高质量建设中国特色自由贸易港的思考

李金波 窦勇

摘要：近年来，我国自贸试验区建设取得了很大进展，进而中央提出要支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，其关键在于建立自由贸易港政策和制度体系。通过对中国香港、新加坡等国际自由贸易港的模式、制度安排及其内在逻辑进行深入研究，在此基础上就海南高质量建设中国特色自由贸易港提出了相关政策建议。

关键词：中国特色 海南 自由贸易港 国际自贸港

习近平总书记2018年4月13日在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上提出，“支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”。《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》要求，“海南自由贸易港建设要体现中国特色，符合海南发展定位，学习借鉴国际自由贸易港建设经验，不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，更加强调通过人的全面发展，充分激发发展活力和创造力，打造更高层次、更高水平的開放型经济”。贯彻习近平总书记讲话精神和中央有关文件要求，对国际自由贸易港的主要模式、制度安排及其内在逻辑进行深入分析，将为海南高质量建设中国特色自由贸易港提供参考。

一、国际著名自贸港的模式与制度

从全球范围来看，中国香港、新加坡、迪拜、荷兰鹿特丹港等全球知名自贸港依托自身区位优势，不断推进贸易投资自由化、便利化，打造高水平高标准的营商环境，汇聚人流、物流、资金流等，实现了快速发展。这些自由港的发展经验，可为我们高质量建设中国特色自由贸易港提供借鉴。

（一）主要模式

当前国际上成功的自由贸易港主要有四种模式。一是全域高度一体化的自由港，如香港。香港是全球物流、金融、贸易中心，是集外贸、金融、运输等多功能为一体的自由港城市，是全域意义上自由港。香港实行自由通航、自由贸易政策，对所有货物免征关税，允许境外货物、资金自由进出，税收政策极具国际竞争力。香港被菲沙研究所（Fraser Institute）连续23年评为全球最自由经济体。二是局部划定自由港，全域设为自由区，如新加坡。新加坡目前设有8处自由贸易区，区域范围涵盖新加坡港主要货运码头和航空货运枢纽。在8个自由贸易区之外，还实行与自由贸易区相同的贸易、投资、财税、金融、外汇、检验检疫及出入境管理政策。三是局部划定自由港，另设多个自由区，如迪拜。自1984年以来，迪拜陆续批准建立了24个自由区，发展出特色明显的自由区管理运营模式。迪拜自由区主要有三种类型：工贸综合型、物资流通型和行业产业型。迪拜24个自贸区全部由迪拜政府直属，各自由区实行不同的行业政策，最大限度发挥自由区功能效应。四是依托多国统一大市场作为腹地的自由港。鹿特丹港成为国际知名自贸港的主要原因就在于，欧盟国家间建立了统一的关税区，形成了统一大市场。尽管来自欧盟外的货物进入鹿特丹港需要缴纳关税、增值税等，但鹿特丹港采取了较为自由便利的保税措施，成为事实上的具有国际竞争力的自由贸易港。

（二）政策和制度体系

国际典型的自由港通常具有相对完善的政策和制度体系，包含了贸易投资、金融、税收、法律、监管等多个方面。

1.贸易投资制度

实施自由的贸易政策。比如香港，根据《香港海关条例》等对外贸易相关条例，实行负面清单管理，除药品、武器、动植物等少数威胁健康和生态的物品外，均可自由进出香港;香港很少有配额和贸易管制，基本没有进出口配额;除对设限国家的纺织品出口受被动配额管制外，香港没有主动的进出口配额管理。只对烟草、酒类（30度以上）、碳氢油和甲醇等4类商品实行进出口证管理。新加坡根据《商品对外贸易法》《进出口管理办法》等主要贸易法规，除危险品、武器、药品及化妆品等少数特殊货物和少数特定地区外，其他商品均可自由贸易。迪拜自由区和鹿特丹港也是如此，同样没有资质和配额限制。

实施准入前国民待遇加负面清单的投资政策。香港只对电讯、广播、交通、能源、酒制品销售和金融等少数行业实行有条件的准入，其他行业都是完全开放的;对外来或本地投资者一视同仁，为所有在香港公司提供公平经营环境。新加坡同样对外资实行准入前国民待遇。除国防相关行业和金融、保险、证券等特殊领域需向主管部门审核备案外，新加坡对外资进入没有行业限制，商业、外贸、租赁等市场完全开放，对于外资无股权比例限制。迪拜在自由区内实施外商国民待遇政策，允许外商100%控股;除矿产开发、金融零售业务外，区内企业注册、经营活动基本不受干预。鹿特丹除军工生产、铁路、电气输送网等少数特殊行业外，向外国公司完全开放，并享受本国企业同等权利。

2.金融制度

国际高标准自由贸易港在金融领域普遍具有“三大自由”，即跨境汇兑自由、贸易结算自由和投融资自由。

跨境汇兑自由。香港采取单一汇率制，没有汇兑管制措施，资本和金融账户高度开放，允许居民和非居民在境内外开立本币和外币账户，账户余额可自由兑换、划转。新加坡早在1978年就取消了所有的兑换限制，允许居民和非居民在境内外开立本币和外币账户，账户余额可自由兑换、划转。迪拜自由区内没有外汇管制，资金可以自由进出、外汇自由兑换。鹿特丹实行荷兰统一的外汇管理政策，外国投资者可以开设其他外汇账户，不受外汇管理的限制，从事与进出口业务有关的外汇交易同样也不需要领取特别许可证。

结算自由。香港企业可以在香港银行开立多种货币账户，使用任何货币进行贸易结算;没有国际收支限制，进出口不设押金、预付资金、融资限制，进口购汇不要求提供信用证等证明文件，出口收汇也没有强制结汇要求。新加坡外资企业可自由开立银行账户，可自由决定结算货币种类。迪拜自由区和鹿特丹港也是如此，区内企业享受结算自由。

投融资自由。香港特区法律对外资公司参与当地证券交易没有限制，国际投资者可以自由投资香港发行的债务工具。本地资金和境外资金均可自由进出、自由流动，外来投资者可将股息或资金自由调回本国。在新加坡，外资企业可以向新加坡本地银行、外资银行或者其他金融机构申请开展融资业务，不限制企业利润汇出境，也无须缴纳特定税费。迪拜自由区和鹿特丹港区也是如此。

3.税收制度

国际高标准自由贸易港在税收制度方面多具有“零关税”“低税负”“简税制”等特征。

“零关税”。香港对所有非禁止类商品实施零关税，进口或出口的一般货物均无须缴付任何关税，只对酒类（30度以下）、烟草、碳氢油类及甲醇4类征收商品税。新加坡除了少数商品外，对其他商品进口不征收关税，全球超过90%的货物免关税自由进出。新加坡只对极少数产品征收进口税，约为全部商品细目的8%，包括酒类、烟草（含卷烟）、糖制品、人造珠宝、皮包钱包和冰箱等，这些商品关税率一般较低，约为5%。只有汽车例外，其税率为45%。在迪拜的杰贝·阿里自贸区，对所有境外入区货物免除进口关税，但进入迪拜境内须缴纳5%的关税。在鹿特丹港，对来自欧盟国家的货物免关税。鹿特丹港虽对来自欧盟外的货物需缴纳关税，但欧盟整体关税较低，平均不到2.5%，而且保税期间可免缴关税，保税加工后进出时可按原材料或制成品税率孰低来缴税。

“低税负”。在香港，企业利得税最高税率为16.5%，企业首得200万的利得税降至8.25%，其后的利润则继续按标准税率16.5%评税;个人薪俸税最高税率为15%。在新加坡，内外资企业实行统一的企业所得税政策，税率为17%，且也有分级分类的优惠政策;所有企业可享受前30万新元应税所得的部分免税待遇;一般企业前1万新元所得免征75%，后29万新元所得免征50%。对于新创业公司，新加坡还实行免税退税政策，并且越来越优惠。符合条件的起步企业前10万新元所得全部免税，后20万新元所得免征50%。新加坡经济发展局等部门会根据不同企业的实际情况，对投资于新加坡鼓励发展的行业给予不同程度的税收优惠。如针对大宗商品业务，新加坡政府设立了全球贸易商计划，目的是为了吸引大型国际贸易公司前来设立区域营运中心，如果申请成功则企业的税率会下降到10%或5%。在个人所得税方面，新加坡实行累进税率制。扣除个人所得税减免之外，个人所得税税率保持在0～20%之間。例如，4万新元（约人民币20万元）、8万新元（约人民币40万元）年薪的平均税率仅约为1.5%和4%，远低于国际水平。此外，只要有财政盈余，新加坡都会给予人民税收回扣，如2007/2008 财政年，新加坡的总回扣额达年收入的25%。在迪拜杰贝·阿里自由港，免缴企业所得税、增值税和个人所得税。除了杰贝阿里自由港免征增值税外，迪拜还有6个自由区也免征增值税：汽车城 Dubai Cars and Automotive Zone（DUCAMZ）、迪拜轻纺城（Dubai Textile City）、Al Quoz自由区（Free Zone Area in Al Quoz）、Al Qusais自由区（Free Zone Area in Al Qusais）、迪拜航空城（Dubai Aviation City）、迪拜机场自由区（Dubai Airport Free Zone）。在荷兰鹿特丹港，公司利润20万欧元以内按20%征收，超过20万欧元部分按25%征收，近期因应世界减税趋势，分别又下调4个百分点;实行参股所得免税（participation exemption），即母公司得自子公司的所有红利和资本利得，只要满足相应持股条件即可免税;出售公司股份获得的收入原则上免税;一定条件下，并购和分立发生的收入享受免税待遇等。参股所得免税的基本条件是母公司至少持有子公司5%的股份，子公司资产中的自由投资组合（free portfolio）不得超过50%等。对于无形资产收入（包括技术创新收入），R&D税收抵免后有效税率仅为5%。为吸引外籍高端人才，给予符合规定的外籍员工30%税收基数减免。

“简税制”。香港特别行政区实行低税率及简单税制政策，具体为，一是只对来自香港的利润及收入征税;二是不设增值税，主要是三种直接税，即利得税（企业所得税）、薪俸税（个人所得税）和物业税，并设有免税额制度。新加坡主要有公司所得税、个人所得税、消费税、房产税等税种，对于取得新加坡应税收入的任何公司或个人需根据属地原则在新纳税。鹿特丹税务部门可通过与企业进行谈判，预先确定未来的缴纳税金额和缴纳方式，极大地减少了企业经营的不确定性。

4.法律

国际高标准自由贸易港都将健全法制作为重点，建立起具有国际公信力的法治秩序。

注重顶层设计，确保有法可依。香港沿用英国成熟的法律体系，在法律上与欧美等国家相通一直是香港的优势，建立了一整套规范自由贸易港运行的法律体系。香港在货物进出口领域适用的法律主要有《海关条例》《进出口条例》《进出口（一般）规例》《进出口（费用）规例》《进出口舱单公告》《进出口（登记）规例》《进出口（移离物品）规例》《进出口（战略物品）规例》《进出口（运载物品）规例》《进出口（电子货物资料）规例》《储备商品（进出口及储备存货管制）规例》《基因改造生物（进出口须备的文件）规例》等。而在外汇资金流动方面有《外汇基金条例》《杠杆式外汇买卖（账目及审计）规则》《杠杆式外汇买卖（周年报表）规则》《杠杆式外汇买卖（仲裁）规则》《杠杆式外汇买卖（豁免）规则》等。新加坡于1966年颁布了《自由贸易区法》（Free Trade Zones Act），2014年进行了修订，该法案涵盖了自由贸易区运行的制度安排，包括定位、功能、管理体制、优惠制度和监管制度等。 此外，新加坡还制定了《自由贸易区条例》《自由贸易区管理机构的任免通知》《自由贸易区指定区域通知》《自由贸易区生产条例》《自由贸易区指定货物通知》等。迪拜自由区在法律上规定了自由区为离岸法区，除了刑法仍然适用外，其民法和商法在区内停用，由自由区管委会自行制定相关法规。鹿特丹则适用欧盟的法律，确保贸易投资自由化、便利化有章可循。如《共同农业政策》《共同渔业政策》《共同外贸政策》《共同海关法典》《共同原产地规则》《共同竞争法》《共同反倾销规则》《共同商检法》《共同专利法》《共同公司法》《共同的产品技术安全与卫生法规》以及其他从第三国进口的共同管理规定。

确立法治秩序，树立全球公信。中国香港、新加坡司法制度独立，具备成熟完善的法律制度。香港政府一直致力于成为亚太地区主要国际法律及解决争议服务中心，2016年9月成立争议解决政策统筹办公室负责全面统筹调解及仲裁的工作;由于法制健全，本地调解及仲裁服务广受国际信赖，作出的判决在全球多个司法辖区内均具有效力。新加坡则建立了一套有别于西方的司法相对独立制度，一方面保持执政党对司法系统的有效影响力，避免司法干预政治;另一方面在社会经济领域，确保司法完全独立，不受权力干扰，既为国家政治生活提供了稳定的秩序保障，又确保了司法的独立公正。迪拜自由区为了确立法治公信，采取了更为特别的举措：2004年公布《金融自由区法》，允许在区内实行基于英格兰和威尔士普通法的国际法律系统，设立金融法院开展独立审判。

5.监管制度

国际高标准自由贸易港在监管上围绕货流、人流实行了一系列便利举措，在防范风险的同时实现了有效监管、可控监管。

极为便利的货物通关检验措施。香港进出口报关手续十分简便，除豁免报关的商品外，承运人只需于货物输入或输出后14日内向海关呈报进口或出口商品的运输资料和进（出）口报关单。企业在香港可以24小时进出货物，同时可以将14天的货物清单汇总报关，高效便捷。香港查验率非常低，低于1‰。香港海关对进出口货物以抽选方式进行检查或检验，海关采用科学的风险管理措施，主要依托大型X光机器检查货物，减少对货物的开箱，确保将在各出入境管制造成的干扰减至最少。高度便利的通关报关政策为企业将多地订单在香港港口整合发货、整合资源构建复杂的供应链提供了条件。此外，香港航运业高度开放，船只从海上进入或驶离港口时都无需向海关结关，进出或转运货物在港内装卸、转船和储存等不受海关限制。新加坡则在1989年就建立了“一站式”贸易网络（TradeNet），连接海关、检验检疫、税务、军控等35个政府部门，与进口、出口贸易有关的申请、申报、审核等全部监管流程均通过该系统完成。进出口商通过电脑终端10秒钟即可完成全部申報手续，10分钟即可获得审批结果。除TradeNet、海港网络（PortNet） 外，新加坡政府还投资或参与建设了海事网（Marinet）、空运社群网（Cargo Community Network）等电子政务平台，进一步丰富了单一窗口的内容和覆盖范围。

高度自由的人员出入境政策。香港是独立的出入境管制地区，对境外访客实行宽松的签证政策。根据《香港特别行政区的旅游签证和进入许可规例》的相关条文，因为在香港特区出生或居住而与香港特区有密切关系者，无须领取签证或许可证。如不属于密切关系者，则须领取签证或进入许可证。前往新加坡投资经商的外国人可通过多种途径方便地出入新加坡：一是有意在新加坡进行投资者，可通过“全球商业投资者计划”申请新加坡永久居留权;二是经常出入新加坡从事商务活动人士可申请有效期为1～5年的多次出入境签证，每次到访可在新停留30天，并可视情况申请延长停留期;三是持社交访问证可在新逗留6个月，且在签证有效期内可多次入境;四是商业入境证专为准备在新加坡成立新公司并将积极参与公司运作的企业家设置，最初有效期为2年，可多次入境，可申请续期，持证者还可申请让家人一同来新加坡居住。

二、深刻理解自由贸易港政策和制度体系的内在逻辑

仔细研究国际高标准自由贸易港的发展经验，可以发现其政策和制度体系设计遵循以下内在逻辑。

（一）发挥地缘优势，重点打造供应链关键节点

中国香港、新加坡、迪拜和荷兰鹿特丹之所以能成为国际高标准自由贸易港，最为重要的经验在于他们通过一系列制度设计，最大限度的挖掘了其独特的地缘优势。香港位于南亚与东北亚航线要冲，新加坡则是扼守太平洋及印度洋之间的航运要道，迪拜地处亚欧非三大洲的交汇点，鹿特丹港则是亚欧大陆桥的西桥头堡。独特的地缘优势注定其要在国际贸易格局中占有一席之地，上述自由港正是借着这些地缘优势，成为全球贸易的重要枢纽、国际中转物流的汇聚地、跨国公司全球供应链的关键节点。对自由港而言，物流是引子，更为重要的是通过物流的聚集和整合，导入背后的资金流、人流、商流和信息流，推动自由港成为资源和要素汇聚的纽带，成为全球供应链体系的中枢。并且，通过物流产业的汇聚作用，既可为本地船务服务、航运补给、航运金融等服务业发展提供动力，又可通过完善采购、仓储、分配、运输等服务环节，更好发挥辐射带动作用，服务区域经济发展。

致力于打造全球供应链关键节点，特殊的制度设计显得十分重要。比如，自由贸易港的“零关税”和贸易自由化的政策安排就是吸引跨国公司将供应链关键节点在此布局的关键性制度安排。事实上，对自由贸易港而言，本地的消费市场十分有限，重要的不是通过关税获得多少收益，而是通过“零关税”和极少的贸易管制措施来聚集全球优质生产要素，打造一个更低成本的生态系统，其经济价值要远远高于因征收关税而获得的经济效益。这是自由贸易港“零关税”及相关自由贸易政策等制度设计的核心逻辑。

（二）利用分工深化，培育壮大相关产业链集群

所谓产业链的集群化，是指产业链上高度相关的产业环节在一个相对集中的空间上聚集。比如新加坡借助其作为国际石油和天然气的定价中心功能，在裕廊工业园区培育起世界级的石化基地，形成了具有全球竞争力的产业集群。又如迪拜所开辟的24个自由区各自特色不一，每个自由区都聚焦于形成特色产业链和产业集群。又如鹿特丹港，借助其运输条件和石化贸易枢纽地位，发展炼油、石化加工、钢铁等临港工业。这种产业链集群化是自由贸易港作为全球供应链关键节点的升级形态。

当然，这种产业链集群化不是凭空产生的。在经济全球化的大背景下，中间品贸易比重大幅提升。为了降低中间环节成本、提高产业链整体收益，跨国公司必然会选择在全球供应链的关键节点如各类自由贸易港区布局相关产业链集群。在这一背景下，投资便利化及有关投融资自由的制度安排就十分重要了。换言之，贸易自由化深化了全球分工，而分工的深化必然要求投资便利化。而对那些自由港而言，敞开胸怀、吸引全球资本围绕自由贸易港的资源优势和功能定位进行系统性的投资布局、打造产业链集群，是培育自由贸易港的造血功能的必然选择。

投资便利化关键在于实行准入前国民待遇加负面清单以及与之有关的投融资自由等制度安排。试想如果没有公平的市场准入、较短的负面清单，全球的优质产业资本也难以汇集到所谓的自由贸易港。而若产业资本进来后赚得利润无法汇出，或者在开展投融资时成本较高，这些资本也会望而却步，产业链集群也难以形成。

（三）优化营商环境，逐步形成全球价值链枢纽

当前，以中国香港、新加坡、迪拜为代表的国际高标准自由贸易港正日益成为全球价值链枢纽。所谓价值链枢纽，是指控制全球价值链的跨国公司根据其全球战略布局确定将分布在全球各地区各环节的贸易清算、结算价值链集中到某一个地方，这个地方就是价值链的枢纽。自然，结算在哪里，税收就在哪里。这也是全球自由港竞相招引跨国公司地区总部的重要原因，当前7000多家跨国公司在新加坡设立总部或分支机构。

而全球价值链枢纽也不是天然的，而是政策制度设计推动形成。一般来说，跨国公司往往会把税负较低、法治环境优良等营商环境较好的地方作为其价值链的枢纽。这正是当今高标准自由贸易港政策和制度关注的焦点。比如多数自由港都实行低税负政策，对在当地注册经营的企业实行相对较低的税率;通过实行资金进出自由、结算自由的有关政策为跨国公司在全球范围内配置结算中心提供便利;对人员进出境采取高度便利化的政策，以吸引全球人才聚集、配合打造总部经济;进一步的，在制度设计的顶层——法治秩序的建立上采取实质性措施树立全球公信成为优化营商环境、打造价值链枢纽的基础性安排。

迪拜的制度设计非常具有代表性。迪拜奉行以《古兰经》为基础的伊斯兰法，其限制利息、反对风险转嫁等理念与现代金融法治格格不入，严重限制了金融业务的开展。为了解决这一问题，通过阿联酋酋长国和迪拜酋长国双重授权，迪拜成立了一个具有独立管辖权的、与国际接轨的法律特区——迪拜国际金融中心（DIFC），用以处理国际金融交易。经过多年的努力，DIFC已在全世界建立起法治公信力，为迪拜真正成为中东地区的国际金融中心立下了汗马功劳。

（四）根据不同国情，设计“境内关外”监管模式

如果说世界贸易组织框架下的一系列多边贸易体系是由世界各国共同提供的全球性“公共产品”，区域性经济组织是由若干国家共建共享的区域性“公共产品”，那么自由港就是由单一国家通过国内立法向全球提供的全球性“公共产品”。这样的由单个国家提供的公共产品在不同的国家和地区实现方式是不同的。对于香港这样的小经济体而言，全域模式是一种选择，但对其他稍大的经济体就不再适用。新加坡虽然全域适用了自由区的一些政策，但在货物流转需要通过8个自由贸易区进行。8个自由贸易区与其他区域是围网隔离的。迪拜只在杰贝阿里等24个自由区享受特殊优惠政策，而且货物进出和中转只能通过杰贝阿里自贸区、迪拜国际机场和马克图姆国际机场等3个围网区域。鹿特丹因欧盟统一大市场建设的要求不再围网了，但仍保留保税仓库的设置。

对于大国经济体而言，很难做到全域都是自由区，这就需要一定的隔离措施，建立“境内关外”的管理模式。所谓的“境内”是指国境以内，一般也是自由贸易港的“一线”以内。所谓的“关外”是指关境之外。根据世界海关组织的定义，关境是指“一个国家的海关法得以全部实施的区域”。自由贸易港的“关外”主要指“关税征收的例外”，即关税豁免。大国采用“境内关外”模式，一方面可以充分赋予自由贸易港各种特殊政策，通过“一线完全放开、二线高效管住”，在吸引全球资源的同时有效隔离潜在的风险，从而不影响本国其他地区的发展;另一方面，可以通过适当的政策设计，以自由港为平台辐射带动周边区域发展，进而促进全国经济高水平发展。

（五）紧跟时代脉搏，引领制定国际经贸新规则

当前，随着经济全球化的深化，产业链全球布局对传统的国际贸易规则提出了挑战。国际分工日益深化使得越来越多的产品在全球范围内安排生产，生产过程日益超出了国界的范围，这就使得贸易不再是简单的产业间贸易，而是产品内贸易。随着中间品贸易在国际贸易体系中迅速增长，国际贸易的重心逐渐从制成品贸易转移到中间品贸易。在这一背景下，生产成本会随着关税和非关税壁垒而不断累积，这样零关税等新贸易规则的价值就初见凸显。

对此，国际高标准自由贸易港也是走在贸易规则创新前列的，除了实行零关税和一系列贸易投资自由化、便利化措施外，还积极参与到各种经贸规则的制定中，成为引领形成国际经贸新规则的重要力量。比如，中国香港至今已分别与中国内地（2003年6月）、新西兰（2010年3 月）、欧盟（2011年6月）、智利（2012年9月）、中国澳门（2017年10月）、东盟（2017年11月）、格鲁吉亚（2018年6月）以及澳大利亚（2019年3月）达成了8份自贸协定，且完成了与马尔代夫的自贸协定谈判。中国香港也是首名加入世贸组织《贸易便利化协定》的世贸组织成员。《贸易便利化协定》（《协定》）是世界贸易组织（世贸组织）于1995年成立后首份缔结的多边贸易协定，于2017年2月22日生效。而中国香港是首名于2014年12月正式加入《协定》的世贸组织成员。《协定》包括加快货物流动、放行和清关，以及促进海关与有关当局合作的条文，令跨境贸易更容易，并提供更透明及可预计的营商环境，有助商户减低成本及提升效率。参见香港特别行政区工业贸易署网站，https：//www.tid.gov.hk/sc_chi/trade_relations/tradefora/trade_facilitation.html 。新加坡也对外签署了76个避免双重征税协定和41个投资保护协定，其目的在于使选择在新加坡开展跨国业务的公司享有最低税负。特别是近年来从推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判到签署全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），在新加坡和有關国家的持续努力下，服务贸易、数字贸易、知识产权保护等规则逐步被纳入到谈判议题。

三、高质量建设海南自由贸易港的建议

海南是当前中国唯一的全省建设自贸区并探索建设自贸港的特殊区域。高质量建设海南自贸港，要注意吸收借鉴国际高标准自由贸易港在贸易、投资、金融、税收等方面的政策制度经验，还要注意结合海南的实际和中国的国情，加强针对性和可操作性，突出中国特色。

（一）发挥独特优势，明确自贸港的目标定位

习近平总书记指出，“海南是我国最大的经济特区，地理位置独特，拥有全国最好的生态环境，同时又是相对独立的地理单元，具有成为全国改革开放试验田的独特优势”。海南要发挥好这一独特优势，围绕“三区一中心”战略定位，进一步明确自由贸易港政策和制度体系设计的目标定位。

1.海关监管特区。海南应实行相较现有138个海关特殊监管区更为特殊的监管政策，将全岛整体定位为海关监管特区，建立有中国特色的“境内关外”制度：在操作上对境外货物和人员进入岛内，一线完全放开，二线高效管住;内地货物和人员照常进入岛内，经由海南岛离境时需按有关要求办理报关手续。

2.对接国际经贸新规则的试验田。当前，自由贸易协定（FTA）谈判和世界贸易组织改革进入关键阶段，在自由贸易港率先实行有关国际经贸新规则，可以为我国加快实施FTA战略、推进世界贸易组织改革、有效应对中美经贸摩擦提供压力测试和风险缓释平台。

3.中国特色的新贸易中心。海南不以转口贸易、加工制造为发展重点，而以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业等为主导。这就需要海南结合自身实际和国家需要独辟蹊径，打造以服务贸易、数字贸易和离岸贸易为特色的新贸易中心。

4.国际一流的经济交往中心。借鉴国际高标准自由贸易港的经验，发挥博鳌亚洲论坛的品牌优势，吸引集聚一批掌控全球产业链、供应链和价值链的跨国公司，打造万商云集、人才汇聚、政商交流的高水平国际经济交往中心。

（二）注重顶层设计，建立健全制度规则体系

作为全球开放水平最高、最具国际竞争力、最有特点的开放平台，自由贸易港承担着加快推动中国由要素流通型开放向规则制度型开放转变的历史使命。2018年12月中央经济工作会议指出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。为此，海南探索建设自由贸易港要有一批看得见、摸得着、用得好的制度规则。

1.制定“自由贸易港条例”。目前，当务之急是尽快出台海南自由贸易港发展条例，形成一个管总的、基础性的制度设计，把中央对于海南的指导性、纲领性的文件精神转化为海南建设自由贸易港的法定条例，形成一个整体的制度安排，做到有法可依，避免来回“翻烧饼”。要通过“自由贸易港条例”的制定，为建立与国际通行规则相接轨、具有国际竞争力的政策制度体系奠定一个有法可依的顶层架构。在操作上，这一条例不应再是中央文件中的“指导意见”，因为“指导意见”毕竟不是法律;也不要等几年后才可能出台的来自全国人大的“自由贸易港法”，而应该是由海南省根据中央有关文件精神草拟，经征求中央有关部委意见后提交本级人大审议通过的“自由贸易港条例”;在试验成熟的基础上，再择机升格为国家立法。

2.制定基础性专项规章。要在中央有关部委的指导下尽快制定出台五个基础性专项规章：一是海关管理的有关规定，明确自贸港海关监管地位、方式、职能等相关安排;二是体现自贸港要求、符合中国国情的金融监管规则;三是适用于自由贸易港的人口迁徙流动、落户、生活的管理办法;四是用于指导建设国际化、法制化、便利化的营商环境的操作指引;五是确保整个海南岛生态环境质量的更高标准的环保规章。要以上述五项基础性专项规章为依托，为市场主体创造一个良好的法治环境。

（三）结合海南实际，研究制定十大支持政策

注意到海南正同步建设自由贸易试验区，且自贸试验区总体方案已经印发，有关政策应当在自贸区建设的基础上，更加突出自由贸易港特点。

1.对海南全岛进口自用消费品实行零关税。从国际经验来看，除了鹿特丹受制于欧盟的统一海关政策要求外，其他高标准自由贸易港都采取了零关税政策。海南应将实施零关税作为推动自由贸易港建设的先手棋。除少数特殊商品外，对由境外进入海南全岛的自用消费品免征关税。在具体操作上，可以分为几步：第一步，先从正面清单做起，即列出对部分商品实施零关税的清单。如旅游业、现代服务业、高新技术产业和种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运等10个领域进口的企业自用设备（含零配件、耗材）和原辅料免征关税。第二步，待试行取得效果后，列出一个相对较长的负面清单。第三步，逐步将负面清单缩短。

2.削减非关税壁垒。研究提出进出口货物“负面清单”，采取综合措施，分步骤削减不必要的非关税壁垒，最终实现仅对部分产品进口实行禁止或有条件限制。当前，可配合南繁育种中心的建设需要，在风险可控的前提下，先行允许海南无障碍引入全球优质种质资源，建设全球动植物种质资源引进中转基地，探索建立中转隔离基地（保护区）、检疫中心、种质保存中心、种源交易中心。取消或放宽对跨境交付、境外消费及自然人移动模式的限制，率先在医疗、教育、互联网、会展、体育赛事、影视制作等新兴领域取得突破。

3.放宽离岛免税政策。近年来，随着出境游日益升温，中国人每年境外购物总金额接近万亿。海南要充分发挥其“旅游岛+自由港”的优势，通过放宽离岛免税政策，吸引国内游客到海南旅游消费。海南全岛实现境内关外后，对旅客从海南自贸港带入内地的行李邮递物品视同从境外带入境内。为此，要做好离岛免税政策与行邮税有关政策的衔接，对于经由“一线”进入岛内的免税生活消费类货物，开放更多的特许经营，扩大离岛免税的商品范围，促进庞大的境外消费回流，支持海南建设国际旅游消费中心。

4.实现货物进出分线监管。境外货物进入岛内在“一线”基本放开，仅在指定口岸实行备案管理;对通过海南岛进行中转、加工等以及转口、过境的货物，实现转关货物不报关，转口货物不报检，转口货物价值量不统计（仅统计物理量和吞吐量）等。对由海南岛输入内地（“二线”）的货物属于离岛免税政策范圍之外的，视同内地的进口，按有关要求正常报检报关;对内地输往海南岛的货物不视同出口，但经由海南出口到境外的视同出口，按有关要求办理报关手续。

5.便利人员流动。外国人进入海南自由贸易港旅游经商，可直接落地签证，如由海南进入关内（二线），则要办理相关入境手续。实行分级管理的工作准证制度，为在自由贸易港工作生活的外籍高层次人才提供便利周到的入籍落户服务。国内人员自由进出自由贸易港，如经过海南去往境外，则需要依规办理相关出境手续。在海南自贸港内设立出入境管理机构，由国家相关部门授权办理相关出入境业务。

6.实施低税率所得税政策。当前为支持西部大开发，对设在西部地区且符合条件的企业实行15%的所得税率。2018年海南人均国内生产总值（GDP）为51955元，低于陕西（63478元）和重庆（65933元）。建议在海南也适用企业所得税率为15%的政策，并对初创型科技企业还可实行企业所得税“两免三减半”政策。对个人来源于海南的工资、薪金等综合所得或经营所得比照深圳前海的政策，按照最高不超过20%的税率征收个人所得税。

7.实施高水平投资便利化政策。对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）对此已有详细表述。鼓励各类资本投资于高端医疗健康、生物制药、航空航天、深海远海科技等领域。允许外资将来自港内的投资收益自由汇兑、自由进出。支持海南自贸港内企业和金融机构在境外发行人民币债券，募集资金可调回港内使用;支持港内企业的境外母公司在境内发行人民币债券，为人民币“走出去”创造条件。

8.建设离岸金融结算中心。允许港内金融机构全面开展各类离岸业务。允许港内企业自主持有外汇、外币之间自由兑换、外进外出的外汇资金自由划转。探索资金流、货物流、订单流三流分离状态下外汇收支便利化措施，支持开展跨境人民币结算，吸引跨国公司把地区总部、结算中心、贸易中心和订单中心落户海南，打造区域性离岸贸易中心。支持在港内设立以人民币计价的国际大宗商品交易平台。

9.在海南率先探索数字贸易新规则。取消外资进入增值电信业务领域的股比限制，鼓励引导有实力的企业在海南建设离岸大数据存储中心，为全球用户提供云计算服务。国家电信管理部门和安全机关对此类数据存储和云计算服务免于审查过滤。在保障网络信息安全的前提下，逐步提升互联网资讯开放水平，允许企业和科研人员经登记后更开放地接入域外网站;通过运用电子身份证、人脸识别等先进技术，允许自由贸易港内人员在实名认证下查阅国际互联网信息。

10.支持发行“海南自由贸易港建设专项债券”。目前，海南的基础设施建设资金缺口較大，其中2020年约971亿元、2021年758亿元、2022年587亿元、2023年680亿元、2024年94亿元。考虑到自由贸易港建设是国家战略，若能以“自由贸易港”的名义发行专项建设债券，其资信评级有望实现3A，可以大幅降低融资成本。故建议中央在每年正常下达海南的地方债额度的同时，支持海南面向海内外公开发行以人民币计价的“海南自由贸易港建设专项债券”，首期规模200亿元，可以滚动发行，专项用于自由贸易港基础设施建设。

参考文献：

1.窦勇、李金波：《解构自贸试验区产业体系发展》，《中国外汇》2019年第18期。

2.王晓红、李锋、夏友仁、高凌云：《对“三零” 国际经贸规则的认识》，《国际贸易》2019年第6期。

3.黄奇帆：《在长三角地区协同推进建设开放新高地》，《全球化》2019年第2期。

4.商务部国际贸易经济合作研究院课题组：《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》，《科学发展》2014年第9期。

5.王胜、陈健娇、钟天祥：《荷兰鹿特丹自由贸易港发展经验探析》，《今日海南》2018年第7期。

6.中共海南省委：《关于深入学习宣传贯彻习近平总书记在庆祝海南省办经济特区30周年大会上重要讲话精神的通知》，《今日海南》2018年第4期。

7.张春宇、叶芊林：《中国扩大对外开放新举措——海南全岛建设中国特色自由贸易港》，《中国远洋海运》2018年第4期。