关于金融战的理解

摘要：“金融战”不仅指一个经济体对另一个经济体发动的金融制裁，还包括一个强大的国际金融资本突然对一个金融体系存在严重漏洞的主權国家或关税经济体发动的货币狙击。长期的金融战会引发一个国家的金融危机，摧毁其经济体系，使其经济发展陷入长时间停滞。回顾近几十年的历史，美国非常擅长通过金融战操纵全球经济，从而达成自己的战略目的，其常用的武器是金融制裁。为了在关键时刻能够顺利发动金融制裁，美国还准备了一系列法律依据。美国发动金融战的底气在于美元霸权、支付清算垄断与无可替代的发达金融市场。以美国曾经发动的金融战为样本，对金融战进行一些前瞻性的分析与研究是十分必要的。

关键词：全球经济 金融战 国际货币体系 金融制裁

冷战结束之后，各国金融市场之间的壁垒逐渐消除，金融资本对经济的支配能力急剧增强，全球经济的金融化属性日渐显现。与此同时，如果一个国家在国际货币体系中占据绝对主导地位，甚至能够单边地切断其他国家的国际资金流动，就可以通过金融制裁手段强迫他国遵循自己的意志。回顾近几十年来的历史，美国擅长通过金融战操纵全球经济，达成自己的战略目的。为此，以美国曾经发动的金融战为样本，对金融战进行一些前瞻性的分析与研究是十分必要的。

一、怎样理解金融战

20世纪80年代起，金融资本对经济的支配能力急剧增强，全球经济的金融化属性日渐显现，主要体现在三个方面：一是非金融的实体经济部门对于金融部门的依赖程度达到了空前的地步，金融体系不仅支撑着实体经济运行效率，而且金融危机成为经济危机的直接导火索; 黄志凌：《金融危机扰动下的趋势思维》，人民出版社2017年5月第1版，第1～7页。二是金融部门的规模和对国内生产总值（GDP）贡献率等数据显著上升，越来越多的非金融部门通过金融资产而不是工业生产来获取利润，而且依赖金融资产获得收入人群的财富和影响力急剧膨胀;三是金融资产交易严重脱离实体经济，并成为决定国际货币流向的主要因素，金融交易中心高度集中，金融技术也呈现垄断化趋势。 张成思、张步昙：《再论金融与实体经济：经济金融化视角》，《经济学动态》2015年第6期。不仅如此，经济金融化还改变了国家财富的表现形态，使其从传统的土地、资源、商品等实体资产，转向货币、债券、股票等金融资产。 王湘穗：《币缘政治：世界格局的变化与未来》，《世界经济与政治》2011年第4期。

特别是冷战结束后，各国金融市场之间的壁垒逐渐消除，金融资产开始成为各经济体跨境资金流动和经济活动的主要媒介。同时，信息技术迅速发展，使得金融资产的电子化交易成为可能。全球经济金融化和金融交易电子化进一步扩大了金融资产的规模，提升了金融体系对经济的影响力。正是因为如此，如果一个国家在国际货币体系中占据绝对主导地位，甚至能够单边地切断其他国家的国际资金流动，就可以透过金融制裁手段强迫他国遵循自己的意志。一个开放的国家，离不开全球贸易、清算、支付、投资、融资，一旦被切断与国际金融市场的联系，其整体经济将遭受毁灭性的打击。我们注意到，经济金融化的发展打破了过去国家安全的地缘防线，国家安全的维护不能再局限于领空、领海和领土的空间安全，还要关注经济安全，尤其是预防敌对国家凭借金融战优势引发本国金融危机，破坏本国经济发展势头的可能性。

这里所说的“金融战”不仅是指一个经济体对另一个经济体发动的金融制裁，还包括一个强大的国际金融资本突然对一个金融体系存在严重漏洞的主权国家或关税经济体发动的货币狙击。在货币自由兑换的国际金融市场环境下，一个国家（尤其是金融体系还存在结构性缺陷的国家）一旦被强有力的国际资本盯住并展开货币狙击，自身的金融体系可能随之崩溃，经济也将迅速倒退。短时间内突发的金融交易事件、支付清算事件，以及融资渠道关闭事件都可以引发一国经济的“猝死”，长期的金融战会引发一个国家的金融危机，摧毁这个国家的经济体系，使其经济发展陷入长时间的停滞。这就是市场所理解的“金融战”及其严重后果。

当然，深刻理解金融战，人们往往借鉴军事战与贸易战的思维习惯。其实，军事战争、贸易战争与金融战争相比，他们之间既有共性，也有各自的特殊性。进行异同点分析，既要基于战争原理来分析一般性，还要深入各自资源特点来分析特殊性。譬如左右军事战争的决策者是总统、政客以及军方，人数有限，因而战争往往可以持续很多年。贸易战争涉及众多经济实体，有各自的经济利益，往往很难长期坚持下去，尤其是市场相互依赖性很强的大型经济体之间的贸易战。观察强国发起的贸易制裁实践，我们发现有时即使是贸易战争名义还在（制裁法律没有取消），但相关实体出于利益考虑的“商业创新”已经使贸易战争效应大大降低，甚至名存实亡。这方面的例证不胜枚举。而金融战争介于前面所说的两者之间，主导的人数也不多，但多于军事战争的主导人数。而且金融寡头往往与政客的利益观和价值观高度吻合，甚至是政治家的智囊或智库，所以金融战争往往也可以持续很多年。

贸易战争的制约因素，一方面涉及商品生产线的技术约束，即产能过剩的浪费成本以及闲置维修成本和拆除以后技术消亡的战略成本;另一方面涉及商品自身的物理约束，即不可能长期储存，生产出来卖不出去就要销毁，这就决定了贸易资源驱使的贸易战争不可能持续太长时期。而金融战争则不同，不涉及生产线，不涉及卖不出去的储存难题与销毁的问题，尤其是金融的特点是收益风险相匹配，资本借不出去虽然少了收益，但也没有违约风险。因而金融资源驱使的金融战争可以持续很长时间。军事战争资源特点受技术革命左右影响很大，因而军事资源驱使的军事战争到底持续多长时间具有不确定性。

概括来说，金融战有这样几个鲜明的特点：一是危害性强，实施金融制裁和货币狙击等手段，意在引发相关国家或经济体的金融危机，最终摧毁其经济体系，使其经济发展陷入长时间的停滞，而且危机后经济的恢复通常又是长期的、困难的;二是隐蔽性强，不像贸易战那样透明（譬如加征关税、进出口管制等都是公开的），受到货币狙击的国家或经济体在初期往往不知道具体的“敌人”是谁，金融制裁也是先以合规性理由从个案（有时是关键核心企业或金融机构）入手，具有“温水煮青蛙”效应;三是专业性强，大量操作是通过金融市场进行，尤其是一些汇率异常波动、非正常交易等，有些属于市场投机行为，有些属于有计划的金融战行为，非专业人士很难识别与判断;四是突发性强，一旦爆发，不会给被攻击与制裁的国家或经济体留下充足的应对时间;五是传染性强，透过市场特有的“恐慌机制”由一个具体的交易或具体的市场形态，迅速蔓延至整个金融市场并形成金融危机。

因此，我们对于金融战的特殊性必须予以高度重视，更不能简单套用贸易战或军事战争的逻辑与思维来应对可能发生的金融战。

二、聚焦美国金融制裁与国际货币狙击实践，

被金融战击败的原因并不复杂  实证观察，金融战的形式多样，但金融制裁与货币狙击则属于发动金融战的重武器。回顾近几十年来的历史，美国是金融战的高手，擅长通过金融战操纵全球经济，达成自己的战略目的，其发动金融战最常用的武器是金融制裁。对于拥有美元霸权和支付清算系统霸权的美国来说，金融制裁是一种更为直接、高效、师出有名的金融战手段。

（一）金融制裁可能源于贸易战手段的失效，但一些金融制裁措施只有美国具备实施能力

金融制裁的发起主体多为主权国家，有时也包括联合国、世界银行等国际组织。制裁方通过阻碍国家、组织、企业、个人等受制裁主体的资产和资金流转，实现“维护国际和平及保护人道主义，满足主权国家自身特定的政治和经济利益，打击国际恐怖主义的需要，打击国际犯罪及毒品活动的需要”等目的。 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中國经济出版社2015年版，第5、33～34页。

以往，两国之间如果存在核心利益冲突，无法调和的矛盾时常演化为战争。但随着科技的进步，热武器的杀伤力正在不断增强。即便是国力极为悬殊的两国进行热战，占据上风的国家也难免会出现大量的军队人员伤亡。这会引发优势方国内民众的反战情绪，更会激发敌对国人民的民族仇恨。发动一场军事战争，需要比过去更强的国民基础。因此，国家之间的交锋逐步转向经济领域，进攻方通过破坏敌对国的经济体系来达成战略目的，而贸易战就成为重要工具。

然而，传统的贸易制裁难以杜绝受制裁国家通过走私等灰色手段获取商品的可能性，并需要高昂的人力成本确保制裁能够得到贯彻执行。 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第80～81页。况且在全球产业链日益精细化的当今，各国经济早已“你中有我”“我中有你”，一件出口商品的生产可能涉及处于一条产业链不同环节的多个国家。一国对他国使用贸易制裁手段难免会造成误伤、自伤。而金融制裁具有不对称性、定向性等特征，开始逐步成为个别具备雄厚金融实力的国家实现外交政策目标的重要工具。美国彼得森国际经济研究所的研究显示，在53个单独实施金融制裁的案例、101个贸易与金融制裁相结合的案例和21个实施资产冻结的案例中，分别有19例（36%）、32例（32%）和8例（38%）取得了理想的效果;但在40个单独实施贸易制裁的案例中，只有10例（25%）获得了积极的效果。 刘东民、史晨：《美国实施金融制裁的趋势、特征及其依赖的技术平台》，《银行家》2018年第8期。

观察已有案例，现代金融制裁主要通过三大途径完成， 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第47～56页、79页。其中部分措施只有美国具备能力实施：

一是冻结或没收被制裁方的海外资产。制裁方通过冻结其境内被制裁方的资产，甚至联合其他国家在更大范围内冻结被制裁方的资产，限制被制裁方的正常经济活动。第二次世界大战期间，因日本出兵占领东南亚南部，威胁到美英荷的国家利益，美英荷先后冻结日本的海外资产，封锁日本的石油贸易，遏制日本获得战略性技术、设备和资源的能力。

二是封锁被制裁方美元流通的渠道。美元是国际贸易往来和金融资产交易的最主要结算货币。一旦被制裁方获取或使用美元的能力受到限制，其在国际金融体系中将举步维艰。2012年3月，在美国的压力下，环球银行金融电信协会（SWIFT）取消了伊朗金融机构的会员资格，导致伊朗出口商品的支付结算遇到极大困难，最终伊朗被迫在核武器战略上向美国做出妥协，换取美元的使用权。

三是切断被制裁方与全球金融机构的业务往来。制裁方在禁止管辖范围内的金融机构与受制裁方交易的基础上，还会利用自身的影响力，要求第三方国家的金融机构参与制裁，全面断绝被制裁方进入全球金融体系的渠道。

朝鲜案例：2002年朝鲜恢复核计划后，美国开始调查朝鲜的非法金融活动，并于2005年9月指控澳门汇业银行为朝鲜提供非法金融服务，宣称将在指控声明生效30天后的任意时间中断美国金融机构与澳门汇业银行的业务联系。虽然美国并没有对境外金融机构的行动提出具体要求，但大多境外金融机构出于对美国“秋后算账”的担忧，仍主动切断了与澳门汇业银行的往来。

伊朗案例：2006年9月，针对伊朗铀浓缩技术的成功研发，美国禁止伊朗银行通过第三方国家的银行进入美国金融系统。2006年后的2年内，在伊朗的外国银行从46家减少为20家。 刘建伟：《美国金融制裁运作机制及其启示》，《国际展望》2015年第2期。2011年底，美国在2012年《国防授权法》中进一步升级了对伊朗的金融制裁措施，规定外国金融机构不得为伊朗中央银行或其他受制裁的伊朗金融机构提供金融服务，否则将受到美国的制裁。许多金融机构为了避免受到美国的处罚而选择放弃伊朗市场，伊朗逐渐被美国排除在国际金融体系之外。

俄罗斯案例：2014年3月，克里米亚地区宣布独立后被并入俄罗斯，欧美和俄罗斯的外交关系日渐紧张。欧美开始采取金融制裁手段迫使俄罗斯改变外交政策，并逐步升级制裁力度，通过限制俄罗斯企业进入欧美金融市场，禁止境内机构或人员向俄罗斯提供中长期融资支持，实现关闭俄罗斯融资途径的目的， 马鑫、许钊颖：《美国对俄罗斯的金融制裁》，《美国研究》2015年第5期。俄罗斯因此陷入金融危机和经济衰退。

（二）发起货币狙击既取决于自身实力，也取决于发现“鸡蛋缝隙”的能力

货币狙击的发起主体多为实力雄厚的国际金融资本。当这些机构发现某一经济体出现财政和货币政策决策失误、经济发展失衡、金融体系监管失控等致命漏洞时，就会通过金融衍生品放大可控制资产的规模，攻击相应经济体的货币体系和金融市场，人为地影响金融资产价格，从中获得经济利益。1997年东南亚金融危机就是一个典型的案例。

20世纪90年代，泰国的经济受日本经济泡沫破灭的牵连而走向下坡。为了维持经济发展速度，泰国政府不得不加大吸引外商直接投资的力度，取消了对资本项目的管制。同时由于泰国施行泰铢盯住美元的固定汇率制，在美联储加息的情况下，泰国为了保证固定汇率制，只能维持较高利率，导致泰铢当时的融资利率远超美元，致使泰国银行业纷纷在国际货币市场融入美元，并在换汇成泰铢后，于泰国境内货币市场融出泰铢，实现套息交易。有的泰国银行甚至还在套息交易的基础上，进行期限错配，通过融入短期外币负债，融出长期泰铢资产，进一步放大了风险敞口。久而久之，泰国积累了大量1年内到期的外债。同时，泰国工人工资增长率快于生产率的增长率，叠加泰国主要出口产品国际需求降低，导致泰国的经常项目逆差在1995年和1996年迅速扩大。经常项目逆差本应带给泰铢贬值的压力，但由于固定汇率制，泰铢被动跟随美元的升值趋势，造成泰国的出口进一步受到抑制，无法积累外汇储备来抵御外债风险。泰国短期外债占总储备比例由1994年的96.36%上升至1995年的119.37%，并在1996年进一步上行至123.47%。 数据来源：世界银行。短期债务包括所有原定偿还期一年（含）以下的所有债务和长期债务的拖欠利息，总储备中包括黄金储备。

早在1995年，乔治·索罗斯就意识到了泰国经济的問题，并试探性地对泰铢发起攻击。虽然此时并没有引起泰铢的汇率危机，但索罗斯坚信泰国资产存在巨大泡沫，并开始为日后做空泰铢积蓄力量。1995年，索罗斯采取了十分隐蔽的做空行为，没有引起泰国当局的注意。1997年，索罗斯认为时机已经成熟，索罗斯掌控的量子基金开始散播国际货币基金组织（IMF）要求泰铢贬值的传闻，并大举抛售从泰国商业银行借入的泰铢。泰国政府试图通过抛售美元并买入泰铢，禁止国际投机资本从当地银行融入泰铢，提升国际投机机构融资成本等手段进行反击。但是，泰国的外汇储备有限，且融资成本的提升使泰国本国经济进一步恶化。为此，泰国中央银行试图在1997年6月孤注一掷，通过禁止泰国金融机构进行货币互换交易和远期外汇交易等方式，彻底断绝国际投机资金的泰铢来源。但是，量子基金再次通过媒体诱导市场，贬低泰国中央银行的政策，同时继续抛售泰铢，在外汇市场制造了更大的动荡。因为国内外舆论对泰国央行限制金融交易的巨大压力，泰国财政部长被迫辞职。 李翀：《金融战争：虚拟经济时代的财富掠夺方式》，首都经济贸易大学出版社2009年版，第26～36页。之后，国际投机者加大了抛售泰铢的力度，泰国再也而无力反抗。1997年7月，泰国放弃了固定汇率制，改为浮动汇率制，泰铢迅速贬值。泰铢兑美元年平均汇率由1996年的25：1贬值至1997年的31：1，并在1998年进一步贬值至41：1， 数据来源：国际货币基金组织。量子基金则通过做空泰铢获取了巨额利润。

（三）美联储调整货币政策会引发国际金融市场的连锁反应，甚至会引爆部分地区金融危机，但不能简单理解为“割韭菜行为”

国际金融资本发起的货币狙击是一种主动、直接的逐利行为。但随着全球经济金融化进程的不断深入，主要国际储备货币国家的货币政策调整有时也会被动、间接地引发货币战。由于国际间流通的金融资产多以国际储备货币计价，主要国际储备货币国家自身货币政策的调整会改变国际储备货币的供给和汇率，影响全球汇率走势和金融资产价格。主要国际储备货币发行体掌握全球资本流动，因而有能力在全球金融资产价格异常波动的过程中择机谋取政治或经济利益。

拉美等经济体就曾经历过因美国货币政策调整而引爆的金融危机。二战后，拉美国家的发展战略由初级产品出口战略改为进口替代工业化战略。美元和黄金脱钩后，美国开始增发美元。增发的美元首先流入了离美国较近的拉美地区。拉美国家的工业化主要面向国内市场，增发的美元和进口替代工业化战略导致了拉美国家外债的急剧上升。此外，拉美国家在美国的鼓励下，还积极借债投资石油。而20世纪70年代的两次石油危机则给了美国进一步布局的机会。美国以低利率的短期美元贷款和浮动利率的长期贷款向拉美国家提供援助，帮助拉美国家走出石油危机的影响。但是，拉美国家没有意识到的是，它们已经欠下了巨额的短期外债。拉丁美洲及加勒比海地区的短期外债占总储备比例，由1979年的87.72%上升至1981年的193.25%。 数据来源：世界银行。短期债务包括所有原定偿还期一年（含）以下的所有债务和长期债务的拖欠利息。总储备中包括黄金储备。当美联储开启加息周期并于1979—1981年大幅加息后，大量美元流回美国。美联储多次加息首先导致的就是美元国际借贷成本的上升。不仅新债的融资成本随美联储加息上升，当美元的市场利率达到20%时，美国金融机构甚至要求拉美国家以20%的利率偿还浮动利率的旧债。美元走强还伴随着石油价格的暴跌，造成拉美国家石油出口收入的锐减。在多重因素的影响下，拉美国家即便耗尽外汇储备也无法偿还所借债务的本息，就此揭开了1982年拉美金融危机的序幕。而美国资本却在拉美国家金融资产价格普遍处于低位时重返拉美，在收割拉美国家经济发展红利的同时，通过控股拉美企业实现在拉美地区的战略布局。

观察美联储货币政策调整与非美金融市场表现，我们感到虽然时常有美国资本利用美联储货币政策调整的外溢效应，展开针对其他经济体的经济金融体系漏洞发动货币狙击，且华尔街大鳄也伺机在其他经济体的金融市场出现异常波动时谋利，但美国进行货币政策决策的主要依据为自身经济金融体系的运行状况，不会单纯为了操纵其他经济体的金融资产价格而特意改变货币政策。

（四）被金融战击败的根本原因并不复杂

被金融战击败的原因很多，但自身经济结构缺陷则是共性。无论是受到美国金融制裁而陷入困境的国家，还是被索罗斯成功狙击的泰铢，自身经济结构缺陷是被攻击方在金融战中迅速败北的根本原因。

金融战败方经济结构缺陷主要体现在两个方面：一是经济发展依赖短期资本。金融危机爆发之前，境外短期资本大量流入对经济的刺激掩盖了泰国、拉美国家出口和工业生产的疲软。当这些经济体受到美元加息、投机资本操纵汇率等外部因素的冲击，或是财政赤字和经常项目逆差持续扩大等内部因素的影响时，此前流入的短期资本极易出现恐慌性外逃，引发外汇市场崩塌，而本地货币的贬值会进一步削弱相关经济体偿还外债的能力，进而导致金融危机的爆发。20世纪90年代以来，10个国家或地区发生的11次金融危机中， 不包括2007年美国次贷危机及其引发的全球金融危机。有4个国家的金融危机与他们的国际收支或经常项目逆差较大有关，其中3个国家爆发的金融危机是因为相关国家的货币在面临较大贬值压力时，受到国际投机资本的冲击所致;同时，有4个国家爆发金融危机的原因与外债规模失控有关。 李翀：《金融战争：虚拟经济时代的财富掠夺方式》，首都经济贸易大学出版社2009年版，第226～227页。二是经济发展依赖出口贸易。有些金融战败国家的经济发展完全依赖于出口贸易，缺乏内生动力。比如，伊朗的经济发展主要依靠石油出口，绝大多数财政收入来源于石油出口。然而石油贸易的主要计价货币是美元，一旦美国使用金融制裁手段来切断伊朗的美元支付、清算和交易渠道，伊朗的石油出口将无法正常交割，最终导致伊朗丧失经济发展的土壤。

当然，被金融战击败还有一个不容忽视的重要原因是政策决策失误。一个原本平稳运行的金融体系有时会因政策决策失误而出现“自乱手脚”的现象，如20世纪80到90年代的日本。尽管《广场协议》签署后，日元兑美元汇率的急速升值是导致日本陷入“长期失落”的导火索，但实际上日本政府在协议签署之前非常乐于见到日元适当地升值，因而积极响应了美国关于签署《广场协议》的倡议。然而日元兑美元汇率的升值速度远超日本政府的预料。为了对冲日元迅速升值造成的出口金额萎缩，日本央行持续保持较低利率，放宽货币政策，释放了大量流动性。过剩的流动性涌入日本股市和房市，最终泡沫破灭引发了金融市场动荡和长期经济低迷。

一个经济体的政策决策失误也会放大经济结构缺陷，进一步弱化其防御金融攻击的能力。20世纪90年代，泰国为了刺激经济，在缺乏金融监管能力的情况下，盲目开放金融市场，吸引了大量境外短期投机资本的流入，极大加剧了其经济的不稳定性。

虽然从战争角度分析金融战胜负的主要原因也可能还是攻防双方之间较大的金融实力差距，但金融实力的差距首先体现在获胜方领先的金融专业能力。以索罗斯为代表的国际对冲基金以其专业能力，察觉到了泰国经济的结构隐患和金融市场的薄弱环节，并准确把握时机，通过各类金融工具，在做空泰铢的同时获得了巨额利润。而泰国政府在金融危机爆发前，沉浸在泰国较高的经济增速之中，没有察觉到自己的金融体系漏洞。在泰铢受到国际投机资金攻击时，没有在第一时间发现国际投机资金试探性做空泰铢的意图。在泰铢受到致命攻击后又没有及时、专业地应对，造成了局势完全失控。

三、为了能够在关键时刻发动金融制裁，

美国抓住各种机会以各种名义制定了一系列的法律 （一）以执行联合国安理会决议的名义实施金融制裁

1945年12月，美国颁布了《联合国参与法》，规定“当联合国安理会根据《联合国宪章》第41条，为实施其决议而决定采取措施，并促请美国实施该措施时，总统可以发布命令、制定规则或条例，通过其指定的机构采取必要的措施，以调查、规制或断绝任何外国或外国国民或在该外国的人员同美国或其管辖下的任何人或涉及到美国管辖的任何财产之间的全部或部分经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他通讯往来”。美国有时会援引联合国安理会的制裁决议作为实施金融制裁的理由。同时，美国也会尽可能发挥其在联合国安理会的影响力，力争将自己的金融制裁目标融入联合国的决议中，变成联合国的制裁目标。 黄风：《美国金融制裁制度及其对我国的警示》，《法学》2012年第4期。

（二）以维护国家核心利益需要的名义实施金融制裁

美国政府通常以《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》为依据，对威胁美国国家安全、对外政策和经济利益的对象采取金融制裁措施。

1977年通过的《国际紧急经济权力法》规定：“美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。而在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运，或采取其他适当的应变方式的命令。对于那些违反该法案，依旧参加与被制裁对象之间金融交易的金融机构，美国政府可以依据该法对其实施民事处罚或刑事处罚。” 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第37～38页。

1976年通过的《国家紧急状态法》是美国国会对总统行使“紧急状态权”的制衡和规范。总统宣布国家进入紧急状态前必须向国会解释国家进入紧急状态的理由和进入紧急状态后将采用的具体措施。尽管《国家紧急状态法》对美国总统宣布进入紧急状态的权利进行了约束，但总统在对“紧急状态”的界定方面仍拥有较大的自主权。 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第38～39页。美国对于“紧急状态”的概念定义十分宽泛，这使得美国可以针对武装冲突、恐怖主义、外交政策冲突、经济利益纠纷、违反美国价值观标准等任何美国认为威胁到其核心利益的情况采取金融制裁措施。比如，1992年5月和1998年6月，时任美国总统的布什和克林顿曾分别签发行政命令，认定前南斯拉夫政府在克罗地亚、波斯尼亚、科索沃等地区的行为“构成对美国国家安全、外交政策和经济非同寻常的威胁”，并宣布为应对南斯拉夫政府的行为而进入紧急状态，冻结了南斯拉夫在美国境内的全部财产。 黄风：《美国金融制裁制度及其对我国的警示》，《法学》2012年第4期。

“9·11”恐怖袭击发生后，国际恐怖主义成为危害美国国家安全和社会秩序的主要因素之一。由于恐怖组织居无定所，传统的经济制裁无法有效地封锁恐怖组织的经济活动。对此，美国逐渐加强金融反恐的力度，以金融制裁措施切断恐怖组织的资金流转渠道，遏制恐怖主义的发展势头。“9·11”事件后，美国实施金融制裁的频次明显增加。 刘建伟：《美国金融制裁运作机制及其启示》，《国际展望》2015年第2期。为了进一步打击恐怖主义，美国在2001年10月颁布了《爱国者法案》，为美国管控境外主体的金融流通活动提供了新的依據。《爱国者法案》规定：“当美国成为武装敌对行动志向对象或者成为外国或外国国民袭击对象时，美国总统可以在不宣布国家进入紧急状态的前提下，单方面决定对局部或孤立的敌对事件中的外国人、外国组织或外国主权实体实行金融制裁。” 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第39页。

（三）更多的情况是以维护美国价值观标准的名义实施金融制裁

某些事件虽然属于其他国家的内务，但如果美国认为这些事件违背了美国在自由、民主、人权等方面持有的价值观，就会据此对事件涉及的相关主体使用金融制裁手段。比如，2003年3月，美国以“破坏津巴布韦的民主进程”和“蓄意瓦解津巴布韦的法治”为由，冻结津巴布韦部分政府官员的在美资产;2003年7月和2007年10月，美国谴责缅甸存在严重的侵犯人权行为，因而发布行政命令对缅甸政府和缅甸政府的高级官员实施冻结资产等金融制裁手段。 黄风：《美国金融制裁制度及其对我国的警示》，《法学》2012年第4期。

对特定主体或事件实施金融制裁的法律依据：在《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》和《爱国者法案》等针对一般性主体的法律以外，美国还针对特定主体或事件制定了一系列专项法律。比如1996 年《伊朗制裁法》、2010 年《伊朗综合制裁、问责和撤资法》、2012 年《伊朗自由和反扩散法》、2012 年《减除伊朗危险和叙利亚人权法》，以及包含对伊朗金融制裁条文的2012年《国防授权法》和2013 年《国防授权法》等。 刘建伟：《美国金融制裁运作机制及其启示》，《国际展望》2015年第2期。其中，2012年《国防授权法》为了切断伊朗与全球金融体系的联系，明确规定了对银行体系的制裁措施。根据《国防授权法》的条例，“如果美国总统认为外国金融机构故意与伊朗中央银行或指定的其他伊朗金融机构处理或提供了重大金融交易，应禁止该外国金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格的条件。如果外国的中央银行、国有银行或国家控制的银行，参与了和伊朗之间的石油产品购买及销售相关的金融交易，也都在签署制裁范围之内”。同②。

对境外主体实施金融制裁的法律依据：为合法行使“长臂管辖权”，对境外主体实施金融制裁手段，美国在司法实践中时常援引国际法关于域外管辖权的条例。而“效果原则”在美国法院的普遍应用，更是扩大了美国实施“长臂管辖权”的范围。根据1987年《美国对外关系法重述》对“效果原则”的解读，美国可以合法管辖“发生在一国之外，但已经或打算对另一国境内产生实质性影响的行为”。在如此宽泛的解读之下，任何影响或意图影响美国和美国公民的行动都会受到美国的管辖。 陈宇曈、成弋威：《美国金融制裁的法律分析与风险防范》，《金融监管研究》2017年第1期。即便境外主体一些行为的本意并非针对美国或美国公民，甚至尚未发生，但美国仍可根据这些主体过往行为体现出的意图为其安置罪名。“欲加之罪何患无辞”，这种极具主观倾向性的判定方式，不仅扩大了美国实施金融打击的范围，更为美国以保护国民为由实现战略意图留足了空间。事实上，美国很多金融制裁行动表面是以维护社会秩序为目的，但本质是美国为实现战略布局而使用金融制裁手段的借口。美国对伊朗的金融制裁就曾多次假借打击核武器扩散的理由。美国战略情报预测公司总裁乔治·弗里德曼曾指出，“伊朗问题的关键在于波斯湾地区的权力平衡，伊拉克而非核武器才是美伊关系的根本问题”。 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第129页。采取金融制裁手段维持两伊之间的权力平衡，确保美国在中东地区的主导地位不动摇，不断巩固石油美元体系，才是美国的核心利益所在。

针对一般性事件和行为的法律、针对特定事件和行为的法律，以及针对境外主体的法律共同构成了美国实施金融制裁的法律基础。

四、美国发动金融战的底气来自于无可比拟的金融基础

美国完善的金融制裁法律体系不仅为美国使用金融制裁手段提供了依据，还迫使境外主体必须在美国和其对手方之间做出选择。而境外主体愿意遵守美国法律的根本原因是参与美国金融体系能够带来的巨大利益，以及违反美国法律将面对的严重后果。例如，2010年8月，巴克莱银行同意支付2.98亿美元了结美国对其违反针对古巴、伊朗、利比亚、苏丹和缅甸有关金融制裁协议的指控。再如2012年8月，美国纽约州银行监管机构指控渣打银行为伊朗客户非法掩盖大量金融交易，违反了美国对伊朗的金融制裁法规，拟吊销渣打银行在纽约州的营业执照并处以巨额罚款。2012年12月，渣打银行同意支付6.67亿美元罚款，与美国监管机构达成和解，了结相关指控。还譬如2014年6月美国司法部宣布，法国巴黎银行承认美国对其利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴转移资金的指控，认罪并同意支付89.7亿美元罚款。这些欧洲大型跨国银行宁愿接受天价罚款，整顿违规业务，与美国达成和解，也不愿被踢出美国金融市场和金融体系。全球金融体系的主要金融机构之所以都看美国的脸色行事，其根源就在于美元霸权、支付清算垄断与无可替代的发达金融市场。

（一）美元霸权是美国影响全球经济的基石，也是美国的核心利益所在

这里，我们借用“美元霸权”这个政治情感词汇，但必须赋予其经济学含义。一是美元几乎等同于“全球大家庭的主权货币”，具备完整意义上的、且被全球认可和接受的价值尺度、流通手段、储藏手段和支付手段的功能，是现今真正意义上的世界货币。二是美国具备了维护美元信用的经济实力、金融技术以及金融市场容量，具备了透过美元影响全球金融市场和经济运行的超强能力。三是基于美元的世界货币地位，美国几乎没有其他国家的储备压力，美国企业在国际贸易中的汇率压力很小，美国在国际事务中的话语权也是其他国家无法比拟的。因此，所谓“美元霸权”，也是美国核心利益的集中体现。

二战以后，美国取得了世界经济霸主的地位。由于战争降低了各国间的信任度，战后各国倾向用黄金交易，严重制约了国际贸易。在此背景下，美国和英国分别由怀特和凯恩斯提出了各自的国际货币体系，计划将黄金与一种货币（美元/班柯）挂钩。最终，因实力差异巨大使英国无力与美国抗争，英國不得不接受了美国的方案。由于持有世界绝大多数黄金储备，美国推动建立了美元与黄金挂钩，其他货币与美元挂钩的布雷顿森林体系，初步奠定了美元较其他货币的优势。美元成为了全球贸易计价、支付和结算货币。

然而，随着西欧国家和日本经济的恢复，对美国货物贸易出口的快速增长，使得美国贸易顺差的规模逐渐缩小，久而久之演变成大规模的国际收支逆差。同时，由于黄金储备增长的速度低于世界经济增长的速度，美国被迫超量发行美元来满足国际清偿需求。美国长时间的国际收支逆差引发了其他国家对美元贬值的预期，而过度发行的美元又引起了其他国家对美国黄金储备的担忧。布雷顿森林体系建立的基本条件受到了法国等多个国家的质疑。这些国家纷纷选择将美元兑换成黄金，而美国的黄金储备远远不足以满足市场需求。1971年，美国宣布美元与黄金脱钩，单方面解除了《布雷顿森林协议》。西方国家在布雷顿森林体系解体之后达成了新的国际货币制度协议，即《史密森协定》，但1973年美国再次退出该协议，标志着美国正式摆脱了黄金储备的限制。

虽然美元的可信度不再像与黄金挂钩时那么高，但短时间内也没有能替代美元的货币出现，美元仍旧作为国际结算货币广泛使用。为了保持美元的霸主地位，美国迅速为美元找到了新的锚定物——石油，并与沙特签订了只能用美元作为石油交易结算货币的协议。因为石油是当时世界上交易量最大的大宗商品，石油美元也带动了其他关键性大宗商品也成为美元的锚定物，美元因此成为了大宗商品的计价与结算货币，从而保持住了自身国际首要储备货币的地位，逐步建立起了真正意义上的美元霸权。

美元霸权建立后，其他国家不得不继续通过商品和服务换取美元来维持自身的贸易结算需求和国际储备需求。而美国则得以较为自由地发行美元换取其他国家生产的商品或提供的服务，再通过低利息的美国国债换回美元。低息换回的美元一部分以工资、福利等形式流向美国人民，满足美国人民的生活和消费需求;另一部分则有条件地投向海外，通过海外资产收益率与美国国债利息的差额获取更多的经济利益。美国人民日益增加的消费需求和美国投向海外的资产也进一步推动世界经济的增长，从而创造更多的美元需求，因而为美国带来“滚雪球”般的回报。这使美国具备了以美元影响全球经济的能力。

当然美国货币供给也不是随意的，美联储具体掌管着货币政策。理论上看，美联储调整货币政策的主要目的是促使通货膨胀率、失业率、产能利用率等主要经济指标符合其长期政策目标，不会单纯为了操纵他国经济而特意调整货币政策。但美元霸权的存在，使得美国可以在贸易和财政双赤字的情况下，通过控制美元的发行量和流向，间接影响全球金融资产价格。

美国货币政策周期与美国经济周期紧密相连。在经济下行周期，美联储采取宽松的货币政策向国内外输出流动性，助涨自身经济和其他各国的资产价格。但美国对外输出的流动性多以短期资本或中长期浮动利率资本为主，这类资金的期限与成本并不稳定。而待美国经济复苏到一定程度，美联储就会开始加息，收紧货币政策，为将来经济再度下行预留降息的空间。这时，美元将开始走强，吸引资金回流美国。一方面，回流美国的资金在其他国家享受到了经济发展带来的红利，并得以在资产价格高位套现。另一方面，许多被撤资国家的经济难以维持正常发展，本国货币开始大幅贬值，进而引发金融危机。待被撤资国家的资产价格跌到一定程度，撤走的资金又会重新回流，完成对优质资产的抄底。美国通过货币政策影响美元走势，通过美元走势影响美元资金流向，通过美元资金流向影响世界经济。

（二）全球垄断的支付清算系统常常在美国发动的金融制裁中扮演重要的技术基础角色

SWIFT和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）是美国通过支付清算系统发起金融战的重要武器。

SWIFT是全球最大的安全报文交换服务机构，其网络连接了1.1万家金融机构客户，负责全球几乎全部货币的电子报文交换，是跨境货币能够顺利支付清算的核心前提。美元是国际贸易的主要结算和清算货币，使用量遥遥领先位居第二位的欧元。2015年的一次全球调查显示，超过50%的跨境贷款和存款以美元交易，87%的外汇市场交易以美元为交易对象，美元资产在大多数央行的外汇储备中占比超过60%。 刘建伟：《美国金融制裁运作机制及其启示》，《国际展望》2015年第2期。

CHIPS是设立在纽约的私营跨境支付清算系统，美国对CHIPS有着绝对的掌控，而全球90%以上的跨境美元交易都是由CHIPS完成支付清算。 刘东民、史晨：《美国实施金融制裁的趋势、特征及其依赖的技术平台》，《银行家》2018年第8期。由于美元在国际清算、支付中的垄断性地位，如果美国禁止一个国家的金融机构使用CHIPS进行跨境美元支付清算，这个国家的对外经济将举步维艰。

2012年3月，为迫使伊朗放弃核工业，美国联合欧盟制裁伊朗银行系统，要求SWIFT停止向被制裁的伊朗金融機构提供跨境汇兑网络。数据显示，2010年伊朗19家银行和25家金融机构通过SWIFT传送了230万份汇兑业务的电子报文， 孙天仁：《SWIFT宣布终止对伊朗的金融服务》，人民网，2012年3月16日。其跨境汇兑业务完全依赖SWIFT完成。由于支付清算渠道被切断，伊朗与其他国家的贸易往来被迫退化成以物易物等非现金模式，导致伊朗既无法从境外进口必要的生活物资，也无法向境外出口商品换取资金，引发了伊朗经济体系的崩塌。伊朗官方里亚尔兑美元年平均汇率由2012年的12176：1上升至2013年的18414：1。 数据来源：国际货币基金组织。但据当时的媒体报道，伊朗人民很难以官方汇率换得美元，伊朗黑市上里亚尔兑美元汇率甚至能达到40000：1。最终，伊朗被迫放弃了核武器的开发，换取美国暂时解除对其支付清算的制裁。

SWIFT还是美国获取他国的国家和商业机密的数据源。“9·11”恐怖袭击后，美国政府根据《国际紧急经济权力法》授权财政部外国资产管理办公室（OFAC）从SWIFT中调取与恐怖主义活动有关的资金流转信息。2003年，美国在对SWIFT的数据库进行分析时，发现澳门汇业银行有帮助朝鲜洗钱的嫌疑，并将澳门汇业银行列入了黑名单。各国银行出于对美国通过CHIPS切断美元清算路径的担忧，纷纷主动中断了同澳门汇业银行的往来，并停止与朝鲜的跨境汇兑业务。该事件造成朝鲜对外贸易的瘫痪。 张明、薛威、陈骁：《警惕美国实施金融制裁，中国宜将继续韬光养晦》，搜狐网，2018年8月20日。 （三）发达且容量巨大的金融市场，成为封锁他国融资渠道的有力武器

美元霸权和支付清算系统霸权帮助美国铸造了强大的资本市场。仅以债券市场的容量为例，早在2012年美国供全球投资者选择的风险较小的固定收益市场总额就达38万亿美元，占美国GDP比例高达240%。不仅如此，美国还拥有发达而完善的金融市场服务体系。这是任何区域市场都无法替代的，也是任何投资者与融资者无法回避的现实。正是因为如此，美国可以通过在资本市场的影响力，影响一国的融资环境。俄罗斯就曾因为被美国封锁融资渠道而爆发了金融危机，迄今美国对俄罗斯依然还维持着级别较高的金融制裁。

2014年3月，克里米亚地区就加入俄罗斯进行公投，拉开了美国对俄罗斯实施金融制裁的序幕。美国对俄罗斯的制裁手段始于冻结高级政府官员的金融资产，并逐步升级。由于全球投资者对美国进一步制裁俄罗斯的预期十分强烈，在美国开启对俄罗斯制裁的2个月内，已有500亿美元的资金逃离俄罗斯。2014年4月底，标准普尔下调俄罗斯的国家主权评级，导致俄罗斯发债成本大幅提高，在八周内7次因价格原因取消发债计划。2014年7月起，美国开始将制裁范围扩大至俄罗斯金融、军工和能源部门。美国先是禁止俄罗斯石油公司、俄罗斯天然气工业股份公司、诺瓦泰克公司等能源公司进入美国金融市场，要求美方不得为这些公司提供融资服务。与此同时，美国还与欧盟达成一致，采取协调性制裁行动，将制裁的“战场”扩散至欧洲市场。 徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第147～149页。2014年9月，美国又以俄罗斯继续破坏乌克兰稳定为由，禁止美国公司和公民买卖俄罗斯联邦储蓄银行、莫斯科银行和俄罗斯农业银行等6家大型俄罗斯银行发行的30天以上債务，禁止买卖俄罗斯天然气工业石油公司和俄罗斯石油管道运输公司新发行的90天以上债券。 易爱军、周而捷：《美国宣布进一步制裁俄罗斯重要行业》，新浪网，2014年9月13日。

美国全面封锁了俄罗斯重要部门的融资渠道，这对美国而言只是富裕资金没有被高效使用，损失的只是利息;可是对于俄罗斯而言，则是断绝了营养。2014年9月，俄罗斯的外债达6808.6亿美元，而同期俄罗斯的国际储备仅为4542.4亿美元。 数据来源：俄罗斯央行。如果美国长期封锁俄罗斯的国际资本市场融资途径，俄罗斯根本无力偿还外债。

现代经济是信用经济，一个国家大范围的违约将引发该国金融体系的系统性风险，从而使其经济发展受到破坏性的损伤。特别是俄罗斯赖以生存的能源部门属于重资产行业，一旦丧失稳定、低价的融资支持，就极易陷入经营困境。美国封锁俄罗斯的国际融资通道产生了连锁效应，由于投资者担忧预期日益强烈，其股市被腰斩，卢布兑换美元也由2013年底的31：1大幅贬值至2016年的80：1，累计贬值幅度160%;而且俄罗斯还由此陷入深度经济衰退，2013年俄罗斯GDP为2.3万亿美元，2014年至2016年期间连续3年大幅下降，分别为2.06万亿美元、1.36万亿美元和1.28万亿美元。

参考文献：

1.黄志凌：《金融危机扰动下的趋势思维》，人民出版社2017年版。

2.张成思、张步昙：《再论金融与实体经济：经济金融化视角》，《经济学动态》2015年第6期。

3.王湘穗：《币缘政治：世界格局的变化与未来》，《世界经济与政治》2011年第4期。

4.徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版。

5.刘东民、史晨：《美国实施金融制裁的趋势、特征及其依赖的技术平台》，《银行家》2018年第8期。

6.刘建伟：《美国金融制裁运作机制及其启示》，《国际展望》2015年第2期。

7.马鑫、许钊颖：《美国对俄罗斯的金融制裁》，《美国研究》2015年第5期。

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9.黄风：《美国金融制裁制度及其对我国的警示》，《法学》2012年第4期。

10.陈宇曈、成弋威：《美国金融制裁的法律分析与风险防范》，《金融监管研究》2017年第1期。

11.孙天仁：《SWIFT宣布终止对伊朗的金融服务》，人民网，2012年3月16日。

12.张明、薛威、陈骁：《警惕美国实施金融制裁，中国宜将继续韬光养晦》，搜狐网，2018年8月20日。

13.易爱军、周而捷：《美国宣布进一步制裁俄罗斯重要行业》，新浪网，2014年9月13日。