把住房公积金制度改革纳入企业降负相关配套安排

贾康

在新冠疫情冲击下，讨论如何降低企业负担问题、住房公积金制度如何改革又成为热点之一。笔者的基本看法是，这一改革确应积极考虑，正确思路是将其纳入中央十八届三中全会以来给出的战略性指导、服务于国家治理现代化的配套改革。

我国住房公积金制度始于20世纪90年代初。上海在借鉴新加坡经验的基础上率先启动，若干地区跟进试点后，1994年开始全面推行。以后在制度上又有修补和细化，基本规则是由职工个人及所在单位按职工工资的5%～12%共同缴纳公积金，形成日后支付职工家庭购买（或自建）住房的资金来源（带有一部分强制储蓄性质），并在支付时可酌情匹配利率优惠的公积金购房贷款。应当肯定，这一制度对于提高缴存人住房支付能力等方面具有积极作用。但近年来，随经济社会发展、改革深化进程而暴露的该制度的问题，实也不容回避。这一制度的问题如中金公司张宇、梁红等人的研究报告所总结的，主要是如下四个方面：

第一，公平性不足。公积金制度本应发挥重点支持中低收入职工住房支付能力、控抑乃至缩小贫富差距的作用。但实际其覆盖人群明显有偏且形成结构错配，不仅未能很好实现对中低收入人群的支持作用，还一定程度上加剧了收入分配的不均衡。其运行20余年至今，公积金实缴单位为292万个，实缴职工1.44亿人，仅占同期城镇职工总数的33%，也大幅低于社保养老缴费职工数（约3亿人）。实缴职工中，国家机关、国有企业和事业单位的人数占比高达51%，为7344万人，而城镇私营企业及其他城镇企业职工占比为31%，仅4464万人。职工收入越高的单位，公积金的缴存额和缴存比例往往越高，这首先加速了初次分配的不均衡。而高收入职工通过购房行为（不论是直接使用公积金贷款提取公积金，还是因种种原因放弃使用公积金贷款而仅提取公积金），进一步扩大了资产端的贫富差距及消费端的支付能力，在实际运行中对中低收入人群支持明显不足，因为他们迟迟达不到购房临界点，所交纳形成的储蓄主要体现为强制性，缺乏自愿性、灵活性，所以住房公积金导致的对部分收入群体存在的误伤与误惠，也被称之为实际上有“劫贫济富”的逆调节特点。一方面，现实生活中的低收入群体，有没有公积金制度都不能改变无购房支付能力的客观事实。虽然制度允许因租房等其他非购房原因申请提取公积金，但实际操作中并非易事。这类人群缴交公积金既成为其即期负担，更恶化了短期消费能力。另一方面，对于高收入群体，公积金于购房支付行为而言变成了一种锦上添花或可有可无的存在。有房贷的高收入职工，鉴于可以便捷地提取公积金，他们愿意多缴，因为公积金实为一种免税福利。而对于那些没有房贷的，退休前难以合法提取公积金，同样作为免税福利来缴交虽然不一定是负担，但也未必情愿。只有具备一定住房支付能力但又不是很强的中等收入群体（或言“夹心层”），是政策意愿覆盖下无偏差的主要受益人群，也可能是仍旧支持公积金制度的主要人群。然而如对这部分群体提供购房金融支持是以牺牲低收入和高收入两个群体间的公平来完成，是十分值得商榷的，无法作出充分肯定。

第二，效率性欠佳。住房公积金制度建立的初衷是通过长期、稳定的住房储金的建立与积累，发挥资金互助功能，支持职工家庭住房消费。然而实际运行中不仅作用有限，还存在使用效率总体偏低、边际效率递减等问题。数据显示，缴费比例高而使用效率低，当前参与公积金体系的职工和单位平均实缴比率均已大幅超出5%的最低缴费率，达到了10%（个人和单位加总高至20%）。截至2018年末，住房公积金累计提取额8.8万亿元，使用比例仅60%，仍有5.8万亿元余额在职工个人账户上，比企业职工基本养老保险结余额（5万亿元）还多，而且仍在持续增长中。导致使用率低的原因包括：一是提取条件苛刻。公积金条例要求每月缴交金额存入受规管的个人账户，除用于购房、建房、租房等用途之外，不得提取使用。实际操作中除购房外，以建房、租房用途提取公积金难度很大（还由此催生了违规提取公积金的地下产业）。2018年住房公积金提取人数5196万人，仅占实缴职工人数的36%。低收入缴费人群因住房支付能力差，往往用不上公积金贷款;高收入群体则因公积金可贷款上限额度过低（特别是在一、二线城市）、手续繁琐而大多放弃使用公积金贷款，倚赖于商业银行贷款。二是各地公积金贷款上限设置脱离房价事实。住房公积金基本上为各地封闭运行。出于存贷取资金匹配筹划的考虑，全国绝大多数城市个人公积金首套房贷款上限目前为30万元至60万元，家庭双职工公积金贷款总额为个人上限的1.5至2倍。北京目前120万元的上限为全国最高，是普通城市家庭贷款额的约2倍。然而，中心城市早已形成的高房价使得公积金的使用目的和支持效果大相径庭。大城市房价收入比高、住房支付能力差的人，需要但却得不到公积金的有效支持（可得贷款只占总房价的很小部分）。相反，小城市即使没有公积金也几乎照样不影响住房支付能力。其结果就是有些城市公积金资金池告急，同时又存在不少城市钱用不完的结构性偏差情况。三是贷款总规模小。近几年个人住房公积金贷款发放额每年基本维持在1万亿元左右，而商业银行按揭贷款发放额已达约6万亿元，二者规模差距不断拉大，公积金贷款已愈发似锦上添花而不能很好体现雪中送炭。四是边际效率递减。住房公积金贷款额增速明显低于平均缴存额，贷款缴存比随着人群收入水平的提高而不断降低，使用效率呈现边际递减趋势。

第三，外部性负效应明显。现行公积金系统对统一的劳动力市场和企业公平竞争环境形成一定的负面外部性影响。较突出的问题：一是封闭运行模式不利于劳动力市场的自由流通。我国城市住房公积金的使用大多是地方性的，职工流动中出现异地购房时难以申请公积金贷款，即使少数允许公积金异地贷款的城市，其贷款实际落地速度和便捷程度都远远不足以適应现实需要。这种各地独立封闭运行的模式对社会主义市场经济所客观要求的劳动力在不同地区间的流动，增加了成本与阻碍。二是公积金支付能力问题。中小微企业（基本上是民营企业）的支付能力明显低于大企业和国有企业（后者的高支付能力现阶段尚不能排除不合理垄断因素和“软预算约束”特点），相应形成的“免税福利”水平和“物质利益吸引力”，客观上表现为统一市场中上述两大不同类型企业的高低悬殊和造成对于企业公平竞争环境的销蚀。

第四，资金有安全风险。一是住房公积金归集依靠缴存人按月缴存而实现，属于分散性的小额资金流入。而无论是住房公积金提取或是住房贷款，均属于集中性大额的资金流出。存贷取不对称的制度缺陷，使得公积金体系在资金头寸管理方面的风险明显高于一般银行体系。二是公积金管理中心将存贷业务一次性地委托给由管委会指定的商业银行，银行收取手续费，资金使用受益和风险都由公积金中心承担。这样，委托方和收益方是两个不同的利益主体，这种住房公积金个人贷款发放与回收相脱节的模式，存在管理中的道德风险。受两方各自利益驱使，在资金运作中会有差异化的价值取向和行为模式，加大住房公积金的贷款风险。公积金体系一旦出现风险，也可能传导至商业银行并对整个金融体系的稳定性造成冲击。三是监管机构独立性不足且机制不健全。公积金管委会是住房公积金管理的决策机构，并负有监督职责。但公积金管委会并非独立机构，实际执行过程中存在决策风险可能出现违规决策。部、省两级建设、财政、人民银行、银监会等多部门虽负有监管职责，但在公积金领域缺乏快速、充分、有效的协调配合机制，难以形成充分的监管合力。

对住房公积金的上述问题和弊端，显然亟需正视、重视并防止它们进一步“积重难返”。当下积极考虑推进住房公积金的改革是有鲜明现实意义和十分必要的。尽管在黄奇帆等同志结合疫情冲击下的企业减负而提出取消住房公积金的建议后，社会上反对的声音不绝于耳，但我们需认识到反对者或存在“维护既得利益”的背景，或有对于公积金制度实际效应的误解。按照公共利益最大化原则和深化改革创新发展的精神来全面看待住房公积金制度，那么亟应理性地认真考虑如下相关联的三个层次的问题：一是推进住房公积金制度改革的必要性，是否应落在以对其“取消”为目标？如取消，需以何种机制替代其仍应肯定的那一部分“帮助购房者提升支付能力”的功能？二是如有可行方案以其他机制来实现必要的功能替代情况下，取消住房公积金的实施步骤，可怎样进行合理设计？三是在“全面改革”总体要求下，住房公积金制度改革应怎样纳入改革深水区多轮推进的“最小一揽子”式的配套改革措施？对这三个层次的问题，笔者的认识和建议简述如下。

基本观点：住房公积金制度改革的目标可以按其“取消”来设计。因为替代其肯定性功能的机制已经在实际生活中初步具备，并可进一步塑造与完善、充实。具体的改革实施步骤完全可以设计为渐进和不产生社会震动的方案。这一改革的基本特征应是按照新形势下服务于在中国的改革深水区“攻坚克难”的“最小一揽子”配套改革。

相关建议：第一，取消住房公积金所需的替代机制是近些年已相对成熟、规模上早已成为主导性资金力量的商业性住房消费信贷（居民住房按揭贷款），以及有一定经验、应进一步合理化匹配的財政资金发挥“四两拨千斤”乘数、放大效应的政策性贴息与信用担保机制。于我国全局性的住房供给框架即“保障房+商品房”双轨统筹局面中，还可积极创新发展以房地产信托投资基金（REITS）为代表的资产证券化住房金融市场，盘活存量，助力增量，打通供需双方的投融资渠道，借鉴国际经验配之以适当的税收优惠助其发展成长。第二，取消住房公积金的具体实施步骤，可以是一步或分步降低公积金缴费率至其为零，即一步或分步取消公积金的增量;还可以对存量余额让职工选择缴税后全额提取销户（可配之以个人所得税优惠措施），或全额免税并入个人社保账户。第三，取消住房公积金的改革所应考虑的配套方案，亟应与“五险一金”的其他改革措施以及企业年金、职工年金等养老保险第二、第三支柱的制度建设相呼应（配之以职工个人所得税递延等经济杠杆式引导和优惠措施）。如考虑保留培育社会成员住房支付能力方面的“自愿储蓄”机制，可研究将现行公积金中心转制为专业化住房储蓄银行的方案。特别是应积极配套推出把基本养老金缴纳形成的基本养老保障资金“蓄水池”，提升为已提出多年却一直未实施的“全社会统筹的一个蓄水池”的境界，从而可望在提升“蓄水池”互济、共济功能的同时，依据精算而确定基本养老缴费率的降低幅度。从理论上讲，取消住房公积金的降负（5%～12%以上的工资总额）加上基本养老降低缴费率（N%的工资总额）的降负，在企业层面的表现将是（N+5）%～（N+12）%以上。同时这种配套改革对于劳动力无壁垒流动的统一市场建设、企业真正公平竞争的高标准法治化市场环境建设，以及以有效制度供给支持中国高质量发展的机制创新的贡献，将功莫大焉。

2020年疫情于二季度出现全国决定性拐点，我们现在就应加紧研究和尽快出台“最小一揽子”的配套改革可行方案与具体操作措施，紧密结合打造高标准法治化营商环境和完善国家治理体系、提高治理能力，来切实地降低企业的制度性成本负担，争取在“抗疫”之年及其后，使我国国民经济有更好的表现。

（作者为华夏新供给经济学研究院院长、财政部财政科学研究所原所长）

责任编辑：沈家文