宁夏山水林田湖草一体化保护与修复制度

王昊宇

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410006）

党的十九届四中全会提出“健全生态保护和修复制度、统筹山水林田湖草一体化保护修复”的要求，为生态文明建设指引了前进的方向。宁夏地处我国西北内陆，生态环境较为脆弱，亟需通过法律手段加强对生态环境的保护，因而建立和完善宁夏山水林田湖草一体化保护与修复制度，构建宁夏环境保护法律体系，对宁夏生态系统进行保护和恢复具有重要的现实意义。

1 山水林田湖草一体化保护与修复制度的基本理论

1.1 山水林田湖草一体化保护和修复制度的基本内涵

山水林田湖草各要素之间不是相互隔离独立的，而是各个要素通过有机融合后形成的有机整体。山水林田湖草一体化保护与修复制度的核心思想是通过对自然价值理念的高度把握，要求在坚持自然价值理念和持续发展观的前提下，将过去分类保护、单项治理的修复模式改变，也就是将以往的单一要素保护修复模式转变为由多要素构成的生态系统保护提升为向导的山水林田湖草一体化保护修复模式。

1.2 山水林田湖草一体化保护与修复制度的提出与发展

中共十八大以来，习近平提出“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念。在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律”。2016 年10 月，财政部、国土资源部、环境保护部联合印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，对各地开展山水林田湖生态保护修复提出了明确要求。2017 年8 月，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议又将“草”纳入山水林田湖同一个生命共同体，使得生态治理与生态系统的实际需要更加相符。

党的十九大报告明确提出必须“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理，建设美丽中国”。同时强调，“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”。《国务院机构改革方案》中提出组建自然资源部、生态环境部等部门也为更好治理山水林田湖草系统给予了管理保障。

2 山水林田湖草一体化保护与修复制度法律法规现状及宁夏取得的成绩

2.1 山水林田湖草一体化保护与修复制度法律法规现状

当下，我国以宪法作为根本大法，《环境保护法》《森林法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《退耕还林条例》《自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等国家层面的立法生态环境保护法律法规制度体系已经形成，这对深入贯彻落实我国山水林田湖草一体化保护与修复制度，建设生态文明的社会主义国家发挥了重要作用。党的十九届四中全会提出“健全生态保护和修复制度、统筹山水林田湖草一体化保护修复”的要求，为生态文明建设进一步指明了方向。

宁夏根据实际情况，因地制宜地进行生态环境建设实践，创造了一批更具指向性和针对性的地方生态环境法制资源。2016 年至今，宁夏始终将生态问题治理和生态功能恢复作为重要导向，积极寻找源头保护、系统治理的新方法，以开展山水林田湖草一体化生态保护与修复的新格局。连续出台《宁夏回族自治区森林防火办法（2016 年7 月11 日）》《宁夏回族自治区林业有害生物防治管理办法（2017 年11 月17 日）》《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例（2017 年11 月30 日）》《宁夏回族自治区湿地保护条例（2018 年11 月29 日）》《宁夏回族自治区森林公园管理办法（2018 年12 月24 日）》《宁夏回族自治区枸杞产业促进条例（2019 年3 月26 日）》《宁夏回族自治区防沙治沙条例（2019 年3 月26 日）》等一系列法规政策及法规规范性文件。

2.2 宁夏山水林田湖草一体化保护与修复制度立法上取得的成绩

当前，在宁夏政府的不断推进下，宁夏山水林田湖草一体化保护与修复制度在立法层面取得了一定成绩。具体可以分为以下几个方面：

1）山水林田湖草一体化保护与修复立法体系初具雏形。就纵向来看，基本构建出自治区—市、民族区域自治性立法—普通立法、地方性法规—地方政府规章相结合的完整体系；就横向来看，制定了一系列法规规范性文件，发展出了针对山水林田湖草（如湿地、森林、有害生物防治、防沙治沙、自然保护区等）的专门型立法。纵横两个层面互有侧重，均衡前进。

2）有利于进一步发挥地方立法的规制功能。地方立法的规制功能体现在以下两点：

一是对国家相关立法的规定进行梳理，不断细化和完善，增强其在地方的实际操作性；二是在地方实践的基础上，对规则再次塑造并提出适度的制度创新。目前，宁夏在山水林田湖草一体化保护与修复方面不只在体系结构中同国家对应的生态环境保护法律体系表现出一定程度上的对应与纵向深化关系，且在内容上立足于本地实际情况进行了一定程度的“本土化塑造”。

3）山水林田湖草一体化保护与修复制度的推进过程中对政策手段的优化配置给予重视和肯定。在实际操作中，法律中存在的很多固有的局限性必须通过实施手段多元化加以辅助矫正。在宁夏水林田湖草一体化保护与修复制度具体的实施中，将政策手段的配合功能进行了肯定，使得法律和政策在原有基础上进行了统筹协调与优化配置。

3 法治障碍：山水林田湖草一体化保护和修复制度存在的不足

当前，从宁夏相关法律构建来看，一些立法及法律条文大都是以各自视角为出发点，仅注意保障其各自利益，很少有站在整体视角进行考量，专门立法色彩较为严重，立法内容、调整方法以及制度设计的可操作性不强，公众参与度不高，“规划打架”在所难免，难以保障山水林田湖草一体化保护和修复的整体性和生态服务功能保护的系统性。

1）整体性立法的缺失，现有法律缺乏系统性理念。自然资源管理和保护需要整体考虑。对山水林田湖草的开发利用和保护，要严格遵守自然资源价值和供求关系规律和自然资源的整体性规律。但现有法律缺乏系统性理念，未从山水林草湖草一体化的生态性、整体性和综合性立法原则出发。

如，现行《宁夏湿地保护条例》中，虽然有强调要从生态系统的角度对湿地资源给予保护，并且以湿地的基本类型与级别对其划分，但对于湿地中的其他各种资源都并未对湿地资源整体把握，基本都是从单个资源或单一环境要素角度出发进行规定，这就导致在湿地保护与开发利用的过程中的限制因素增多，长此以往，消极影响逐步增强。也就是说，宁夏在山水林田湖草一体化保护与修复的相关法律、法规体系方面缺乏整体性、综合性的理念引领，导致湿地在将来的可持续利用与生态平衡中无法发挥其应有的作用。

2）立法内容、调整方法不健全，制度设计缺乏可操作性。从当前宁夏在山水林田湖草一体化保护与修复的相关法律、法规体系建设情况来看，尚不健全。就湿地保护方面来看，尽管现行《宁夏湿地保护条例》中出现了不少有关湿地保护的原则性规定，但这些规定在其具体操作和管理体制中，都没有以现有湿地管理所面临的实际问题为出发点，如，《宁夏湿地保护条例》中在湿地生态补水协调机制、湿地资源的调查评估等方面，没有一个明确的操作流程，而且湿地资源和湿地生态系统本身就有着一定的特殊性，致使现行的相关制度在实际操作中显得费时费力，时效甚低，具体操作也就根本无法按照现有条例的规定进行有效实施，形成了一种事倍功半的尴尬局面。

就林业保护方面来看，宁夏林业生态补偿制度亟待完善，法治化程度亟待加强。现阶段，虽然有立法对宁夏林业生态补偿制度进行了一系列的规定，同时也对宁夏的生态环境保护产生了一定的积极效果。但不可否认，宁夏生态补偿制度仍存在一系列问题亟待完善：如生态补偿范围仍待扩展、生态补偿基础性支撑制度仍旧匮乏，有关生态补偿立法进程相较于生态环境保护与建设发展严重滞后。

纠其问题根源，在于相关的法律法规体系尚不健全，没有将山水林田湖草生态系统中的各组成部分作为一个系统统筹治理，仅仅将其看作一个个单独存在的个体分而治之，导致制度设计的可操作性不高。

3）公众参与机制不健全，缺乏相应的法律制度保障。尽管《环境保护法》中对公众参与的重要意义进行强调，但宁夏省出台的诸多规范性文件中却很少提及公众参与在生态环境保护中的规定。偶有提及的部分也规定笼统，不具有操作性，公众参与部分基本上是一笔带过。

如《宁夏回族自治区林业有害生物防治管理办法》第四条中实行“政府主导、部门协作、社会参与的工作机制”和“谁经营，谁防治的责任制度”，仅是对“社会参与”四个字进行简单提及，尚未建立公众参与民主决策机制，使得公民及其社会团体在参与方面法律上的地位不明确，甚至可以说就没有相应的法律地位，使得公众参与完全不具有操作性。导致公众在参与环境保护活动的过程中步履艰难。

4）各职能部门权力设置分散，运行冲突

虽然国家政策层面已经提出要实行“多规合一”，但由于宁夏地方规划编制部门不同，规划之间的关系尤其是协调性和协同性无明确要求，“规划打架”就在所难免。按现有管理体制，即就不同环境要素将山水林田湖草进行划分的管理模式，就会无法避免导致各部门因仅注重其各自所分管领域的经济成果和社会影响，而忽略对山水林田湖草的整体生态维护工作。

如新修订的《宁夏湿地保护条例》中将“县级以上政府林业主管部门为湿地保护的行政主管部门”改为“县级以上人民政府湿地主管部门负责湿地保护”。其目的是使政府部门承担更多的责任，并也取得了不少成果。但因不同地方、不同机构在参与山水林田湖草一体化保护与修复过程中的责任、义务不甚明确，且加之湿地保护与修复工作中所涉及的领域广，牵涉部门众多，使得实际参与管理的行政部门基数仍旧很大，且追求的最终目也不尽一致。从而容易产生保护地方经济利益、部门利益成为了山水林田湖草资源决策的出发点和落脚点，根本无法最大程度地保障对水林田湖草资源的保护与修复工作。

4 法治对策： 构建山水林田湖草一体化保护和修复制度的法律机制体系

1）坚持可持续发展的原则，兼顾保护的整体性。结合宁夏现存的难题以及山水林田湖草对于维护宁夏乃至中国的生态系统平衡的重要意义，考虑到山水林田湖草是多种环境要素的综合体，绝不能针对某一单一环境要素进行保护，而要从整体性方面思考如何对山水林田湖草的保护。

在宁夏未来对山水林田湖草的保护管理中，应在保障山水林田湖草一体化保护与修复的基础上注重将山水林田湖草开发利用向生态保护方向转变。其中最有效的手段就是通过立法，制定规范的山水林田湖草一体化保护和修复制度行为准则，最大限度地保护自然资源。应当通过立法明确将可持续、整体性保护作为宁夏山水林田湖草一体化保护与修复立法的中心思想，制定出具体详尽的实施准则，保证在山水林田湖草各环境要素生态功能的基础上，为山水林田湖草一体化保护与修复工作提供立足当地的、便捷有效的、可操作的工作方法。

2）完善法律体系，加快山水林田湖草等领域的立法进程。尽管现阶段宁夏已经出台了山水林田湖草一体化保护和修复制度的相关方案和思路，也具有了一定的法律基础，但就具体操作层面而言，仍需进一步完善法律体系并对关键问题进行及时细致梳理。需不断完善加强生态文明建设的相关法律法规，不断完善山、水、林、田、湖、草等方面保护和管理的法律制度，加速“立改废”进程，对宁夏现有法律法规中与生态文明建设要求不相符之处进行全面快速清理修订。

详细来说，一方面，加强顶层设计，不断强化宁夏对生态环境保护的决心，进一步加速对现有法律法规可持续化的修订改造。要牢牢依据国家相对应的法律法规，紧密结合宁夏山水林田湖草一体化保护与修复在实际过程中的问题，因地制宜，制定更加切实可行的、具有当地特色的地方性法律法规和制度规范，以构建符合实际、科学规范、系统完善、上下一体、富有成效的山水林田湖草一体化保护与修复制度的立法法律体系，从法律层面保障山水林田湖草资源；另一方面，进一步细化、完善山水林田湖草一体化保护与修复制度的具体操作，逐步加强对现有相关法律法规的清理和修订，与时俱进，立足当下与未来，及时剔除不合理或矛盾、重复之处，以不断提升法律法规之间的衔接度与契合度。

3）健全完善公众参与决策和公示制度。在立法层面明确规定公民及其社会团体在参与方面法律赋予的地位，从制度层面对其进行有效保障。在公众参与山水林田湖草一体化保护和修复的过程中，不断扩大公众参与主体，丰富公众参与途径,建立鼓励公众广泛参与的激励机制，以不断深化公众参与的广度和深度。

在宁夏山水林田湖草一体化保护与修复的行政管理事务决策监督和程序方面，不单要建立完善公众参与的决策制度，还应进一步细化，进一步明确参与山水林田湖草一体化保护与修复制度决策的人员结构、范围；并应建立完善的公示制度，使涉及到社会公众利益的山水林田湖草的相关规划、开发利用等行政决定能够公开、透明。由此，真正建立健全由政府主导，社会公众共同参与的山水林田湖草一体化保护与修复机制。

4）注重各职能部门的整合与协作。在涉及到对跨行政区域的自然资源进行保护与修复的过程中，必须打破原有的行政界限，坚持以全局理念指导，不断深化各行政管理区域之间的交流合作，以实现不同机构、不同层级之间的有效衔接与合作。

首先，通过立法，明确规定行政管理部门在实践管理中的执法权限。在一定程度上调整山水林田湖草一体化保护与修复制度的行政管理体制，最大程度上避免各部门出现权限、职责不明晰现象。通过法律规制，从源头杜绝其工作中可能发生的互推诿扯皮现象。其次，在立法上，对其保护管理机构在山、水、林、田、草等资源之间的权属关系予以明确规定，进而从根本上处理好当前宁夏现实存在的山水林田湖草资源管理、使用甚至于所有权权属不清的问题，以确保山水林田湖草生态系统的平衡稳定。同时，宁夏一级及各地方相关管理部门应以山水林田湖草生态系统自然区域为管理单元，积极探索开发多元化生态的补偿机制，使各行政主体在出现重大、紧急、情况时能够快速达成共识。

山水林田湖草一体化保护与修复制度是我国未来环境建设的重点。宁夏政府应加强规划重视，继续出台各项制度政策，用法治手段加快山水林田湖草一体化保护与修复制度立法和执法的脚步，助推生态保护修复工程的平稳有效实施。确保中央核心思想在地方的法治土壤中永葆生命力，推动宁夏山水林田湖草系统治理不打折扣地落到实处。