加快政府创新友好型法律规制建设研究

程艳平

[摘 要] “互联网+”时代产生了网约车这种新兴业态，建立网约车行业规制体制势在必行，对于政府创建创新友好型法律规制体系具有重要意义。创建政府创新友好型法律规制利于提升政府规制能力、激发市场创新活力、防控市场创新风险。传统网约车规制存在商业模式创新受限、政府规制俘获风险、高度指令规制效率低下、传统规制严重滞后性等问题。因此，提出加强规制影响评估及立法评估、加快创新领域的政府规制建设、加强创新者的自我规制、加强政府与私人的合作规制等对策建议。

[关键词] 网约车规制;政府规制;创新友好型;法律规制

[中图分类号] D922.296[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）04-0129-02

网约车的规制政策对于共享经济模式的法律规制来说是十分重要的，建立完善的网约车政府规制能够为商业创新规制提供一定的指导性作用。“鼓励创新、包容审慎”已经成为制度创新的政策取向，所以在这一政策理念的基调下，采取创新友好型法律规制模式能够为我国商业创新带来良好的外部环境。

一、传统网约车规制存在的主要问题

（一）商业模式的创新受限

网约车作为一种新兴行业其管理制度上还存在很多缺陷，需要依靠法律来进行约定和实施，但法律往往有滞后性，无法做到快速立法，尤其是在创新型商业模式领域还有着很大的空白。各地方政府除了要遵守中央下发的各项网约车管理规定外，还要根据自身情况制定地方网约车法规，对平台准入、司机个人信息及资质、车辆情况、保险等方面做严格、细致的规定，保证平台的合规性，保护驾驶员及乘客的生命财产安全，健全相关法律法规。

（二）政府规制存在俘获风险

以长春市为例，在出台网约车管理细则前仅对规划草案进行公布，而没有进行公开听证。为了严格管控网约车数量，不对出租车行业产生冲击，长春市把网约车数量定为3千台左右，据当地媒体报道，长春市对这些网约车的测算方法是以每千人3辆车的国际标准进行计算，长春市的出租车和网约车的饱和状态大概1.5万辆，政策出台时已有1万台出租车，预计2年以后出租车投入量会达到1.2万辆，所以就只给网约车留下3千辆左右的名额。

（三）高度指令规制效率低下

从效率方面来看，高强制性手段需要政府动用大量的行政资源来进行管理和监测，如有没有高压的管理手段，管理效果可能会大打折扣。高度管理手段虽然能在短时间看到成效，但它缺少灵活性，同时也比较占用资源，不利于降低行政资源使用的成本。高度强制管理手段还可能导致不必要的资源使用，毕竟还有一部分人不需要过度管理也愿意自觉遵守规则。所以，政府在执行规则时应考虑不同人群的自觉遵守程度，对不遵守或遵守程度较低的群体进行高强度干预，可对其他人群减轻监管程度。

（四）传统规制的严重滞后性

在各地网约车细则实施之前，网约车问题频出。即使在各地网约车细则实施之后，也会出现各种问题，如表1所示，充分展现了我国传统规制的严重滞后性。

根据前文对网约车规则的分析，主要包括服务质量、服务数量、提供服务类型、价格和市场准入等方面的政府网约车规制，服务质量规制包括乘客评价、车辆安全、司机资质和承保范围等。按经济与非经济性规制划分，政府对市场准入规制为经济性规制，各地都对网约车制定了新的细则。

二、政府创新友好型法律规制创建的重要意义

（一）提升政府规制能力

使用创新友好型法律规制形式能够很好地解决新型行业发展与法律法规制定之间的问题，可以在二者之間不断进行平衡，避免因管理太过严格而影响新型行业的发展，同时也能够保证新兴行业健康可持续经营，不断进行完善。网约车就是这几年的新兴行业，它有着高效、便捷、节能等诸多优点，但同时也存在着一些风险和问题，在出现新的问题时政府应该找到问题出现的根源，出台相关法律法规，保证网约车行业能够健康发展，打击那些违法行为，扶持遵纪守法、合规经营的正规网约车平台，不能因噎废食，更不能以偏概全。如果政府武断地把网约车排出市场不符合市场的公平性原则，也会影响经济发展，所以政府应在规则下有序开展，考虑到市场发展及需求对网约车进行充分论证。

（二）激发市场创新活力

创新对市场经济十分重要，市场主体的创新动力需要被激发和保护，一般来说其创新动力一方面来自市场创新环境，另一方面则来自创新所能带来的经济效益，如果创新环境过于严苛或利润较低，那市场主体则不愿意投入成本进行创新，他们宁愿固守老的经营模式，那对于经济社会发展来说是不利的。创新友好型法律规制形式可以比较好地解决这一问题，不断平衡新型行业发展与法律法规制定之间的问题，有益于促进新商业模式的发展。对于网约车这种新兴商业模式而言，它的出现并不是偶然的，而且经济社会发展下的产物，它会通过自身不断的完善与发展来逐渐占领市场份额，一步步提升平台的科技含量，提高客户体验度，提升在市场上的地位，所以政府应该鼓励市场创新。

（三）防控市场创新风险

政府一方面要大力鼓励市场创新，另一方面也要更好地防控市场创新所带来的风险，充分发挥其监管的职责，识别新兴行业运营中的潜在风险，并对其进行管控，以免出现严重的负面后果，在此过程中政府不能掉以轻心。当然，如果政府实施高强度管制也可能会影响新兴行业的发展，所以政府要在这一过程中把握好管理的强度，既要防范风险又不能影响新兴行业发展。所以，政府需要提前制定好预防机制，可以选取一部分平台进行试点，大力扶持那些合法经营的平台，打击那些在经营过程中有不法行为的平台。新兴行业的发展之初确实会存在一些问题，但是政府不能因噎废食，一定要注重市场上的创新经济模式，为社会主义市场经济发展注入活力。

三、加快创建政府创新友好型法律规制的对策建议

（一）加强规制影响评估及立法评估

加强规制影响评估及立法评估涉及到诸多法律和政策，例如对网约车的政府创新规制不仅包括制定网约车的安全、质量、信息平台等方面的政策，还包括网络安全法、竞争法、侵权法、劳动法和合同法等法律领域。因此，需要多领域法律及政策的合力，促进网约车等创新行业的持续、健康发展。我国目前科技政策法律数量繁多，如表2所示。

（二）加快创新领域的政府规制建设

对于新兴行业，政府在进行规制的时候可按照不同情况进行调整，因为创新行业发展初期会遇到各种各样的问题，有些问题可能是其他行业所没有出现的，在这些问题中有一些属于法律法规范畴，有一些则属于道德范畴，所以政府规制要根据实际问题及这些问题所带来的影响来进行调整。但规制调整不能过于频繁或变化过大，否则对新兴行业的发展影响较大，朝令夕改也不利于新兴行业的稳定发展，所以政府规制建设要严谨。

（三）加强创新者的自我规制

政府在建立规制时要注重合理性和科学性，就针对网约车而言，可以在乘客的实际需求和交通承载能力的基础上调整网约车的营业时间，给网约车更大的经营空间，让规制细则更加科学和人性。不要频繁改动已设立好的规制，除非新兴行业在经营上出现了较大的问题，否则要保持政策的稳定性，以免打击市场主体的积极性。

（四）加强政府与私人的合作规制

一是各地方政府要根据自身实际情况来制定规制，注意不要过于严苛，原本我国就处于经济转型阶段，所以政府应该尽量保证经济社会平稳发展，以免因管理过于严格而影响其市场活力和创新活力;二是政府可以成立规制协调机构，这样更能够保证规制的中立性，一方面打击不法行为保证市场健康发展，另一方面要尊重市场的基础性作用;三是加强政府规制部门的衔接，处理好政府、生产者以及消费者三者之间的关系，提高公众的参与度，建立高效的规制制度，增强政府规制的效果。

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[责任编辑：史朴]