行政诉讼管辖制度改革略论

关键词 行政诉讼 管辖制度 改革

作者简介：余保才，广州华立科技职业学院，讲师，研究方向：行政诉讼法、经济法。

中图分类号：D925                                                            文獻标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.162

一、我国行政诉讼管辖制度的现状与不足

我国目前关于行政诉讼管辖的有关规定，在确保人民法院正确行使审判权，加强对行政机关依法行政的监督以及确保行政相对人正确行使行政诉讼权方面发挥了积极作用。但在实践中也暴露出许多缺陷和不足，不利于行政相对人合法权益的保护，具体体现在：

（一）行政诉讼管辖级别较低，不利于行政审判权的独立行使

我国《行政诉讼法》第3章第14条明确规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件。”同时该法第15、16、17条分别对中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院行政诉讼案件管辖权进行了规定。这一类似民事诉讼管辖的规定，在一定程度上影响了行政审判权的独立行使。行政诉讼与民事诉讼的一个重要区别就在于其原被告地位的不平等性，是一种“民告官”的诉讼。据司法部2019年5月19日发布的《2018年全国行政复议和行政应诉案件统计数据》[1]显示，2018年行政诉讼应诉案件中，被告为乡镇政府的占1.07%，被告为县级政府部门的占比23.91%，被告为县级政府的占比22.55%，被告为县级政府及部门的累计占比为46.46%。（具体见下表1）

表1：行政应诉案件被告情况统计表

从上可以看出，基层法院行政庭审理的被告为县级人民政府及其部门的行政诉讼案件接近行政诉讼案件的一半。而基层人民法院的行政审判庭地位明显低于县级政府，让级别较低的基层法院审理与其级别相当甚至高于其级别的地方行政机关未免勉为其难，行政级别的较大悬殊不利于行政审判权的正确行使。实践中一些基层法院无法及时对行政案件做出判决，他们不时拖延甚至有时不得不违心做出判决，一些基层法院的行政诉讼案件上诉和撤回率很高，其主要原因就是受理行政案件的法院级别较低。

（二）原告就被告的做法，不利于保护相对人的合法权益

《行政诉讼法》第18条规定，“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”，该规定实际上就是原告就被告，这一规定虽然从其初衷上看是好的，便于人民法院调查取证，便于行政判决的执行，但也存在一些缺陷：它只为被告的诉讼提供了便利节省了行政诉讼成本，但给原告提进行诉讼带来了很大的不便增加了原告的诉讼成本。同时由于受理行政诉讼的法院和被告行政机关同处一地，使法院对行政案件的受理和审理都面临着一定的困难。造成这一现象的原因主要在于：一是于法院的人财物均受到当地政府的制约。“理性审视我国的现实国情，司法权难以与行政权相抗衡应是不争的事实。”[2]由于法院的人财物与地方政府有着千丝万缕的联系，无法摆脱与地方的关系，在一些地方特别是基层，地方政府政机关为了维护其权威性并避免败诉，有时采用工作指导等手段对法官施加压力以执行自己的意愿，从而使地方法院行政审判权的独立行使受到影响。二是我国《宪法》和《人民法院组织法》都规定，人民法院系统内部上下级之间的是一种审判监督关系。然而，由于中国传统政治文化的影响，目前我国法院系统损害这种正当审级监督关系的做法仍然有所存在，如不适当的审判工作考核规定、案件请示汇报制度、政务管理与审判事务管理的职责划分不清等。这在一定程度上也影响了法院独立审判权的行使，不利于司法公正的实现。

二、改革我国行政诉讼管辖制度的必要性

通过上述分析可以看出，目前我国的行政诉讼管辖制度已经不能更好的适应行政诉讼发展的需要，对其进行改革就显得非常紧迫。

（一）改革我国行政诉讼管辖制度是司法独立的必然要求

司法独立又称独立审判，即司法机关在行使审判权时只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。我国《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法独立性的措施是多方面的，这里不再赘述。对于行政诉讼而言，笔者认为最重要的就是要改变现行的管辖制度，使人民法院和法官彻底摆脱地方政府的干预，赋予审判组织依法独立行使审判权的职能，解决司法地方化和司法行政化等影响独立审判的现实问题。

（二）改革我国行政诉讼管辖制度是司法中立的应有之义

司法中立是指法院以及法官在当事人之间保持中立。司法中立既是司法制度得以确立及得到社会主体普遍的心理认同和支持的基本前提，也是司法公正的基础和保障，事关法律公平、正义的价值目标是否能够实现。要确保司法的中立性，人民法院首先应当严格依据宪法和法律的规定履行职责，不从事法定职责范围以外的工作。对于行政诉讼而言，要实现司法中立，除了从体制上合理分解审判职能，实行立审分立、审执分立、审监分立，维护和树立裁判的中立性之外，改变目前的管辖制度，使法官摆脱外界干预特别是摆脱行政部门的干预尤为重要。

（三）改革我国行政诉讼管辖制度是司法公正的当然需要

公正性被称为现代司法理念的核心，也是法治国家的重要特征之一，是司法制度据以生存的基础和具有至上权威的前提，被公认为是司法追求的永恒理念，也是司法改革所追求的终极目标。司法公正包括实体公正和程序公正。在实体公正方面，要求案件的裁判者准确的认定事实和正确的适用法律，在对体现公正原则的实体规范正确运用的基础上，对具体的权利和义务进行确认和分配，使判决的结果落实公平和正义的要求。其次是要求程序公正，也即是要求诉讼程序具有正当性，确保诉讼权利的平等性。程序公正要求司法机关在诉讼过程中遵循公正的程序，进而使当事人在裁判或处理过程中经历公正的程序，从而保障当事人在诉讼过程中受到平等的对待，得到正当、平等和合理的主张自己权利的机会。程序公正主要包含法官的独立性和公正性、当事人双方的平等性等内容。在现代法治社会背景下，实体法的复杂化和精细化对司法程序的要求也变得更高，人民法院必须严格遵循程序公正与实体公正并重的理念，这样才能确保更好的实现司法公正。实现司法公正，做好实体公正和程序公正的统一，也需要对现行的行政诉讼管辖制度进行改革。

三、改革行政诉讼管辖制度的初步设想

（一）提高行政案件的管辖级别

1.按照行政诉讼案件的被告级别，由比其高一级的人民法院行使一审行政案件的管辖权

也就是要提高以县级人民政府及其部门为被告的行政诉讼案件的管辖法院的级别，并将其从基层人民法院管辖改为中级人民法院管辖，以市级（不包括县级市）人民政府及其部门为被告的行政案件改由高级人民法院审理。之所以如此，是因为我国的现行法院体制是按行政区划层层设置的，由同级人民法院审理状告本级行政部门的案件，法院的独立审判容易受到影响。有学者只主张“以县级以上人民政府（不包括国务院各部门及省、自治區、直辖市人民政府）为被告的行政案件改由中级人民法院审理”，[3]笔者认为不够全面。因为从我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第56条规定可以看出，各级局、委的局长、主任属于各级政府的组成部分，以这些局、委为被告的行政案件同样易受同级政府的潜在影响，不利于法院的公正裁判，不利于保护行政相对人的合法权益。所以不仅要提高以同级政府为被告的行政案件的管辖级别，也应当提高以地方政府部门为被告的行政诉讼案件管辖法院的级别。

2.改变基层人民法院管辖一审行政诉讼案件的做法，由中级人民法院管辖第一审行政案件

这样考虑主要出于以下两方面的原因：

（1）基层人民法院行政庭法官力量较弱现象依然存在。根据最高人民法院院长周强2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上所做的《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》[4]显示：2015年，全国从事行政审判的法官共8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭“一人庭”“二人庭”现象十分普遍，地方三级法院行政审判合议庭数量“三二一”的最低标准仍未完全实现。由此可以看出，基层人民法院行政庭法官人数较少，力量较弱，有时难以组成合议庭审理行政案件。

（2）取消基层法院的一审管辖权，不会造成法院负担失衡。一些学者认为，法院承担行政诉讼案件数量的均衡是确定行政诉讼案件管辖权的一个基本原则。 执业部门的某些人担心，将一审行政诉讼案件都放到中级人民法院管辖会增加中院的负担并影响案件的审判，笔者认为这个问题实际上并不会产生。根据最高人民法院院长周强2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的所做的《最高人民法院工作报告》显示，2018年，地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，其中审结一审刑事案件119.8万件，审结一审民事案件901.7万件，审结一审行政案件25.1万件。由此可以看出，一审行政案件数量远低于审理刑事案件和民事案件的数目。从上述数据我们可以推算，将基层法院管辖一审行政案件权限取消改由中院管辖，并不会过多增加中级人民法院的案件负担，反倒有助于缓解基层法院行政法官不足的矛盾。

（二）将一般地域管辖改为被告就原告

地域管辖指确定不同地区法院管辖权限与分工的制度。我国《行政诉讼法》规定地域管辖的一般原则是“原告就被告”。笔者认为，这一做法也应进行改革。因为行政诉讼被告多是行政机关，和当地法院有着千丝万缕的联系。费孝通先生在上世纪提出“差序格局”的概念，并提出了“熟人社会”理论。按照这样的理论不难推断，当行政相对人欲起诉处于异地的行政机关时，他可能会认为处于一个城市的当地行政机关工作人员同本地法官会处于一个“熟人社会”之中，会担心一个外地的行政诉讼原告是很难进入这个“熟人社会”。这样的后果，可能会导致公民、法人在遇到外地行政机关侵害其合法权益时忍气吞声，对其自身权益保护不利。改变这种状况的一个重要方面就是改行政诉讼一般地域管辖为“被告就原告”。因为“行政诉讼的唯一目的是保护相对方的合法权益”。[5]

参考文献：

[1]司法部网[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234 638.html，2020-02-13.

[2]黄学贤，杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破[J].法学评论，2013（6）：38-44.

[3]李红枫.行政诉讼管辖制度现状及对策分析[J].行政法研究，2003（1）：7-14.

[4]周强.最高人民法院关于行政审判工作情况的报告 [EB/OL].全国人大网，http：//ww w.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-11/03/content_1949926.htm，2020-02-13.

[5]马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003：70.