辩证把握长三角高质量一体化的四大关系

□潘毅刚

2019 年12 月1 日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》），这标志着长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，正式付诸于实施。长三角地区以2%左右的国土面积，吸纳了全国10%以上的人口，创造了全国近1/4 的GDP，对于我国经济建设全局、现代化发展乃至开放发展中具有十分重要的战略地位。推进长三角区域一体化是一个系统工程，当前阶段从开放、集聚、创新、协作四个维度，把握好开放与放开、集聚与均衡、数量与质量、分治与共治的关系，是区别前一时期，理解和推进当下一体化进程的关键。

|放开比开放更重要：从全球高度看长三角区域一体化的本质

在2018 年11 月5 日首届中国国际进口博览会上，中共中央总书记习近平宣布，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。

显然，长三角区域一体化发展之所以上升为国家战略，其出发点就是要发挥上海的全球城市的龙头地位，带动区域一体化实现新时期更高层次的开放。必须看到，这种开放与改革开放前期推进的对外开放是有明显区别的。

一方面，体现为商品和要素流向的差异。改革开放前期长三角地区的对外开放，是中国基于劳动力和成本的比较优势，参与全球价值链、产业链分工，全球资金、技术和投资流向更多地是向内，对外贸易流向是向外，是出口市场驱动的模式。但当前的开放，更多的体现为全球要素整合驱动的模式，不仅是更加突出进口的更高水平的双向对外开放，也是更大范围的对内开放，它的目标是要以上海的全球开放高地的优势，整合长三角三省产业链全、基础好、要素足的互补优势，在更大范围、更大规模上形成能集聚和配置全球人才、资金和创新资源等关键能力，成为全球资源配置地、全球创新策源地和中国经济强劲增长极。

另一方面，体现为竞争和合作格局的差异。上世纪九十年代长三角地区经济起飞期，地区之间的产业和城市的合作是低层次和松散的，突出特点是产业同质竞争、市场行政分割，合作机制不紧密。从1992 年成立长三角15 个城市经济协作主任联系会议制度开始，到1997 年联系会议制度又升格为长三角城市经济协调会，这种合作都是层级较低、联系松散的。直到2001年开始，长三角地区才进入以省级层面主导的协同加速发展期。2001年，苏浙沪两省一市发起成立了由常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度，才进入了一个着眼于建立长期性、战略性、整体性区域合作框架的新阶段。2005年12 月25 日，首次长三角两省一市主要领导座谈会在杭州召开，长三角区域合作正式纳入三省市最高决策层视野。2008 年，安徽省党政负责人首次参加长三角地区主要领导座谈会。2009 年开始，长三角地区合作与发展联席会议每年举行一次。至此，长三角合作形成“3+1”的新格局。2010 年，国务院批复实施《长江三角洲地区区域规划》，对长三角地区协同战略定位、发展目标和主要任务做了明确。更大的转折出现在2014 年。2014 年，习近平总书记在上海考察时强调要继续完善长三角地区合作协调机制，加强专题合作，拓展合作内容，加强区域规划衔接和前瞻性研究，努力促进长三角地区率先发展、一体化发展，这也成为长三角合作的新要求、新使命。自此长三角地区的合作进入了以上海为龙头的一体化创新突破的全面深化的新阶段。这与2010 年前的一体化发展在紧密度和合作内容上有着明显的区别。其突出的标志，就是以交通和基础设施一体化、要素市场一体化等为基础，通过区域间放开的体制机制改革创新，加快形成一体化发展参与全球竞合的态势。

回顾前后阶段长三角区域一体化发展差异，可以让我们更清楚地把握区域一体化发展的规律，在经过长三角地区各省市自发的对外开放发展期之后，在国内经济转向依托国内巨大市场和国际市场并重阶段的背景下，至少发生了三大转变：一是从产业开放发展阶段转向城市开放发展阶段。二是从商品开放发展阶段转向要素开放发展阶段。三是从自发开放发展阶段转向协同开放发展阶段。这样的转变，意味着长三角地区从“一超多点”式的松散式合作期，进入一个“一超多强”的紧密合作期，这种对内开放为重点的对外开放新阶段，其主要承载形态就是都市圈和城市群的一体化。

参照国内外经验，国际上区域一体化开放战略实施较为成熟的主要有：以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥为中心的北美五大湖城市群；以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；以伦敦为中心的英伦城市群；以巴黎为中心的欧洲西北部城市群。国内看，集中在沿海地区，主要有：以上海为中心的长江三角洲城市群，以香港、广州、深圳为核心的粤港澳城市群，以北京为中心的京津冀都市圈。

长江三角洲地区，作为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，与世界前五大城市群相比，长三角地区在人口集聚规模上虽然领先，但发展水平以及区域内26 个主要城市的世界知名度、影响力和首位度，城市化水平、基本公共服务以及生态和城市治理水平都与之有较大差距。长三角城市群人均GDP 水平仅为世界前五大城市群的1/4～1/5，五大城市群的单位面积GDP 产出也是长三角地区的1.3 倍甚至近10 倍。以东京都市圈为例，其人口集聚占全国人口的三分之一，城市化水平达到90%，而长三角地区还普遍在60%～70%之间，三省一市主要城市发展水平差距依然较大。

长三角区域对标全球先进地区水平的差距主要体现在内部协同和一体化程度，这制约了区域发挥好世界规模最多、丰度最高的人力资源、现代金融、先进制造和创新要素的资源优势。因此，如何加快对内放开，整合区域互补优势，加强区域协同，是提高整个区域对外开放竞争水平的关键。这迫切需要通过以上海为龙头的一体化战略，加大对内放开力度，统筹大城市与周边城市的发展目标，使得各个城市相互整合、协调发展，进而产生“3+1＞4”的协同效应，建设成为全国贯彻新发展理念的引领示范区，成为具有全球竞争力的世界级城市群，推动长三角主要城市发展向着创新突破、紧密协调、趋于收敛的高质量方向加快演进。因此，当前阶段来说，对内放开比对外开放还要来得重要。

|集聚比均衡更重要：从经济密度看长三角区域一体化的基础

从国际经验看，一体化的过程不是线性的推进的过程，区域一体化都是经过先集聚、达到一定水平后，再辐射扩散推动周边区域发展水平提高的螺旋式上升的过程。从国际比较看，理解一体化进程，理解不同阶段的集聚行为是一个关键词。

综观世界，经济密度最大的地区当属旧金山湾、纽约湾和东京湾最知名的三大湾区，这些地区向海而生、向海而兴，通过港口经济—工业经济—服务经济—创新经济演变，构建了顶尖的科技创新能力、全球资源调度能力和高端产业实力，成为区域一体化高质量发展的典范。东京湾GDP 达1.8 万亿美元（2015年），占日本经济总量的近一半，是全球经济体量最大的都市圈；人口占全国三分之一以上，城市化水平超过90%；拥有日本最大的港口群和航空网络，是日本最大的重化工业基地、能源基地、国际贸易和物流中心，也是世界知名的金融中心、研发中心、娱乐中心和消费中心。纽约湾区人口约2340 万，是美国最大的都会区。作为老牌世界经济中心和国际化大都市区，纽约百余年来对全球经济产生了深远影响，成为世界经济和国际金融神经中枢，也是仅次于芝加哥、洛杉矶的美国第三大工业中心。旧金山湾区以硅谷为中心的创新连绵带，集聚了百余所大学、各类面向产业一线的研发机构、大量孵化器和产业园，以及市场化的金融和商业服务机构，共同组成了强大的创新网络，从无线电、半导体、微处理器、软件到互联网、智能设备一直引领全球浪潮，使湾区近百年来一直站在世界科技和产业前沿。

显然，世界最为发达的三大湾区的这种集聚为我们区域一体化提供了借鉴。考察三大湾区演变的规律，高经济密度和人口集聚是三大湾区的共同特征。无论以大都市著称的东京湾和纽约湾，还是以科技著称的旧金山湾，人口的集聚和高开发强度是湾区成长的重要基础。历史上三大湾区都经历过多轮有序纳入人口涌入的高峰期。但是杭州湾经济区与三者相比，发展集聚密度和经济密度明显偏低。以人口指标为表征，当前长三角地区将呈现三个叠加转移的经济转系和人口集聚趋势：一是人口和战略产业向沿海湾区地区转移。二是人口和高端服务向都市区、城市群转移。三是人口和先进制造向新产业空间和集聚区转移。

近些年国内的人口和产业向都市圈中心集聚的现象也验证了这一趋势。当前，中国常住人口占比仅32%的千万级大都市圈对全国人口增量的贡献率持续超过50%。据测算，2016-2017 年全国大都市圈内有37.2%的地区人口流入，而同期非大都市圈地区仅有27.8%的地区人口流入。长三角地区上海、南京、杭州等都市圈周边县市的人口流入地区最为密集。近期，浙江大湾区钱塘新区、前湾新区、太湖新区和滨海新区相继成立，这些区域都将对外围三四五线城市人口和产业产生巨大虹吸效应。

人口和产业的再次集聚将打破均衡发展的格局。以长三角金南翼杭州湾六市为例，位于上海、杭州、宁波三大都市圈的交汇处，区内杭州和宁波市是省内首位度最高的两大都市区。杭州湾经济区城镇化率达到70.3%（2016 年），城乡收入与差距为1.8，区域收入差距为1.15①2016 年杭州湾经济区内五市的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入分别为5.10 万元和2.83 万元，城乡收入倍差为1.80。2016 年州湾经济区内五市中，杭州的居民可支配收入最高，达到46116 元，嘉兴最低，为40118 元，地区收入倍差为1.15。，均远高于全省平均水平，是浙江乃至全国城乡区域差距最小，一体化程度最高的地区之一。但我们认为②潘毅刚、郎金焕、郑晓峰完成的《杭州湾战略谋划与布局》，内部报告，2017 年。，这仍然是低水平的均衡，人口和经济密度较低。

——人口密度偏低。2016 年杭州湾经济区人口密度为671.6 人/平方公里，仅为东京湾和纽约湾的57%和50%。整个湾区六市来看，就业人口中大学本科及以上学历的仅占8.4%，较旧金山湾区（26.1%）等先进湾区差距还较大。杭州、宁波等中心城市建成区占市辖区面积的比重不高，都市周边区域疏解核心区人口的功能尚未充分发挥。例如杭州，相比上城和下城两区的高人口密度，富阳区人口密度仅为407人/平方公里，萧山和余杭两区也只达到1100 多人/平方公里。

——经济密度偏低。杭州湾经济区单位面积GDP为1035.2美元/平方公里，仅相当于东京、纽约和旧金山三大湾区的21.2%、12.9% 和24.4%；人均GDP 为1.6 万美元，低于东京湾区和纽约湾区，较旧金山湾区的9.9 万美元更是难望项背。

环杭州湾地区在长三角地区走在前列尚且如此，放大到整个长三角而言差距必然更大。长三角是世界上涉及面积最大的区域经济共同体，这样规模尺度的空间，没有区域内部的高密度集聚，就不会有一体化背景下的高水平均衡。我们需要廓清区域协调均衡的概念。所谓区域一体均衡，不是分散资源让长三角区域发展一样化，而是让区域保持三个均衡条件，即基本公共服务均等化、交通网络一体化、人均GDP趋于收敛，而不是发展水平和功能的一样化。

鉴于此，参考三大湾区的经验，长三角地区超大尺度空间一体协同优势的取得，不是人口和资源分散，而是需要进一步加快集聚，强化三方面支撑：一是保持核心区域的集聚性。要保持资源要素在一定物理空间的浓度和密度，通过集聚加速知识共享、创新迭代，降低各类成本形成竞争优势。二是保持网络通达的便利性和协作成本低。实现对内对外交通便利性高，人口流动、物流的成本低，文化多元包容，跨区域沟通体制机制健全，协作成本低。三是要保持功能的完备性和互补性。在大尺度空间中分工明确，城镇、产业和生态空间有机融合，各分区基础设施齐备、通勤便利、居住和空间和生态环境优越，成为物流、资金流、信息流和人流交汇的参与全球竞合的功能枢纽。

按照长三角《纲要》的部署，长三角区域一体化的最终目标是形成一个全球城市——上海引领，南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈五个都市圈有机组成，面向全球的新型都市圈和城市群。通过高铁+轨道交通的连接，随着基础设施和公共服务一体化的推进，这样你中有我、我中有你的城市化发展模式，有机地把该区域打造成为中国乃至世界人口最为密集、经济密度最高、最具国际竞争力的城市群。

因此，当前阶段的集聚，就有着重大的战略意义。

|质量比数量更重要：从创新浓度看长三角区域一体化的突破

区域创新体系是决定区域发展水平的基础，也是参与国际竞争比拼的关键。决定长三角区域一体化进程的不仅在于经济总量规模的壮大，还取决于创新发展，这是决定长三角一体化质量高低的关键。

毋庸置疑，长三角地区是中国经济最发达、最活跃的区域，更是创新资源最为丰富的地区之一。长三角地区拥有全国1/4“双一流”高校、1/3A 股上市公司，创造了1/3 授权发明专利，1/2 和1/3 的集成电路和软件信息服务产业规模。拥有上海张江、安徽合肥2 个国家综合性科学中心和一大批科研机构以及世界创新型企业，创新总体实力在全国领先，并有望在一些领域突破达到国际先进水平。但是，也必须看到，长三角地区创新资源总体丰度太低，不平衡问题突出，创新外溢到周边区域的进展较慢，创新活动竞争依然大于合作，这与区域创新体系质量不高，创新要素流动动力不足很有关系。

我们曾以长三角南翼的环杭州湾地区，对标纽约湾、东京湾和旧金山湾三大湾区研究③如前，《杭州湾战略谋划与布局》。发现，长三角区域内创新资源的差距巨大。根据国际咨询机构2thinknow 近年对全球创新城市的排名，环杭州湾地区除了上海排名靠前，杭州为创新节点，全球排名303 位，其他五市均未列入。相比之下，纽约湾、东京湾和旧金山湾分处全球第2、3、4 位，粤港澳大湾区的香港、广州和深圳都在前100 位，杭州湾主要城市在创新体系上的差距是巨大且明显的：一是创新基础资源少。世界三大湾区都拥有相当数量的世界级名校和国家级科学实验室，环杭州湾地区只有一所世界排名前100 的高校，没有国家实验室④纽约湾区拥有哥伦比亚大学、康奈尔大学和纽约大学，全球排名均在前60，以及纽约布鲁克海文国家实验室和IBM 实验室。旧金山湾区拥有斯坦福大学、加州理工学院、加州大学伯克利分校、加州大学洛杉矶分校和加州大学圣地亚哥分校，全球排名均在前40，拥有五个顶级实验室，分别是美国航空航天局艾姆斯（Ames）研究中心、美国农业部西部地区研究中心、斯坦福直线加速器中心、劳伦斯利弗莫尔国家实验室、劳伦斯伯克利国家实验室。东京湾区拥有东京大学和东京工业大学，全球排名均在前60，以及筑波科学城内的43 个国家研究所。。二是产学研衔接弱。世界三大湾区都特别重视科研成果转化，下大力气构建开放平台吸引公司进行科研合作和资源共享。例如，纽约依托康奈尔大学和以色列理工学院建设“康奈尔科技园”，日本将京滨工业区打造为东京首都圈产业研发中心；旧金山湾的斯坦福大学科技园更是闻名世界。相比之下，杭州湾科技与经济两张皮现象较为明显。三是科技金融比例小。世界三大湾区都十分重视科技金融的作用，尤其是旧金山湾区，风险投资占到全美近40%，风险投资机构管理资本接近800 亿美元。相比之下，环杭州湾地区内各类创业投资机构管理资本仅约700 亿元。四是人才平台较少。高端人才的培养和引进需要高能级创新平台，而从支撑平台看，纽约和东京的各类平台数量均是杭州的10 倍以上。

显然，要实现长三角区域高质量一体化，必须在提高创新浓度上下功夫，提高创新资源丰度和创新体系的质量，构建区域创新共同体，不断提升在全球价值链中的优势，为高质量一体化发展注入强劲动能。一方面，开放和创新政策叠加，提高创新资源丰度。要顺应双向开放发展和开放创新发展的趋势，以自贸区建设和国家自主创新示范区建设叠加优势为重点，通过参与“一带一路”建设、长三角一体化发展和长江经济带等国家战略，努力形成商品、贸易、资金和人员的高度集聚、自由流动的创新高地、开放高地和发展高地，努力构建国际通行规则、区域优势突出、创新活动活跃、开放协同发展的新格局。二是基础和软性投入倍增，提高创新投入浓度。要加大基础研究、创新研发、人力资本和高等教育四大投入，不断提高区域软性投入比例。要以各类创新平台为载体，进一步集聚创新资源和创新人才，通过部署科学大装置、内育外引高水平高等教育、实施重大科技专项、发展科技创新基金和风险资本、鼓励大中型企业加大科技创新投入等手段，强化创新服务，创新人才政策和保障，补齐长三角区域创新投入和人力资本与先进地区的差距。要以国家实验室创建、打造G60 科创大走廊等为契机，丰富创新载体，集聚有限资源，进一步加大基础性研究人员和创新人才的集聚和创新成果的应用，重点加大在人工智能、5G、芯片、物联网、车联网、生命健康、智能能源等应用场景的支持，推动区域在全球科技创新网络中的创新地位处于领先水平，加快形成全球科技创新的若干重点领域的策源地。

|共治比分治更重要：从协作制度看长三角区域一体化的难题

近两年长三角区域一体化在跨省域、跨城市、跨区域和领域协同上取得了长足进展，但摆在一体化进程前面的障碍依然很多。从一体化进程来看，仍将面临行政分治、同质竞争以及思想分歧等方面的严峻挑战：

其一，行政分治是最本质约束。跨区域合作整合中防止优势资源外溢、保持发展自主性是一个难题。因为跨区域合作统一的规划并不能内化各省市发展目标之间的矛盾，尤其是在合作中必然有区域局部利益受损，这种损失既难以度量，也难以补偿。这就往往会导致决策层站在更高视野看可行，一到具体执行就变得困难重重。这在市场体制、交通对接、生态保护、设施布局，高端产业的争夺和公共服务共享等领域尤为突出，诸如道路之间“断头”，生态保护的邻避效应，设施布局过剩，资源服务配置不均衡、地方保护始终是长三角合作中因行政分治导致的突出问题。此次新冠肺炎疫情中前期各城市间“封路”等过激举措，也暴露了长三角区域间协同之路任重道远。

其二，同质竞争问题最难破解。市场一体化和经济一体化是长三角一体化最重要的内容。生产力的布局优化是经济一体化关键，但长期以来，产业的同构化导致互挖墙脚，不计成本招商引资，成为困扰长三角一体化的重大问题。这个问题可从两个层面来理解，一方面市场化背景下必要的产业竞争是必须的，一定程度同构，也是充分市场化的结果之一。但另一方面，对于一些战略性新兴产业、幼稚成长产业，各地竞相补贴支持造成的产业同构过剩的宏观耗散是必须避免的。尤其是一些事关国家战略的产业，在长三角一体化新背景下，必须根据各自资源禀赋，充分沟通，并利用合理的生产力布局规划予以引导，避免竭泽而渔、竞相攀比的招商引资政策。

其三，思想分歧依然禁锢行动。有的是理解分歧，把一体化当做一样化，纷纷效仿周边优势，拼政策、拼规模，在耗散中抢夺各类资源。有的是利益分歧，都只想到一体化的好处，无人愿意承担一体化带来的利益损失。有的是本位思维，依然习惯以我为中心的发展思维，没有把自身摆进大的发展格局中去，只想虹吸周边资源，做大自身做红花，既不甘向周边辐射，也不甘当绿叶。这样的思维不根除，一体化在具体操作中就不可能有有效的行动。

这些问题在长三角合作进程中，一直或多或少存在，但在一体化加速阶段矛盾将会显得更为突出。必须看到，长三角一体化是一个利益重构的再平衡过程。利益重构的目标是要实现长三角地区的合作共赢发展，呈现“3+1＞4”的边际效应，这种效应从局部来看，可能部分地区利益是受损的，区域整体利益是受益的；从短期来看，某些领域的利益是受损的，长期整体利益却是提升的。因此，长三角一体化发展，最终一定不是每个省市区域都发展成为上海，而是在上海的龙头带动辐射下，发挥各自独特优势，构建一个功能互补，错位发展、发展水平相当的区域协调发展的大格局。这就需要三省一市充分自觉自省，找准磨合自身定位，明确下一步具体行动和制度的优化方向。

区域一体化建设是一项系统工程，也是区域参与国际竞争的必然阶段，从分治走向共治是必然选择，也是开放创新转升级之路。历史经验表明，区域一体化的发展战略实践的成功，多是在有效市场一体化达到一定基础后，有为政府围绕统一目标通过规划、立法引导、制度优化以及采取一系列必要战略行动实现共同治理而最终实现的。因此，区域一体化发展应包括三层含义：一是有效市场配置的一体化。二是有为政府目标的一体化。三是区域制度行动的一体化。有效市场的一体化是基础，通过各类要素在区域内外的充分流动，由市场决定实现资源的最佳配置。有为政府目标的一体化是保障，通过区域之间发展目标的统一，打破市场分割、地方保护，将无序的竞争逐步统一为更大范围的有意识的协作，尤其是实现跨区域公共资源配置的目标对接，实现资源要素的共享，将资源的耗散降到最低，将要素的价值最大化。制度行动的一体化是结果，就是在市场决定基础上，共同面对全球市场，优化区域竞合关系，统一区域最小目标，发挥各自比较优势，达成一致战略行动，形成合作效应，避免资源耗散和区域恶性竞争，实现区域整体的协调可持续发展。

思路决定出路，魄力决定格局。习近平总书记曾对区域一体化问题有过深刻阐述：“对涉及到的一些具体问题，要求同存异，趋利避害，多干事、少争论，多沟通、少扯皮，消除阻力，增强合力。总之，大事业需要大气魄，大发展需要大手笔。”这值得长三角区域参与主体从分治走向共治的实践中反复思考，引以警醒。