街道办越权签订用地协议 企业“多”付千万用地款 这笔“损失”政府要赔吗？

胡珊

一直以来，行政越权是导致行政机关被诉的常见原因之一，这一现象在基层较为普遍。尤其近几年，越来越多的行政协议出现在行政管理中，超越职权签订行政协议的现象日渐多发。

每个行政机关都有法律、法规赋予的职权范围，其行政行为必须在职权范围内。如果超越职权范围签订行政协议，并给行政相对人造成损失，行政机关该如何承担责任？最近，最高人民法院发布一则相关案例。

案例

2006年6月27日，受区政府的委托，广东省×街道办事处与一家投资公司签订了一份项目投资协议。虽然名为投资协议，但实际内容却是关于一块未被征收的集体土地的使用。双方约定，投资公司向街道办事处支付425万余元的征地预付款，街道办事处则在180日内为投资公司办理好这58亩土地的国有土地使用证。投资公司称，这样的协议在当时比较普遍。

协议签订后，投资公司陆陆续续一共支付了350万元的款项，但土地使用证的手续办理却由于违反了土地管理法规以及政策收紧等因素，一直被“卡”着。

直到2010年，街道办事处不得已向区政府报告称，因招商引资的需要，街道办于2005年至2009年间先后与6家公司（个人）签订了土地合作开发协议，但受国家土地宏观调控政策影响，街道办已无法完成合作开发项目的相关用地手续，请求区政府协调解决，希望由市土地开发储备局接收这些土地，并按照综合用地性质通过公开招拍挂的方式完善用地手续。

后在×市市政府的批准下，×市土地开发储备局依据土地收购协议，以每亩9.8万元的价格，从街道办事处收购了包括涉案58亩土地在内的262亩土地。经过竞买，投资公司最终获得了涉案58亩土地使用权出让的签约权。2016年2月23日，投资公司与×市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，以1594万元的价格，取得涉案土地的使用权。

面对“多”支付的1100余万元的用地款项，同年，投资公司将区政府告上法庭，请求区政府返还350万元的首次购地款及利息，并赔偿两次购地款差额损失1100余万元。

2019年，广东省高院以项目投资协议所涉及的土地用途并不符合以协议方式出让国有土地使用权的合法情形为由，认定协议无效，判决区政府返还投资公司350万元及按银行同期同类贷款利率计算的利息损失。

但投资公司不服，接到二审判决后立刻向最高人民法院提起再审。最高人民法院认为，2006年项目投资协议签订时，涉案的土地属于未被征收、禁止出让的集体土地，2010年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的只能是该市国土资源局。街道办事处与区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。因此，协议对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能，且违反土地管理法强制性规定，应属无效。投资公司依据此协议不能取得国有建设用地使用权，也就不存在先后两次取得使用权的情形，更不能将两次所谓土地出让金之间的差价作为协议无效受到的损失。最终，最高人民法院认定广东省高院的二审判决符合案件实际情况，应当予以支持，驳回了投资公司的再审申请。

说法

无论是行政协议还是民事合同，协议双方的主体资格都是关系协议法律效力的基础性条件。超越权限处分不属于自己的权利，属于无权处分，有导致协议无效的风险。在民事合同中，有权处分人可以通过事前委托或是事后追认的方式，赋予无权处分人签订合同的效力。但在行政协议中，基于行政法上越权无效的基本原则，权限对于行政协议的效力具有至关重要的影响。

一般情况下，如果行政主体完全没有行政事务管辖权，或是超越地域管辖权签订行政协议，这两种情形都不存在追认的可能性，因此，协议应当被认定为无效。如果行政机关具有行政权，但是超越法律、法规明确规定的事务管辖权，或者违反有关专属管辖的规定而缔结行政协议，是否必然导致协议无效，则应看该权限是否存在追认的可能性。如果仅仅是上下级行政机关之间的层级性越权，无权处分的行政机关依据组织法和行业领域的专门法律，通过追认或者委托等形式在法定的时间内取得权限，则协议是有效的。

行政协议无效产生的赔偿责任是缔约过失责任，它赔偿的是一种信赖利益损失，即无过错方因相信合同有效成立而实际遭受的损失。其中包括缔约过程中发生的费用损失、为履行合同而增加的场地设施设备价值减损损失、为履行合同发生的其他费用损失等。但赔偿信赖利益损失的目的，在于使无过错方利益能够恢复到合同签订之前的状态，所以不应包括无过错方在合同有效情形下可能获得的预期履行利益损失。在前述案例中，投资公司主张的两次购地款差额损失1100余万元其实是土地升值的体现，属于协议有效情况下的履行利益，因此法院没有支持。

在司法实践中，对行政协议的无效，法院审查得十分严格。因为，法官认为，行政协议是为实现公共利益而签订，应当比民事合同更加强调合同效力的稳定性。在签订协议过程中，与行政协议相对人相比，行政机关也更熟悉并知曉所签订行政协议领域的法律、行政法规的规定，居于签订行政协议的优势地位，因此对签约主体、协议条款的合法性具有更高的注意义务。如果行政机关因市场环境变化、政府换届、领导人员更替等原因，动辄以行政协议违反法律、行政法规的强制性规定为由违约、毁约，就违背了依法行政中诚实守信的基本要求，这样的请求法院一般不会支持。

即便行政协议的确因违反法律、行政法规禁止性规定而无效，法院一般也会要求行政机关主动协调相关行政职能部门，采取相应的补救措施，承担相应的附随义务，以促成行政协议目的的实现。■