资源贫国到资源强国：日本建设循环型社会经验及启示

谭琦璐　康艳兵

摘要：在资源短缺、环境污染、经济乏力等因素的驱动下，日本经过二十多年实践已建成循环型社会，实现了资源强国目标。从目标和规划制定、法律体系构建、经济手段运用、地域和行业两个维度推进、废弃物有效管理等方面总结归纳了日本建设循环型社会的主要举措，并从循环利用、污染防治、经济发展等角度评价建设效果，在此基础上提出我国提高资源利用效率在目标、规划、法律、经济激励等方面需完善加强的具体建议。

关键词：循环型社会 循环经济 可持续发展 资源循环利用

日本国内矿产、能源和陆地资源十分匮乏，是名副其实的资源贫国。在矿产资源方面，日本是继美国、俄罗斯、中国之后的第四大矿产资源消费国，同时是继中国、美国之后的第三大矿产资源进口国。日本国内有储量的矿种仅12种，多数矿不具备经济开采价值，能开采的少数矿山也禁止开采，作为国内战略储备。在能源方面，日本也是世界主要的能源消费国和进口国。由于国内石油、煤炭资源匮乏，日本基本依靠进口维持经济发展，能源自给率一直很低不到10%，尤其是在日本福岛核电站事件后，日本国内能源安全更是受到严重挑战。在陆地资源方面，作为岛国日本土地资源不丰富，耕地尤其贫乏。因此日本对资源开发、利用和节约十分重视，在发展循环经济方面有天然内驱力。

一、日本建设循环型社会从理念到实践经历三个时期

从21世纪初开始，日本通过全面建设循环型社会行动实现了从资源贫国到强国身份的转变。根据国内外所处环境不同，循环型社会从理念到实践经历了三个关键时期。

（一）第一时期：20世纪70年代

这一时期处于经济高速增长期的日本大量消耗资源，给生态环境造成严重污染，传统经济增长方式与资源环境问题矛盾激化。一方面，资源巨大消耗致使本国资源匮乏程度加剧，对石油等进口资源严重依赖;另一方面，经济繁盛期的生产生活产生、排人数量相当可观的废弃物，超出生态环境承载力而造成公害事件频发，如最著名的四大公害事件。于是，这一时期日本以治理公害为出发点逐步改造本国经济方式。1970年颁布实施的《固体废弃物处理和公共清洁法》要求废弃物在分类、运输、处理等各阶段都进行合理处置，减少生态环境污染。

（二）第二时期：20世纪90年代

在这一时期日本“大量消费、大量丢弃”的“消费型社会”特点愈发明显，传统垃圾处理方式导致废弃物中大量资源被浪费，加上国内经济发展放缓，以提高资源回收利用方式充分挖掘废弃资源经济价值、创造新的经济增长点迫在眉睫。例如，废弃包装和电子产品在这一阶段的废弃物中占比很大，利用传统的填埋或焚烧不仅会产生新的环境问题，还会造成其中金属和非金属资源大量浪费，因此需要建立一种新机制、新模式提高回收利用水平。这一时期日本经济向减少废弃物产生、提高废弃资源回收利用转型。为全方位推进再生资源循环利用，日本于1991年颁布实施了《资源有效利用促进法》。

（三）第三时期：2000年以后

2000年以后随着可持续发展理念在全世界普及，循环经济被各国重视，日本在“新千年计划”中将发展循环经济、构建循环型社会作为日本发展经濟和解决环境问题的对策。日本在进入新千年发布《环境白皮书》，将21世纪定义为“环境世纪”，旨在通过最大限度提高资源利用效率、减少生态环境负荷等手段，使日本优先完成向可持续发展社会的转变。同年日本出台了《循环型社会形成推进基本法》标志着日本循环型社会建设的正式开启。该法统筹了《固体废弃物处理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》，摆脱了此前行政和法律的双元格局，使循环型社会建设步入了统一协调的轨道。

二、日本建设循环型社会的主要举措

（一）基于目标治理持续制定详细、明确的规划规划

为配合《循环型社会形成推进基本法》，日本编制“循环型社会形成推进基本计划”（下简称“计划”）指导全社会进行循环型社会建设。该计划的第1期于2003年发布，之后每5年制定一次，到2018年6月发布的最新计划已经实施4期。各期规划更新的目的为修订完善支撑目标的指标体系，结合国内现状和国际形势提出新的阶段目标和行动重点。

第1期计划提出资源产出率、循环利用率、最终填埋量三个物质流指标为计划施行的核心指标，并选取了工业固体废弃物和生活垃圾人均产生量的削减指标作为行动指标。以后每期指标都在此基础上增补完善。最新的第4期计划则更加注重社会整体的循环型推进，从日本的环境、经济、社会层面出发，对指标体系的结构作了大幅调整，对指标体系的数量作了大幅扩充。第4期计划将指标体系分为反映循环型社会整体情况的物质流指标——物质流指标又包括资源产出率、入口处循环利用率、出口处循环利用率和最终填埋量和反映循环型社会建设行动进展的“特定项目的物质流指标”和“特定项目的行动指标”。在这两者下又分别设置了“代表性指标”和监测评价“代表性指标”的“辅助指标”。此次计划共有150个指标。

规划制定和目标确定的治理模式能将长远目标分解成阶段可达目标，推动计划实现，如表1所示，在4期计划中，资源产出率、循环利用率目标不断提升，最终填埋量目标不断下降。此外，持续就同一主题提出目标和制定规划能够保证政策措施的延续性，例如，在4期计划中地域循环共生圈建设、循环型产业培育、废弃物管理都是行动的重要方面，还能够根据评估情况将问题反馈给目标和制度框架进行调整。

（二）构建层次分明、内容完善的法律体系

从1970年开始经过40余年的探索与积累，日本形成了一套层次分明、内容完善的法律体系，对提高资源循环利用效率起到基础、引导和保障作用。日本法律体系为三层次金字塔结构，从上到下分别为一部基本法、两部综合法和六部专门法。基本法为《循环型社会形成基本推进法》。它是一部理念性的基本法，规定了“促进物质循环，以减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健全发展，构筑可持续发展的社会”的循环型社会建设基本原则。

综合法分别为《固体废弃物处理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》，两部法出台时间均早于基本法，经过多次修订后于2001年生效。综合法划分了日本循环型社会建设的基本结构，即以固体废弃物产生及处理为对象的固体废弃物管理和资源回收利用。

专门法包括《容器与包装分类回收法》《家用电器再利用法》《食品再利用法》《建筑材料再利用法》《报废汽车再利用法》《废弃小型电子产品循环再利用促进法》《绿色采购法》七部，反映了日本提高资源循环利用率的重点关注领域。专门法规定了政府、制造商、消费者、回收利用商各主体在贯彻3R原则方面的责任与权利，对具体制度进行了详细设计，是实施层面的指导法律。

除体系清晰、内容齐备外，日本法律体系还有如下特点：一是立法过程是循序渐进的。法律体系的三层次金字塔结构并不是一开始就确定的，而是经历了从单项法到基本法，再由基本法指导单向法的修订的过程，不断趋于完善。二是具有极强的可操作性，例如明确政府责任，并列举其它所有可能承担责任的主体并合理分配责任，规定综合采用限制、鼓励、引导等宏观调控措施等促进循环型社会建立。

（三）广泛采用经济手段对企业和居民行为进行约束和激励

经济手段主要通过税费调节和投资融资等手段，通过市场机制调节作用进行约束或激励，为企业和消费者的生产和生活方式转变提供内生驱动力。因此，相比法律法规等行政管控类措施，它能够产生“动力”而非“压力”，效果更为显著和持久。日本在建设循环型社会时广泛采用各项经济手段。

在约束方面，日本实施废弃物回收再利用处理收费制度和环境税制度，将环境外部性成本内部化。日本根据不同废弃物种类采取不同责任主体的收费制度，生活垃圾和废弃物家用电器基于消费者责任，由消费者承担回收再利用费用一，而报废汽车基于生产者责任，由汽车厂商主要承担回收再利用费用。日本于1990年确立的环境税制度规定对化石燃料、汽车和产业废弃物额外征税，有效限制了化石燃料和汽车的消费、抑制了产业废弃物排放。2012年日本在已有环境税制体系中新增“地球变暖税（碳税）”，打算利用税收制度解决氣候变化问题。

在激励方面，日本对从事资源回收利用的企业给予税收优惠或费用减免。日本的《再循环利用设备特别补偿办法》规定，废纸、废饮料瓶类、废家电、废塑料、建筑废物、废木材再利用和商品化设备制造业等除按一般规定给予退税外，还按商品价格实行25%或14%的特别退税。《促进长期优良住宅普及法》规定获得认定的长期优良住宅可以享受税率优惠。《促进环境友好型·资源回收型汽车销售的制度》规定了报废汽车减免回收费用的具体办法。日本政府每年拨款约1.5万亿日元给循环型社会建设相关的技术研发和工艺改进、废弃物再资源化设备引进和生产、废弃物处理设施建设等提供补助金。同时在财政补助的基础上通过日本政府投资银行、冲绳振兴开发金融公库、中小企业金融公库、国民生活金融公库等金融渠道拓宽投融资方式。

（四）以区域、行业两个主要维度推进循环型社会建设

日本建设循环型社会通过区域和行业两个主要载体实现。从第2期计划开始，日本提出探索构建“地域循环共生圈”，作为循环型社会实践的重要方面。“地域循环共生圈”立足于“循环”和“共生”两个层面：“循环”要求各地区充分利用地区资源和优势、使产生的再生资源尽可能在本地消纳，形成资源自给自足的自立型社会;而“共生”则要求各地区与邻近地区资源互补，在更大空间范围形成资源齐备的“共生圈”。日本政府优先针对可再生能源和生物质资源构建地域循环共生圈，要求各区域最大限度开发和利用当地可再生能源，如太阳能、风能、地热能等，最重要的是通过“生物质社区”（bio-mass town）的概念在建设生物质循环利用系统，实现区域生物质资源循环利用闭环。生物质社区可以是市、镇或村，由地方政府领导并调动各相关利益主体整合市镇村中各种来源生物质废弃物，如菜市场的菜叶瓜果、家庭和餐饮厨余垃圾、农产品废弃物，综合采用厌氧发酵、堆肥、热电联产等技术对生物质资源化和能源化。产生的生物质能可以为地方提供热能，循环利用的生物质资源可以为农业生产提供肥料，生物质产业城市内富余的电能和资源制品还可以对外销售，提升当地经济增加值。日本政府还出台“广域认证制度”促进再生资源在更广阔区域内的循环，对再生资源数量、循环利用设施能力和再生产品需求不匹配的地区建立对话机制，消除信息不对称。

在循环型产业培育方面，日本综合采用行政的、经济的和自愿的措施推动。行政手段方面，完善循环型产业培育和管理的法律和行政法规;通过再利用企业登记制度和再利用事业计划认定制度设置准入门槛;引入优秀产业废弃物处理业者优良性评价制度以表彰优秀，淘汰落后，并作为拨付补助金的标准;建立环境标识制度提高再生产品的信息透明度和产品质量，扩大再生产品需求市场。经济手段方面，如前所述，日本对从事资源回收利用企业给予税收优惠;对产业废弃物排放者征收产废税;政府通过绿色采购率先使用再生产品或可再生能源等绿色产品。自愿手段方面，日本有影响力的行业协会自愿设定严格于国家的行动目标，有力推动产业向循环型转型;日本各企业也在产品设计、可持续采购、伙伴关系建立、投融资方面开展自愿行为;日本通过多种形式的宣传和教育引导社会舆论，鼓励广泛参与。

（五）以废弃物减量和正确处置为核心进行废弃物管理

日本的废弃物管理原则体现在法律规定的废弃物处置等级上：废弃物减量措施优先，其次是回收循环，最后是最终处理。显然，废弃物减量是日本废弃物管理的首要原则。国内实施的产废税和生活垃圾收费是引导企事业单位和居民从源头减少废弃物排放的最主要的措施。

日本对废弃物正确处置的管理主要有两方面：一是减少废弃物处置过程中的环境影响，二是禁止废弃物非法或不当丢弃。为实现废弃物正确的、环境负荷最低的最终处理，日本政府设立“循环型社会形成推进补贴金”“产业废弃物处理设施运用支援事业的补助制度”，分别对生活垃圾和产业废弃物提供财政支持。同时鼓励生产企业使用自愿机制减少生产过程中有害物质的排放。为推进产业废弃物的正确处理处置，日本对所有产业废弃物实施Manifest制度，即传票制度，对处理全流程进行监管。该制度要求产生、收集运输、回收处理和最终处理企业提供废弃物种类和数量的准确信息，以互相校核和上报政府。此外，对消除非法丢弃等不良影响的活动提供财政补贴。

三、日本第4期计划中的最新措施及效果评价

（一）第4期循环型社会形成推进基本计划的新措施

日本第4期循环型社会形成推进基本计划于2018年6月发布，除在构建地域循环共生圈、培育循环型产业、实施合适有效的废弃物管理、加强信息、技术和人才等基础能力建设方面延续以往计划外，还结合新社会发展形势提出了若干新思路和新措施。

1.确定塑料、生物质、基础及稀缺金属矿资源、非金属矿资源为循环型社会建设的重点对象。在塑料上，要减少废弃容器和包装，建立一套有效的塑料资源回收和循环系统，促进生物塑料替代传统化石燃料制作的塑料制品;在生物质上，结合联合国2030年可持续发展目标，实现本国家庭食物浪费减少一半的目标，全面积极推进厨余、牲畜粪便、其它农、林、渔业生物质废弃资源、废水处理厂的污泥的肥料化、饲料化、能量化等方式利用;在基础及稀缺金属矿上，通过环境设计和标准建立扩大对再生金属需求，进行系统整合在动脉和静脉产业间构建一套资源循环系统，实施东京奥运会奖牌计划促进小型家电中稀缺金属资源回收，促进电池中稀缺的锂和钴资源循环利用;在非金属矿上，加强对建筑垃圾分类，避免有害成分影响循环利用率，通过经济手段提高住房使用寿命减少建筑垃圾产生，实施“超级凤凰计划”将建筑垃圾用于填岛建港。

2.探索并推广减量化、再利用的2R优先商业模式。随着日本资源和废弃物循环利用率达到平台期，从源头实现资源投入减量、以再利用等更为经济的方式提高资源利用效率，及2R的地位愈发提高。2R优先的商业模式主要包括服务化、共享、再利用和再制造。日本再制造和共享经济已初具规模，但仍需在产品种类、服务领域上进一步扩展。同时，日本还计划从减少一次资源投入、废弃物产生和二氧化碳排放等方面定量评估这些商业模式对建设循环型社会的影响。

3.注重废弃物处理处置设施的协同效应。构建的废弃物处理系统应当具有协同应对气候变化、为地方创造经济价值的效益。例如，在减少温室气体排放方面，鼓励使用废弃物最终焚烧发电替代部分化石燃料，建立可再生能源设施报废后处理及再利用的技术、体制及机制;在创造经济价值方面，通过完善废弃物处理和周边必要设施，将废弃物焚烧发电作为区域能源中心，采取私人主动融资措施（PFI，Private Finance Initia-tives）鼓励私人资本进入废弃物处理设施建设和运营领域。

（二）循环型社会建设的效果评价

经过近20年建设，日本已经基本构建成循环型社会。从指标上看，计划中三大物质流核心指标持续好转，即资源产出率、总循环利用率持续提高，最终填埋量大幅下降。如图1所示，同2000年相比，2016年日本资源产出率从24.2万日元/吨增至38.2万日元/吨，涨幅达58%，总体资源循环利用率从10%上升到16%，最终填埋量从5600万吨显著下降到1600万吨，降幅超过7成。

各重点领域循环利用率也在不断提高，例如容器包装和建筑垃圾循环利用率从2000年的76%和85%提高到2016年的86%和98%。家用电器、机动车等废弃物2015年实际循环利用率远远高于《家用电器再利用法》和《报废汽车再利用法》规定目标（表2）。

日本建设循环型社会是以解决资源约束和环境污染为初衷的，通过构建回收利用体系，培育循环型产业，废弃物中所包含的大量资源再次回收到生产环节，国内资源安全得到保障，环境问题也得以解决。日本总资源投入量从2000年的20亿吨下降到2015年的14亿吨，同时，最终填埋量大幅下降有效缓解了日本填埋场土地资源短缺问题，一般废弃物和产业废弃物最终填埋场的剩余使用年份不断增加，从2005年年的15.6年和7.2年分别增加至20.5和16.6年。通过对废弃物进行制成燃料或焚烧发电等形式的再利用显著削减了其它部门温室气体排放，2000年到2015年间，温室气体削减量由800万吨二氧化碳增加到2200万吨二氧化碳，增长二倍有余。

循环型社会建设也促进了日本以循环经济和废弃物处理为主要内容的环境产业的蓬勃发展，已然成为日本经济发展的新机遇和重要部门。目前日本环境产业形成了两个具体门类：一类是以清洁生产、废弃物循环利用和处理处置为对象的生产型环境产业，另一类是以信息服务、环境咨询、绿色物流为主要内容的服务型环境产业。2014年日本环境产业的市场规模和雇佣人数分别为105万亿日元和256万人，是2000年的1.2倍和1.3倍，产值占当年GDP比重达20%。

日本全社会资源节约、循环利用的意识不断增强、参与度显著提高，为循环型社会进一步推进奠定了坚实基础。从第2期计划开始就设计了公众意识和参与度的评价指标体系，通过问卷形式调查统计。问卷内容包括买东西不要塑料袋，把不用的东西拿到闲鱼网或旧货市场去卖，对家庭垃圾认真做好分类，并按要求在指定时间放到指定場所去回收等。问卷统计结果显示，2007年至2017年，买东西不要塑料袋的比例从45.2%增至61.4%，专卖闲置物品比例从20%增至22%。

四、对我国的启示及建议

（一）持续制定循环经济专项规划，确保循环经济建设目标和行动的一致和延续性

日本从2003年起至今共发布4期循环型社会形成基本推进计划。各期计划中的目标指标体系和具体行动措施虽结合当时经济社会形势有所变动和发展，但核心指标和行动的主要方面未变，例如培育循环型产业、构建地域循环共生圈一直是建设循环型社会重要方面。反观我国，曾分别发布《循环经济发展战略及近期行动计划》（国发[2013]5号）和《循环发展引领行动》（发改环资[2017]75号）两份循环经济规划，但两份规划在名称、目标体系、行动举措等内容上存在不一致，许多政策措施不延续，也未形成定期发布规划的机制。这种规划发布内容和方式会导致某项政策措施无法经过充分评估就被推翻和搁置，不利于在积累中不断加以修正完善。我国在规划制定和目标治理上有丰富经验，应当在循环经济上充分体现，比如应当编制循环经济或资源循环利用效率提高的相关规划，结合五年国民经济发展总体规划实行定期更新，其中的量化目标、目标达成路径、具体行动领域和政策重点等内容要在基本保持一致的前提下发展和完善。

（二）科学研究支撑规划的目标指标体系，完善相应的监测统计核算体系

日本在制定循环型社会发展战略时是以量化目标为导向的，目标由一套指标体系支撑。指标体系在定期评估后进行修订调整，不断加以完善。目前日本反映循环型社会建设的指标体系由物质流层面、行动层面、辅助层面等构成包含150项具体指标。不断完善的指标体系对数据监测、统计和核算也起到积极作用。除此之外，日本还采用政府支持、实证事业等方式夯实数据基础。例如，为使食物浪费量的估算精度提到，地方政府对当地食物浪费调查提供财政和技术支持;实证事业涉及的企业对企业运行状况和技术应用情况开展数据监测和评价工作，极大提高了企业层面的数据数量和质量。而我国没有循环经济、资源循环利用的统计体系，企业微观层面数据监测鲜有资金支持，数据质量差，准确度低。由于缺乏准确数据，资源循环利用的物质流动过程无法掌握，反映我国循环特点的目标支撑指标体系也未能充分搭建。应尽快完善统计体系，加强监测评估，使目标支撑的指标体系构建有数据基础，量化目标制定有科学依据，完成情况能够准确评价。

（三）综合使用法律、行政、经济等手段促进资源利用效率提高，尤其要注重市场和经济手段的激励作用

日本循环型社会推进的相关法律在国家制定战略、方向、规划等方面提供堅实基准，同时又规定了所涉及的利益相关方、责任划分、行动内容、奖惩措施等，最大程度保证了各责任主体于法有据。而我国循环经济相关法规相比而言存在法律地位较低、约束力和震慑力不足、法律责任虚置、管控领域空白、内容分散未整合等不足。在经济手段上，日本的显著特征是不断强化并灵活应用包括税收优惠、征税收费、财政补贴等措施。而我国在循环经济领域行政管控措施密集而经济和市场手段缺位。例如，我国对资源综合利用企业的所得税和增值税优惠规定中，对于目前大量产生的废塑料、废包装等消费产品退税比例较低，无法有效激励行业资源循环利用;我国目前实施的资源税、消费税和排污收费制度都无法有效约束生产和消费行为，而经日本经验测试有效的产废税和生活垃圾收费等制度在我国未施行。未来，应在完善法律法规措施的基础上，不断完善市场和经济措施，加强其在各类措施间的地位，激发民间和企业内生活力，调动社会广泛参与。

（四）强化循环经济3R原则中的减量化和再利用的2R原则，探索发展2R新模式

随着日本循环利用率达到平台期，从源头实现资源投入减量，以再利用等更经济的方式提高资源利用效率的地位愈发提高。日本从第3期计划开始就强化了该理念。我国尽管回收利用率有所上升，但全社会废弃物的产生量和最终处理量仍保持增长，废弃物预防和减量对我国未来提高资源效率，创造新经济模式有更重要意义。2R新模式包括反映全生命周期理念的生态设计、共享经济和再制造以及广泛安全的废弃物回收和运输渠道，因此要在社会上加大2R的优先宣传，通过生态设计，基于全生命周期生态环境影响评价理念设计产品;要在制造业服务化、再制造和共享经济等方面探索有效进行废弃物源头减量的商业模式;要通过搭建全面安全的废弃物收集和运输渠道，及时将生产生活废弃物投入到循环型产业中消纳。