重庆自贸区对外开放制度创新——基于制度型开放视角

□ 连 震

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

1 制度型开放和重庆自贸区开放制度的相关论述

1.1 关于制度型开放

“制度型开放”在2018年首次提出，标志着我国对外开放进入新的阶段，面临更为深层、本质的问题。徐德友，王梦菲(2019)认为我国对外开放体制是多阶段的：从“南方谈话”到中国加入WTO为对外开放的实质性阶段，此时的对外开放以市场推动为主导，对外贸易和利用外资的幅度大额增长，具有庞大的开放红利；从加入WTO到十八大为第二阶段，引进资本、技术、管理、品牌，国内的产品、资本、企业开始对外出口，开始步入法治化阶段；党的十八大到新外资法出台为第三阶段，此时我国处于全方位、多领域、高层次的开放阶段，并逐步开始自由贸易试验区建设和推广，由内而外加大对外开放力度；目前，我国正在步入不断巩固和发扬自贸试验区改革的成功经验和制度创新，迈入制度性开放的阶段。戴翔，张雨(2019)认为制度性开放是中国进行价值链攀升的必经之路。荀克宁(2019)认为制度性对外开放具有客观必然性、国际通用性、制度活力性、整体功效性的特征，核心就在于全方位对外开放，对标国际。戴翔(2019)认为制度性开放的实施路径在于大力践行“负面清单制度”、优化营商环境。

1.2 关于自贸区开放制度的基本情况

自上海自贸区挂牌成立以来，我国先后设立了18个自贸区，从不同层面和领域探索对外开放制度创新。胡凤乔，李金珊(2016)认为自贸区制度除了通过促进国际贸易发展进而实现本国经济增长，还对国际贸易领域内各个环节领域和本国政治经济文化等相关领域产生额外影响。韩瑞栋，薄凡(2019)认为自贸区在国际投资和金融领域的相关开放制度创新对跨境资本流动产生显著正向影响；项后军，何康，于洋(2016)通过研究省级进出口贸易与资本流动的关系，印证了自贸区的金融制度创新对地区资本流动具有显著正向影响。

具体制度上，周汉民(2015)通过研究上海、广东、天津、福建等先期成立的自由贸易试验区建设，发现它们都以政府职能转变、投资领域开放、贸易发展方式转变、金融领域开放、法治制度保障等作为主要着力点。李桂花(2017)研究发现由于存在金融制度框架和监管理念两方面的路径依赖，上海自贸区始终无法突破以账户管理为核心的金融监管模式，严重限制了自贸区的发展。高增安，张鹏强等人(2018)认为我国内陆自贸区受经济、政治、自然环境等多方面的影响，更偏向于以税收优惠吸引投资，促进对外贸易。王玮，朱安祺(2019)认为我国自贸区进行了税制改革的有益尝试，但仍然存在税制衔接不完善、不规范现象，同时在税权分配、税收竞争等领域存在一系列问题。艾德洲(2017)研究发现我国自贸区在合署办公、法定机构试点、“多合一”、涉外机构设置、监管模式等多方面的行政管理制度上进行充分尝试并取得有益进展，其中蔡莉丽，李晓刚(2018)发现厦门自贸区的审批程序制度改革具有成效但发挥效用不能完全满足实际需求。

对自贸区未来制度发展的研究上，赵逖(2017)认为自贸区建设要适应“一带一路”倡议进行相应调整，通过建立健全自贸区的战略实施标准，完善风险防范机制以及跨境贸易的交流机制。朱孟楠,陈冲等人(2018)认为自贸区建设在现阶段出现了区域范围小、机制体制创新还不到位、协调发展效果有限等问题，为了适应不断变化的国际环境，未来应该寻求实现自贸区向自贸港转化。冯梦骐(2019)认为内陆自由港建设应该重视对多式联运模式建设，推动区域协同发展，建立一体化的多功能经济区域。艾德洲(2017)提出自贸区的行政管理体制应该对标国际，重点进行准入后行政管理体制改革，建立诚信清单监管体系。

1.3 总结

纵观对自贸区的主要研究文献，主要针对先期开放的上海、广东、福建、天津等发达沿海地区的自贸区进行研究，而对2017年开始挂牌运行的重庆、四川、河南、湖北、陕西等内陆自贸区建设发展研究较少，对具有内陆自贸区特色的创新制度梳理不足。因此，本文试图通过重点分析重庆自贸区自设立以来的一系列制度设计和实践，总结内陆自贸区制度建设的经验和改进分析。

2 重庆自贸区制度型开放的基础

2017年重庆、四川、河南、湖北、陕西等内陆自贸区正式挂牌设立，标志着我国内陆自贸区正式起步发展。各个内陆自贸区建立后，通过结合自身实际，制定符合自身特色的自贸区管理制度。下表为各个内陆自贸区具体情况比较，可以看出各个内陆自贸区结合党中央要求和自身实际，制定不同的战略定位和目标。其中，重庆市具有依托城市较为集中，易于协调的优势。其功能定位和主要任务也主要偏向于扩大西部地区开放力度，以制度创新引领西部地区开放协同发展。

表1 内陆自贸区组成概况

注：资料来自各自贸区公布设计方案

2.1 运行基础

重庆自贸区涵盖三个片区，包括海关特殊监管区、各类口岸等，具备进行制度创新试验的基础。

重庆自贸区海关特殊监管区内聚集了重庆相当部分的外贸企业，聚集效应明显，具有制度设计和试验的基础和较大的试验空间。2016年，重庆两路寸滩保税港区和西永综合保税区进出口总额为2226亿元，占全市的54.1%。这说明重庆市具有进行制度创新的良好运行基础和试验空间，同时也与发达城市有一定距离，具有现实的创新发展需求。

重庆自贸区口岸运行基础较好。重庆自贸区范围内有水运、铁路和航空口岸，“渝新欧”国际铁路建成后，开始尝试建立不同类型的口岸之间的互联互通体系，建立立体口岸系统。2018年重庆各类口岸出入境人员324万余人次，同比增长12.95%，出入境航班2.2万余架次，同比增加17.21%。其中，机场口岸日均流量约9000人次。重庆万州临时开放口岸2018年开始复航，全年执飞出入境航班144架次，出入境人员13000余人次。重庆口岸入境流量不断增长和发展也在倒逼自贸区思考如何在安全性和便利性方面的制度平衡。

2.2 重庆自贸区制度开放的经济基础

自2017年挂牌以来，内陆自贸区建设已两年有余，表2列出了2019年各个内陆自贸区主要的经济指标。总体而言，各个内陆自贸区设立后，在规模以上工业增加值、进出口、实际利用外资等国际贸易指标上增幅明显，创造了更多就业岗位。其中，重庆自贸区在大多数经济指标中都排名靠前，充分说明了重庆自贸区挂牌以来对重庆国际贸易发展起到了重要作用。从进出口总额来看，重庆自贸区增幅明显。2017年自贸区挂牌后，重庆市遏制住进出口总额下降的趋势，实现正增长。2018年重庆进出口总额5222.62亿元,同比增长15.9%。其中，重庆自贸区贡献3149.9亿元人民币，较2017年(下同)增长25.5%，占2018全市外贸总值的60.3%。从利用外资水平来看，重庆自贸区的成绩并不突出。从增速来看，四川、陕西自贸区显现出领先优势，分别达到28.7%、16.1%。在总额方面，河南、湖北、四川占据前三名，分别为179.02亿、119.41亿、113.98亿美元。相比较而言，重庆则在2018年趋于平缓，总额排名下滑至第四名。如何创新对外贸易和开放制度进一步提升重庆对外贸易水平和金融开放水平，成为当务之急。

表2 内陆自贸区经济指标比较

图1 内陆自贸区成立前后进出口总额比较

图2 内陆自贸区成立前后利用外资比较

注：资料来自各省历年国民经济和社会发展

3 重庆自贸区在制度型开放方面的创新实践

3.1 金融开放制度创新

3.1.1 制度梳理

重庆自贸区在对外金融制度方面进行了有益探索，主要推进跨境金融结算便利化的探索，涉及多个方面，包括开展跨国公司全球资金集中结算、外汇资金集中运营，非金融企业入市交易，试点跨境电子商务外汇支付，建立陆路国际贸易融资规则等，成效明显。具体来讲，主要有以下几方面制度实践：

一是关于提高金融结算便捷性和效率方面的制度创新。重庆市自贸区通过协调多方关系创新性地打造境内结算运费的线上平台，在线进行银行相关审核程序，以网上支付取代了柜面转账，提高了各环节的金融结算效率，大力提升了业务办理效率，降低了运营成本。截止2019年1月，重庆自贸区打造的“美元快付”项目上线1年多结算已突破8000万美元。据企业反馈，“美元快付”运行前，企业需配备3名外勤和1名出纳分别耗费24小时和3小时完成25家左右供应商的业务办理，“美元快付”上线后，只需1名外勤人员花8小时，1名出纳花10分钟就可完成所有业务。

二是探索国际“双跨境保理”业务新模式。重庆自贸区探索实施“出口双保通”制度，探索商业保理国际业务中的双保理领域制度创新，为中小企业融资提供强有力的渠道，降低融资成本，增强企业开展贸易融资业务的动力。

三是创新知识价值信用融资新模式。重庆自贸区首先进行价值信用贷款改革试点，创新性地提出并应用相应评价体系，为技术与资本创造高效对接的渠道。截至2019年4月底，试点区域已经有3016家企业提出贷款申请。银行审批通过1139家，申请通过率为38%，已经发放1005家，金额26.01亿元(其中知识价值信用贷款12.28亿元，叠加发放商业贷款13.73亿元)，创新和理清了科技型企业的融资通道。

3.1.2 面临困境

目前，尽管重庆自贸区对对外金融制度作出了诸多有益探索，但与发达地区和国家相比，仍然显得品种过于单一。新的金融结算方式探索仍需时间进行调试和试点工作。重庆自身在经济总规模上有所欠缺，因而其金融中心集聚和辐射作用都要打折扣。目前，重庆金融机构仍然以传统金融机构类型为主，信托、基金、金融租赁、保理等代表型的新兴金融机构数量较少，发展较慢，创新能力不强。在票据市场、期货市场、现货市场等各类市场间缺乏联动发展机制，市场间使用的投融资和交易工具不够丰富，体系性不强，无法充分满足市场需求。

3.2 对外贸易制度创新

3.2.1 制度梳理

一方面，关于贸易结算方面，以中欧铁路班列为契机，创新铁路运输贸易结算方式，积极探索陆上贸易新规则。一是制定铁路提单规则，保障铁路提单的各环节效力，培育出其控货功能，加强物权属性界定规则；二是通过沿用《合同法》和相关贸易法规，与各方达成共识和“约定”规则，为铁路提单提供法律支撑；三是建立货物与货权运输分离、交收合并的通道，分别由货代方和银行进行控制的机制，加强铁路提单的控货强度；四是明确货代方在运输过程中的具体责任，强化铁路提单的凭据作用；五是将铁路提单运用于国际贸易中的结算和贸易融资业务，创新中欧班列中的物流结算方式和融资方式；六是针对对外贸易实际，共同协商和制定行业标准规范，培育广泛的公信力和认可度；七是争取修改国际上相关规定，促进陆上贸易规则发展。

另一方面，建立加工贸易废料共管机制，通过建立交易平台，建立政府管理部门与市场主体的共管机制。重庆自贸区在明确上位法的前提下，健全加工贸易废料处置规章制度体系。构建以“政府搭台、市场运作、部门联动、公平交易”为原则的互联网平台下对公共服务的监管模式。

3.2.2 面临困境

目前重庆对外贸易结构不合理，导致其规模、抗风险能力、稳定性等方面仍有较大发展空间。重庆出口市场过于依赖单一市场，出口贸易的风险性过大。

3.3 海关制度创新

3.3.1 制度梳理

重庆自贸区创新实施实施“四自一简”的海关制度。所谓“四自一简”，就是指在海关相关过程中实行自主备案、自行确定核销周期、自主核报、自主补税、简化业务核准手续。这一制度提升了海关监管的高效性和便捷性，加强海关行政效率。通过一系列程序方面制度改革，增强了资源配置的活力和范围，降低了资源配置的成本。“四自一简”的大力推行让企业经营自由度与政府部门的监管性达到适宜的平衡，通关便利度提高，有助于营造当地提高对外开放水平的“小环境”。

重庆自贸区同时还致力于构建国际铁路运邮智能化通关新模式，通过将“安全智能锁+手持阅读器”运用到具体的国内监管程序中，全过程统一监管，实现铁路运邮电子化通关，铁路运邮物流监控电子化一方面实现海关全过程的信息共享，减少重复查验，提高海关检验效率。

3.3.2 面临困境

近年来，重庆自贸区海关制度不断面临着新的形势和挑战，也要求其不断作出新的改变。近年来,重庆海关多次查获未经检验检疫进口商品、携带病菌肉制品、过期冷冻食品、“洋垃圾”走私物品等。据统计,2019年目前已侦查办理走私冻品类刑事案件13起,共查证走私冻品3.7万吨。如何兼顾贸易便利和安全保证之间平衡关系，成为未来制度设计中必须考虑的重点。

重庆海关的 “单一窗口”关检融合并未完全实现，企业的相关报检手续过于复杂，单证电子化和作业无纸化未彻底实现。同时所涵盖的各板块之间高效整合资源的效力降低，部分功能仍未摆脱“链接”方式，使用体验度较差。其中单证数据的填报也有进一步协调和规范的空间，缺乏对相关企业的统一指导标准，申报、审批、反馈的时间成本较大。

重庆海关主要依赖于人工查验，虽然引进了智能化的移动单兵查验系统，提升了准确性和便捷性，但该系统要求较高的人才素质和操作能力。重庆海关目前缺乏同时具备较强的学习能力和实践经验的工作人员。此外，目前重庆关区大型集装箱检查设备数量极少，查验地点受限，增加了集装箱查验的运输时间和距离。

3.4 物流通道管理制度创新

3.4.1 制度梳理

重庆自贸区积极寻求在海陆空物流方式上突破创新：在出项物流上，重庆以渝新欧铁路建成发展为契机，形成国际贸易大通道：开通中欧(重庆)班列和中新互联互通南向通道。具体来说，一是探索国际多式联运，加强物流通道的联通性。二是拓展对外铁路班列路线，与周边地区共同协商创新监管模式。三是丰富物流货物种类，拓展货源。

重庆自贸区同时积极构建多式联运高效运营新模式，探索陆港联动、全程“一单制”、优化流程、金融配套等诸多举措力图形成高效运营机制。加大力度推进铁路运输通道与枢纽港区间互联互通，整合铁路、港口、航运等物流通道资源，建立联动机制，降低物流运输成本。打造统一的信息平台促进物流运输中的多方主题资源共享，进一步补齐短板和完善功能，依托国际贸易“单一窗口”和良好的大数据平台基础，打造全市范围内的立体联运信息门户，覆盖运输方式，涵盖物流通道中的多方主体。重庆自贸区同时试点多式联运运单机制，建立全程“一次委托”、运单“一单到底”、结算“一次收取”的服务方式。

3.4.2 面临困局

重庆多式联运业务尚处于探索阶段，自贸区内物流企业规模较小，缺乏具备相关丰富联运经验的大型物流企业，其共享机制也尚未完善，铁、公、水、空信息不能实现互联互通，多式联运有效整合多种运输方式的优势明显降低，国际多式联运机制无法形成真正联动作用。

3.5 生产要素配置制度创新

3.5.1 制度梳理

为了激活社会一切参与生产活动的要素，促进生产要素配置，重庆自贸区不断探索行政管理体制和服务机制，探索“首席代表+人工智能辅助”政务服务模式。构建商标电子化交易机制，在市场运作的基础上，实现政府引导、社会各方主体可全程监管的电子交易制度。探索社会共治下的监管机制创新，社会多元共治实现全方位监管。通过运用大数据平台，最大程度压缩行政程序手续和时间，优化营商环境。自贸区通过制定并实施推进一系列税政服务，极大方便了企业税收事务办理，刺激企业活力创新创业。

3.5.2 面临困局

一方面，目前管理权力的集中与下放的边界模糊，有待确定。重庆自贸试验区涵盖3个片区，贯穿七个行政区。管理体制上既有市级自贸办也设有区级自贸办。这样造成区级自贸办接受区级政府和市级自贸办的双重领导导致一定的管理不畅。另一方面，权力下放后涉及到与其他省份、地区的制度衔接，权力下放实质上仍然需要省市一级进行相关协调，便捷性大打折扣。

重庆自贸区早已做出以市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”的综合监管体系来理清政府与市场的关系的制度设计，但其中具体的参与路径和各方之间的合作平衡机制尚不明朗。同时，自贸区内部各项监管举措未能形成联动反应机制，距离多方协同监管机制的形成尚有较长的距离。

4 创新路径

中国制度型开放在理论和实践的不断发展给内陆省份及内陆自贸区对外开放的发展提出了新的要求和期望。正如上文所述，重庆自贸区在制度性开放层面做出了多方面的有益探索，同时也面临着一定的发展困境。作为西部大开发重要的战略支点、“一带一路”和长江经济带重要联结点以及内陆开放高地，重庆自贸区未来应在对外金融、海关制度、物流通道制度、生产要素配置制度等重点领域继续进行制度开放创新，为中国特别是内陆地区对外开放贡献力量。

4.1 对外金融制度建设

针对目前重庆自贸区对外金融制度存在的问题，需要制定一系列制度以创新对外金融形式，拓宽金融应用领域，对标国际金融水平，提升金融开放水准。具体来说，主要有：

一是引入监管沙箱机制。在一定范围内尝试简化市场准入标准和流程，在确保消费者权益的前提下提高金融科技创新企业、业务的发展效率。

二是建立和推广咨询决策机制。搭建金融行业专家库，打造金融结算和金融科技论坛品牌，形成定期交流的相关制度以集聚金融人才和研究成果，提升金融结算领域的影响力和话语权。同时，建立与新加坡、伦敦、纽约、上海等相关机构的联系交流机制，吸收消化先进经验。

三是强化诚信环境机制。完善征信系统信息，健全完善失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制，压缩恶意逃债者生存空间。加大对于以金融科技和金融结算为噱头的非法集资、非法融资、传销活动及庞氏骗局的打击力度，防止不法分子“乘风口”、“搭便车”。

4.2 完善海关制度

重庆自贸区未来应该进一步增强关检融合，与国际接轨，保持便捷性和安全性的平衡。具体来说，加快实施以AEO制度为代表的新型海关监管机制。通过开展全球范围内的海关AEO互认,简化进出口审核流程，设立海关协调员，加强业务办理的针对性和精准性，实现海关与企业之间有效反馈和对接。

4.3 整合物流通道管理制度

重庆自贸区应建立多式联运互联互通制度，有效整合空水铁三大交通枢纽，以及保税区和一类口岸，加快打造以3个枢纽型物流园区、12个节点型物流园区、N个配送型物流园区为主体的“3+12+N”市域物流园区网络体系，推进物流产业集聚集约发展。

4.4 推动完善生产要素配置制度

根据重庆市自贸区实际发展情况和现实需要，厘清权力边界，进一步实施简政放权，为各片区争取更多的自主性，强化自贸区的试验性。一方面，着重落脚于组织建设和制度建设，建立并落实权责明晰、分工明确的管理模式，基于自贸区各单位进行制度创新的必要自由和创新动力。另一方面，建立自贸区行政权责清单制度，明确职能边界，同时以社会监督从外部强化制度性。

加强多元主体之间的协同监管，协同整合各项政策，强化政策体系的立体联通和协同作用。具体来说，要加强自贸区内各个政策制定、执行、监督的各方部门的有效交流和信息共享，起到最大化的协调作用。营造市场和第三方主体的参与制度，形成协同监管的作用机制。