以政府会计制度改革为契机提升高校财务治理能力

2020-06-02于晓玲高级会计师张蒙常州大学江苏常州213164

商业会计 2020年1期

于晓玲（高级会计师）张蒙（常州大学江苏常州213164）

一、政府会计制度改革的内容

为推进国家治理体系和治理能力现代化，我国启动了政府会计制度改革，形成了“政府会计准则+制度”的模式。2015年财政部出台了《政府会计准则——基本准则》，并陆续出台了《政府会计准则第1号——存货》等具体准则［1］。2017年、2018年财政部陆续发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》及其补充规定和衔接规定等，形成了标准统一、会计信息质量口径可比、期间可比的政府会计制度体系，为绩效考核、出具政府综合财务报告提供了真实的汇总数据。

政府会计制度创新性地引入了“会计3+5要素”，满足了行政事业单位财务管理与上级财政预算管理的协同管理要求［2］。面对政府会计制度改革的推进，高校传统的财务管理理念是否能够经受住改革的考验；现有的财务核算方式能否全面、科学、准确、及时地反映高校的资产负债、收入、管理费用、运行成本等相关财务核算信息和预算执行情况［3］，满足高校的会计核算要求；高校目前的财务管理水平、内控体系建设能否应对政府会计制度改革带来的财务风险变化等问题，都对高校的财务管理工作提出了新要求。在新时期背景下，高校财务如何以政府会计制度改革为契机，充分发挥在学校治理中的基础和重要支柱作用，助推高校高质量发展，显得尤为重要。

二、政府会计制度改革对高校财务治理产生的重要影响

（一）重构了高校会计核算模式，完善了综合财务报告体系，有助于进一步提高高校的财务治理能力。政府会计制度呈现出了全新的“三双”技术特征，确立了政府会计核算的“3+5要素”。多数高校都有不同类型的非独立法人的附属单位，原会计政策下这些附属单位一般采用企业会计制度，因采用了不同的行业会计核算口径，形成了形式不统一的会计报表，在此基础上汇总编制高校决算报告难度大、质量低。政府会计制度改革后所属不同行业的高校附属单位的核算口径一致、提供的会计报告形式和内容一致，既可以全面反映高校的年度预算收支执行情况，又可以全面及时地反映高校的日常财务状况、运行管理情况等其他财务相关信息，为提高高校综合财务报告的质量打下了坚实的基础，满足不同使用者的需要，形成了对高校财务内部管理的冲击，促使高校财务管理的内容和管理方式发生改变。

（二）引入权责发生制，倒逼预算管理更加全面、规范、刚性。政府会计制度创新性地使用了预算会计功能［4］。预算会计的核算范围不断加大，增加了对债务、投资等的核算，能够全面直接准确地反映预算执行的情况。政府会计制度可以揭示高校未来的现金流情况，有利于财务平衡，防范财务风险。这就要求高校在编制预算的过程中要考虑得更全面，不仅要考虑当年的预算收支情况，还要考虑学校的内债、应收账款、应付账款等外债情况，在注重预算结余的同时还要考虑现金的流入流出情况，建立跨年度的预算平衡机制。同时通过年初与年末预算收入支出的差异分析，找出高校当年增收节支的关键点，为下一年度的预算提供更加准确的依据。

中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》对预算从编制、执行、分析、绩效考核等多方面的管理工作提出了更高的要求。以权责发生制的财务会计为基础进行的成本核算能够反映绩效的实际成本，以收付实现制的预算会计为基础进行的预算收支核算能够反映项目的执行效率，真正实现投入与产出之间的有效匹配，反映资金的使用效率，使预算绩效管理更加科学有效。

（三）提升高校成本核算意识，优化资源配置，提高资源利用效率。政府会计制度改革后，高校的财务会计核算与企业会计制度接轨，逐步实现对学校显性和隐性办学成本实行全覆盖核算。政府会计制度下收入和费用的核算内容有所增加和细化，当期发生的所有收入、费用按照归属期间、发生对象按业务活动费用和管理费用在学校教学、行政、后勤等分类合理归属、分配，同时对发生的业务按照经济科目进行明细核算，能够更加准确地反映学校的办学运行成本和支出方向。学校的各项教学、科研、行政、后勤等支出实际上是消耗资源的过程。在高校现有可持续利用资源一定的情况下，为了保证高校高质量可持续发展，应对学校的资金、人才、房屋、设备等资源进行合理有效配置，降低学院、部门和人员从事教学、行政、后勤等活动的单位成本，相关部门及人员都需要增强成本控制意识。此外通过建立完善预算管理、建立预算执行与财务结果的有效对应关系，科学合理地评价各学院、部门耗费公共资源的情况以及提供公共服务的效率，追求使用效益的最大化。政府会计制度改革后，高校应逐步树立成本效益理念，探索合理归集、科学反映高校运行费用的方法，调整优化支出结构，准确反映高校的整体运行成本，为高校全面实施绩效管理奠定基础。

三、政府会计制度改革后高校财务管理面临的主要问题

（一）高校财务管理目标已不适应新政策的要求。高校财务管理的根本目的是通过规范高校的财务行为，实现财务收支平衡。以江苏省省属高校为例，财政拨款收入是主要收入，按照2018年公布的决算数据，有80%以上的高校财政拨款收入占到总收入的50%以上。近几年来，一方面高校的人员支出大幅度增长，特别是高校需要负担事业单位养老保险、职业年金等加大了高校的支出，另一方面基于建设高水平大学、“双一流”大学等高校发展的需要，使得高校的内涵建设支出、人才专项支出等大幅提升。因此，摸清家底，真实反映高校的资产负债情况、成本管理绩效情况和资金运营情况、优化高校资源配置成为高校财务管理的新目标。

（二）财务信息化水平亟待提高，财务信息共享处于最基础阶段。多数高校都完善了自身的财务管理系统，包括会计核算系统、自助缴费系统、预算系统、预约报销系统、网签系统等。高校财务核算系统基本采用了统一的核算软件，同时在建设过程中也注重互联互通，可以实现数据共享，为政府会计制度的实施做了充分的准备。但是多数高校未统筹安排信息化建设，各部门只根据自身的工作需求和意愿去采购满足本部门管理需要的信息化管理系统，而且各软件公司出于知识产权保护等目的，不愿对其他软件开放对接端口，这就导致高校各部门系统之间从技术上很难实现无缝对接，比如资产管理系统、合同管理系统、招标采购系统、科研业务管理系统等，大多相互独立、各自运行，难以实现信息互通和共享。高校财务部门如需通过财务管理系统从这些关联系统中调取数据，只能依靠人工完成，不仅费时费力，而且严重影响了数据的质量，存在数据错误风险［5］。以折旧、摊销的提取为例，因资产管理系统与会计核算系统无法对接，每月结账前财务部门无法直接发起月结、锁账对账，需资产管理部门、财务部门双方人工对账后，由资产管理部门提供折旧和摊销的原始数据，再由财务人员通过人工筛选、处理进行分类、分项目处理，生成记账凭证，大大增加了工作量和人工操作出现错误的风险。

（三）财务工作任务大幅度增加，对财务人员的综合素质要求愈来愈高。长期以来，高校财务人员主要的会计职能仅限于会计核算，强调合规性，对经济业务处理方式形成了惯性思维模式。政府会计制度的实施，因双基础、双报告的变化，需要在一张凭证中同时生成财务会计、预算会计双分录，并编制4张财务会计报表和3张预算会计报表。同时因权责发生制的引入，收入支出的确认方式有了很大的改变。以科研收入确认为例，原《高等学校会计制度》下，仅需在科研到款后直接确认收入；在政府会计制度下，需要根据学校的实际管理情况，按照以支定收或合同进度、完工率等方式确认收入。如合同期为两年，采用以支定收的方式确认收入，需每月确认一次，工作量是原来的24倍。另外每月增加的折旧、摊销等核算内容，也使得财务工作量大幅提升。根据江苏省《关于加强省属高校财务队伍建设的意见》，高校应配备占教职工人数1.5%—3%的财务人员，而目前高校财务人员的配备明显不足。由表1可知，江苏省属高校2018年决算收入超过30亿元的学校有3所，超过10亿元的学校有11所，资产总额超过90亿元的学校有1所，超过50亿元的学校有4所，超过30亿元的学校有7所。但仅有3所学校达到了财务人员的配备要求，且仅为最低值，其他学校均未达到配备要求。

政府会计的改革创新，除增加了财务人员的工作任务，也扩展了对财务人员综合能力的要求，财务人员要善于学习，终身学习，能够准确掌握准则、制度的相关规定及变化创新点，在日常账务处理过程中具备很强的财务执行能力、职业判断能力［6］。为保证高校的财务精益管理、提供优质服务，现阶段财务人员的学习能力、协调能力、财务分析能力和服务能力、管理能力还有很大的提升空间。

2018年江苏省属高校收支情况及财务人员情况表

四、推进政府会计制度改革，提升高校财务治理能力的策略

（一）建立健全高校财务相关管理制度，提高财务核算、分析水平。政府会计制度改革对权责发生制的全面引用，使得原来以《高等学校会计制度》为依据建立起来的财务会计核算标准和财务管理制度已不再符合编制政府综合财务报告的需要。高校应根据未来的发展规划和目前的实际运行情况，结合内部控制体系建设、国家“放管服”改革、全面绩效管理、成本核算基本指引等要求，及时修订和完善与政府会计制度改革相适应的财务管理规章制度，如修订高校财务管理办法、预算管理办法、成本核算制度、资金及存放管理办法、收入、支出管理办法等，针对政府会计制度新增或变化较大的内容，重新制定会计核算与管理办法等。按照政府会计制度的核算原则，编制符合学校核算要求的《财务核算标准手册》，对学校具体事项、特殊业务的财务核算提供应用指南，作为学校会计核算的唯一标准。确保提供的会计信息能够反映学校经济活动的整体情况，以及每项经济业务或事项活动的具体过程，并根据需要提供学校分学院部门、分项目类别、分期间层次的会计信息。应根据学校管理需求，进一步完善财务分析方法，充分利用现代财务分析技术手段，为学校的发展决策提供依据。特别是在政府综合财务报告需进行审计和公开的背景下，作为反映高校财务情况的载体，可以倒逼学校内部财务治理能力的提升。

（二）转变思维模式，树立成本绩效理念。在学校资金来源有限的情况下，为保证学校高质量发展，应在不断拓宽筹资渠道、扩大收入来源的基础上，树立成本绩效的理念，科学合理地配置资源。财务部门要准确地核算学校的运行成本、明确成本的影响因素；将成本按照财务会计科目归集分配到业务活动等特定对象；合理归集“固定资产折旧”“无形资产摊销”到特定的专项、设备，便于有针对性地开展成本控制活动，减少资源不必要的耗费，提升学校运行效率。同时通过成本核算，更科学地根据学校的发展规划进行预算分配，为项目的取舍、大型资产购置、人才引进等决策事项提供依据，引导资金配置到成本效益较高的领域。

（三）处理好内部控制建设与政府会计制度实施的协同关系。政府会计制度改革的目的和内部控制建设的目标都是保证会计信息的真实准确，二者相辅相成，因此，政府会计制度改革与内部控制建设应该协同推进。首先，政府会计制度改革为内部控制建设提供了可靠保障。目前高校内部控制建设的重点对象是高校的经济业务活动，尚未涉及到高校的业务活动，政府会计制度改革，对推进高校内部控制建设可以发挥重要的保障与推动作用，特别是实提折旧与摊销、在建工程估价入账、投资按权益法核算、预计负债入账和名义价格入账等会计方法的应用，可以给内部控制实现资产完整、财务信息准确的控制目标提供方法的保证和体系的保障。其次，内部控制建设为政府会计制度改革奠定了坚实基础。内部控制建设通过健全制度、优化流程、完善岗位职责等专门方法［7］，确保财务信息质量和资产的安全完整性。通过预算管理控制、合同管理控制、收支管理控制等活动，可以正确核算高校的收入、支出、内部办学成本与耗费。高校应把两项任务有机结合起来，协同推进，互为支撑，相互保障，促进高校内部管理水平的提升，切实提高高校发展的质量、效率和效果。

（四）以财务信息化为基础再造业务流程，推动“业财融合”一体化发展。政府会计制度改革后，仅以财务管理信息化为基础的财务管理模式已经难以满足高校一系列改革的需要。随着财务精细化管理、成本核算管理以及优质财务服务需求的提升，需要高校统筹安排，逐步以财务信息化为基础，实现与学校整体信息化系统的融合，形成集成、共享、互通［8］的大数据平台。完成财务业务流程再造，构建起一套以业务内容为主要导向的财务业务一体化信息系统和完善科学的预算系统，实现全流程、多层次的财务管理模式，实现人工智能化，构建财务共享服务中心，以适应政府会计制度体系的实施带来的工作环节和流程的变化。

在“业财融合”的大趋势下，财务工作不仅仅是业务的事后报销、审核、复核、付款的会计核算，还要逐步实现在财务信息化下业务的事前参与论证、预算管理，在业务发生过程中通过财务事项进行流程监控，业务结束后，根据部门在开展业务申请预算时设定的预算绩效目标进行绩效评价分析。对于形成的科学有效的绩效评价结果，向学校、相关部门进行反馈，给学校、学院或部门的发展规划提供参考，扮演策略咨询专家的角色。

（五）提升财务人员的综合能力，促进财务转型。政府会计制度改革不仅政策变化大、内容多、涉及范围广，而且对财务管理的要求更加严格，对学校的财务人员队伍建设及业务素质也提出了更高的要求。新一轮政府会计制度改革的推进和实施，要求高校财务人员不仅要全面理解和贯彻政府会计制度改革精神，加强对新准则、新制度的学习，还要不断更新管理理念和增加会计学、财政学、大数据、人工智能学等交叉学科的知识储备，提高获取新知识的能力、跨界融合能力和扩展边界的能力。

新时代高校的财务工作不再是传统意义上的核算与监督，而是应该顺应“互联网+”背景下对会计发展的要求。财务人员应在了解学校整体规划，清楚各部门、各学院的业务运作状况的基础上，实现财务管理目标，积极有效地参与到学校的资源配置中。将学校的教学任务、科研业务与财务工作相融合，结合业务情况进行预测，编制业务计划预算，利用财务、非财务信息进行加工、升级，形成多维的、符合学校管理的财务综合分析报告，为支持学校的发展决策和各学院、业务、职能部门的发展规划提供有效的数据支撑材料，充分发挥财务人员在学校战略规划、控制、评价中的引领作用。