当前，北京作为国际交往中心存在国际交往能力不足、跨国组织发展不均衡、文化生产力不足、城市病突出等问题，其根本原因是京津冀城市群未能为北京的跨国组织发展、文化生产创新、城市结构优化等提供有效保障。要解决如上问题，需要在治理路径上进一步深化。在宏观层面，必须深化疏解非首都功能，加强京津冀城市群的协同发展维度。在微观层面，应按城市交往需求匹配服务业体系、多元策略吸引各类国际组织进驻、融合传统与现代进行文化创新。总之，处理好北京国际交往中心的职能问题，既要把握北京与京津冀的关系，又要把握北京自身内部发展的关系。

〔关键词〕  京津冀城市群;国际交往中心;协同发展;治理

〔中图分类号〕G206 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1008-0694（2020）01-0021-07

〔作者〕  任 超 北京市社会科学院市情调查中心 北京 100101

世界级大都市作为人类社会进步的重要载体，是国际和地区间密切交往的重要产物，是地方非国家行为主体参与国际事务的重要形式。北京作为我国首都，承载着重要的国际交往使命与职责。习近平总书记在2014年2月26日考察北京时曾提出：北京要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这就要求北京的国际交往中心地位要比以往任何历史时期都重要。北京作为国际交往中心却仍存在一定问题，这种问题不仅来自其城市发展所处的阶段，更来自于京津冀整个城市群的影响。

一、国际交往中心的基本特征

1.服务便捷

服务便捷是国际交往中心的基本特征之一，这不仅由城市经济特点所决定，也由国际交往中心自身需求所决定。一方面，服务便捷是一个城市现代化和国际化的重要标志，是服务各种外交活动，支撑举办各种国际会议与论坛的基础;另一方面，服务便捷是城市对外沟通、交流的前提条件。国际交往中心的服务不畅，直接导致缺少与国家间交往相适应的服务能力，以及对国际人才的吸引力。一座城市只有拥有优秀的国际顶级服务能力，只有增强城市人力资本与知识资本的聚集，才能与国际社会展开深入交流，提升国际交往中心的外交能力与对外影响力。

2.总部聚集

总部聚集是指有能力组织大量国际国内企业总部、国际组织总部聚居于此。总部聚集地是跨国组织、国际国内大企业配置资源的中枢。总部聚居必然带来大量的人才流、信息流、科技流、资金流，由于是国际、国内高端信息、科技、人才的流入，除增加税收、创造就业机会外，还可以提高城市就业形态，间接促进城市业态提升。与此同时，总部的聚集发展还将扩大城市在国际上的知名度与影响力。

3.文化生产

作为承担国际交往中心的城市还肩负本国的文化生产与传播功能。它是接纳异域文化、输出本国文化的窗口与空间。在这种城市空间内，国内与国际通过共同文化活动与交流，形成相互认知与文化联系，不同文化得以交流，求同存异，国际关系也由此得以建立。同时，这种城市空间也是政治文化空间，代表着国家意识形态，是输出本国意识、增加本国认同感的主要平台。在此情况下，国际交往中心已成为一座文化生产与传播中心，通过媒体交流与互动，把自身的文化与意识形态表达出来。

二、北京市建设国际交往中心存在的主要问题

随着我国国际地位的提升，北京的国际交往能力也日渐加强，在京举办的大型国际会议或论坛不断，如北京2018年共举办93场国际会议，位居中国第一，全球第22位。〔1〕这为进一步推动我国在国际上的政治、经济、文化交往创造了良好的基础与空间。尽管如此，北京作为国际交往中心仍存在一定不足。

1.国际服务能力欠缺

近年来，北京作为国际交往中心提供了更为优越的服务保障。建造了北京大兴国际机场、怀柔雁栖湖国际会议中心、中国国际展览中心等重要的交往空间平台，也建造了通州城市副中心，并以国际眼光和高端视角打造绿色、一流的和諧宜居之都，为外国友人提供了交流、休娱、工作为一体的国际平台。在服务的软实力方面，北京的国际化服务水平不断提高，推出专门为外籍友人办理的永久居住证，简化来京的落地手续。但与其它国际交往中心相比，北京仍存在一定差距，这主要表现在：一是服务业发展配套体系不健全。北京作为国际型城市，首要问题就是服务，这要求北京必须具有超强服务型城市特点，加强现代服务产业的发展，健全现有的服务机制，并培养大量的具有竞争优势的人力资本，这是北京服务业发展的内在选择。二是服务产业发展与国际一流城市仍有差距。北京与东京、伦敦等在服务产业细化与深入方面存在一定差距，主要表现在对外服务，以及本市、本国居民的服务产业升级还有很大空间，这就需要从过去满足生存、生活升级为满足精神需求与照顾。三是服务人群不全面。如对城市老年人而言，北京在提供社区养老、健康服务外，也有必要加强社会工作者对老人的关心照料。

2.跨国组织发展不均衡

当前，北京的国外机构逐年增加，驻华使馆、国际组织总部、企业总部、境外媒体数量总和已经达到3万多家，其数量水平处于世界前列，这与2010年左右不足1万家的水平相比，已经整整多出两倍有余。同时，北京各种大型国际活动已经达到每年六千余次。这些足以看出北京在国际交往中对高端要素的集聚能力。尽管如此，北京的跨国组织发展不平衡，即经济类企业总部发展迅速，国际性组织发展乏力。截至2018年末，设立在北京的政府间国际组织总部仅有8个，分别是国际海事卫星组织、国际马铃薯中心亚太中心、世界旅游城市联合会、亚投行、亚太空间合作组织、上海合作组织、国际竹藤组织、亚太农业工程与机械中心。这与伦敦、巴黎、华盛顿、日内瓦等城市同期相比差距较大。以日内瓦为例，截至2018年末，其国际组织总部已经达到160多家。这就造成北京在举办重要国际会议、在与其它国际组织间进行沟通时，明显缺少话语权与话语认同，政治与文化影响力难以得到发挥。

3.文化生产力不足

《首都科技创新发展报告》围绕北京与九大世界城市在创新能力、创新收益和创新环境三个层面的比较中发现，北京的科技创新能力排在纽约、巴黎、东京、伦敦之后位列第五名，这足以看出北京在科技创新能力方面有着很强的竞争力。但在文化创意方面，北京的国际竞争力就与这九大世界城市存在巨大差异，北京文化创意得分为56.39分，纽约和伦敦均在95分以上。而导致这一问题的主要原因，就是北京的文创产业与这些城市相比还较不成熟。一是文化元素发掘不深入。与伦敦、巴黎这些国际交往中心相比，北京对传统资源挖掘不充分，使得本国传统文化要素没有得到合理利用，因此文化产业创新能力明显不足。二是对文化人才发展的支持力度不足。由于对文化创作者、文化团体未能形成相应的激励机制，文化创作者很难有更大的发展空间。三是知识产权保护稍显不足。文化产业对技术与知识的需求较大，具有需要高度保护的知识产权的特点。严格、系统的知识产权保护措施才能维持文化产业的不断发展。在国际范围内，如果没有严格的知识产权保护体系，那么想得到国际社会认可将更加困难，更难以形成被认同的国际交往中心。

4.城市病问题突出

北京的城市病问题由来已久。城市居民增长过快、交通拥堵、市内空间紧缩、市外空间得不到合理利用等一系列大城市病问题越发明显与严重，这不仅影响了北京的形象，甚至也影响到了国家的形象，阻碍了北京建设世界城市的进程。由此，北京建设绿色宜居城市是必然选择也是迫切需要。但目前来看，北京在绿色宜居城市建设方面相对滞后，尤其与纽约、伦敦相比，无论从交通、绿化还是人口结构方面来看都有较大差距。

三、北京建设国际交往中心存在的主要问题归因分析

从东京、伦敦、巴黎等国际交往中心的发展规律上看，首先是中心城市快速发展，达到一定阶段后中心城市形成资源外溢，带动周边地区;然后在聚集效应与扩散效应的双重作用下，形成以中心城市為核心、以周边城市为辅助的城市体系。在城市间的资源互动下，城市群对外经济活动和交流过程中不断调整和优化其内部产业结构、空间结构以及人才构成模式，从而适应不断变化的内外部变化，最终形成世界级城市群，而中心城市演变为国际交往中心。〔2〕

从纽约、巴黎、伦敦、东京等世界城市所处的环境原因来看，北京作为国际交往中心存在不足的根本原因，是京津冀城市群建设不足所导致的。简而言之，京津冀地区产业发展不平衡、人才发展不平衡、城市功能互补力度不够导致北京难以发展成为专门以第三产业为主导的城市;同时也限制了北京在服务配套体系建设、文化创意产业方面的进一步发展，使北京难以成为像纽约、巴黎、伦敦、东京那样形成一种产业分布均衡，人才相互流动和城市功能互补的城市群体系。

1.京津冀城市群城市间功能混乱

以巴黎都市圈为例，它是西欧的交往中心，包括了法国的巴黎-鲁昂-阿费尔城市圈、德国的莱茵-鲁尔城市圈、荷兰的兰斯塔德城市圈，以及比利时的安德卫普城市圈，总面积14.5万平方公里，总人口4600万。巴黎都市圈各城市之间的距离仅有10～20公里，它把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市，形成了一个大中小城市体系健全、城市间实现有机的功能分工与协作的城市群。反观京津冀城市群中的北京，其功能较为混乱。北京、天津与河北省城市间的资源流动与互补性差，城市群间产业结构重合明显，产业竞争激烈。〔3〕

2.城市间发展不协调

以纽约城市群为例，它通过建立纽约区域规划协会（Regional Plan Association of New York）来协调整个城市群的发展，使城市群内的各城市最终由竞争走向合作，由纽约单独快速发展走向以纽约为龙头带动城市群发展。〔4〕京津冀城市群产业以第二产业为主，没有从生产型向服务型转变，这就造成城市群发展质量低下。河北省、天津与北京的发展差距太大，导致河北省、天津无法为北京提供发展的动能，北京无法带动河北和天津发展，最终造成整个区域间的发展不协调。这就要求形成以北京带动天津和河北两地的功能互补、协调一致的发展机制，让北京从多产业发展模式向服务业发展模式转变，进一步推动服务业、文化产业与科创行业的发展，促使北京在服务体系建设与文化生产方面与国际的对接。

四、完善北京国际交往中心功能的治理路径

通过上述分析，完善北京国际交往中心功能必须从宏观与微观两个层面入手。从宏观层面而言，需要处理好非首都功能疏解和京津冀城市群协同发展这两个方面;从微观层面而言，就需要解决好北京自身服务业配套体系发展、吸引各类国际组织以及加强文化宣传三个方面。

1.深化非首都功能疏解

功能的混杂增加了首都的城市负担，不利于城市群的协调发展。因此，必须理清城市发展脉络，明晰首都的职责承担与城市重要功能。正如习近平总书记阐释北京功能说到的那样，首都发展必须以政治作为第一位，是政治、文化、国际交往、科技创新的中心。北京的发展就需要完善服务政治、文化、国际交往与科技创新的职能。为此，北京的建设应该围绕政治、文化、科技创新、国际交往进行城市空间规划，把第二产业向周边地区转移，在完善第三产业的同时，处理好天津、河北对其第二产业的承接，让整个区域的产业结构呈现互补状态，做到错位发展。

2.加强京津冀城市群协同发展

京津冀城市群协同发展不仅是经济上的共同发展，而是多方面的发展。一是加大交通网络的协同。这就要求京津冀之间的道路交通不仅是城市间铁路顺利沟通，更应是区域间公路基础设施的提高，满足区域间不断交流沟通的需要，尤其要解决各区域间的道路交通超载问题。二是加强产业的协同发展。避免北京的产业已经升级到高端服务业、互联网行业和科技创新行业，而河北地区还存在着污染大、生产技术落后的第二产业。这就要求北京在满足科技创新行业基础上，要为河北、天津两地输入技术资本，促进它们提升技术和创造出新兴行业。

同時，河北与天津要为北京提供第一、二产业支撑。这就让整个城市群的经济实力得到提升，在城市群整体竞争力增长的情况下，北京的整体国际竞争力也必然提升。

3.按交往需求匹配服务业体系

健全的服务配套体系是衡量生活质量的重要标准体系。以首都国际新机场建设为契机，进一步完善北京服务配套体系。一是北京各公共区域加强多语言种类的文化指示标示，减少沟通障碍。二是在公共区域增加翻译媒介，以此方便外籍人士对北京的了解与沟通。三是加强服务人才素质培养，提高服务人才服务质量，不仅让外籍人士体会到北京城市面孔，也让北京本地人以及国内其它城市人，看到北京面容。四是完善服务与信息反馈机制，健全法律法规制度，把服务意识深入到社区层面，做到“服务人员-服务媒介-服务制度”的全方位服务配套体系的提升。

4.多元策略吸引各类国际组织进驻

吸引各类国际组织进驻，吸引高端外籍人才是北京建设国际型城市发展的必经之路。借鉴总部经济发达的城市经验看，一个城市总部经济的发展离不开两方面因素：第一，加大引进世界知名专家，建立世界级专家吸引体系。第二，吸引国内外优秀人才，建立多方位、系统化的国际人才培养体系。这就需要北京必须把科技创新作为自己内在发展要求，通过科技创新来吸引各类国际组织与高端外籍人才。加强与国际优秀培养体系接轨，对创新、创业主体进行大力扶持，促进成果转化，增强总部企业的内在驱动力。同时，争取中央政府对北京引进国际人才政策的扶持，包括税收减免、扩大出口权、放宽市场准入、放宽户籍管理和优先办理护照等措施。以中央带动地方的形式，让北京真正成为国际交往中心。

5.融合传统与现代进行文化创新

积极组织、承办具有国际影响力的国际会议与高端论坛，以此扩大北京在政治、经济、文化上的国际影响力。尤其对于文化的国际宣传更要进一步加强，毕竟文化是打开国际社会对中国认同的钥匙，是理解中国、理解北京的途径。而要达到这一目的，就需要北京必须提升与国外深入交往的能力。除加强文化创新提升国际语言标示系统外，还应提升宣传媒介简化签证。加大国外网络宣传平台建设，尤其加强针对青少年的网络平台建设，让他们认识中国了解北京。同时，完善数字化国际信息服务系统，建立国际信息交流大数据平台。完善地方政府涉外法律法规，健全涉外环境建设的法律法规体系。制定涉外、涉侨事件应急机制和《应急预案》;研究制定一批符合国际惯例、适应首都在新世纪扩大对外交往需要的政策规定。

五、结论与启示

本文在对世界城市群视角下的北京国际交往中心特征进行分析后，阐释出了北京作为国际交往中心存在问题以及产生这一问题的根本原因。基于此，本研究的结论如下：从表面上看，北京国际交往中心存在的问题，是由于北京自身在服务配套体系建设、国际组织吸引力以及文化生产方面不足造成的，但实际上是京津冀整体产业与经济发展不协调，天津与河北同北京之间的发展差距过大造成的。

站在京津冀世界城市群发展的视角给予北京国际交往中心进一步发展提供了启示。为此，本研究认为北京的国际交往中心影响力发挥，必须依靠京津冀地区协同发展，主要从以下三个方面进行把握：一是建立京津冀城市群协同机制，配合北京的文化功能与国际交往功能，带动其它两个地区产业发展。二是出台京津冀城市群协同发展的法律法规，引导城市企业、机构等组织为协同发展服务。三是打造京津冀城市群交通网络，加强交通基础设施的互联互通。四是加大天津、河北两个地区国际化、高标准文化交流空间的打造，让京津冀地区居民能互相体验彼此不同的文化资源。

参考文献：

〔1〕本市去年举办93场国际会议[N].北京日报，2019-11-24（01）.

〔2〕唐艺彬.美国纽约大都市经济圈发展研究[D].吉林大学，2011.

〔3〕王 何，白庆华.我国三大都市圈发展研究[J].软科学，2003，（05）.

〔4〕周鑫宇.国际交往中心建设的新内涵[J].前线，2018，（09）.

（责任编辑 王 娟）

Beijing's Construction of International Communication Center from the Perspective of Urban Agglomeration：Main Problems and Governance Paths

Ren Chao

Abstract：The world-class metropolis is an important product of close international and regional exchanges，and an important form for local non-state actors to participate in international affairs.It generally has three basic characteristics：convenient service，headquarters gathering and cultural production.At present，as an international communication center，Beijing has some problems such as insufficient international communication ability，unbalanced development of transnational organizations，insufficient cultural productivity，and prominent urbandiseases.The fundamental reason is that the Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration fails to provide effective guarantee for the development of transnationalorganizations，cultural production innovation and urban structure optimization of Beijing.It should further deepen the governance path to solve the above problems.At the macro level，we must deepen the non-capital function alleviation and strengthen the coordinated development dimension of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration.At the micro level，it is necessary to match the service industry system according to the needs of urban communication，attract various international organizations to settle in by diversified strategies，integrate traditional and modern cultural innovation.In a word，to handle the function of Beijing international communication center well，we should grasp the relationship between Beijing and Beijing-Tianjin-Hebei as well as the relationship between Beijing's internal development.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration;international communication center;coordinated development;governance