陕西农村集体资产监管体制机制研究

吴彩鑫 杜小妮 张小惠 刘昱伶

农村集体资产量大面广，是农村经济发展的重要基础，是农民集体的重要财富。2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出“全面加强农村集体资产管理”，并从清产核资，集体资产登记、保管、使用、处置及农村集体经济组织财务会计制度建设，民主监督，机构队伍及平台建设等方面进行了安排部署。当前，陕西农村集体资产清产核资已全面完成，农村集体产权制度改革也接近尾声，激活要素，盘活集体资源，发展壮大集体经济，对农村资产、资金、资源的保值增值要求越来越高，以此为契机，建立健全农村集体资产监管体制机制正当其时。

农村集体资产是集体经济组织成员集体共有的资产，是稳固农业基础地位、振兴乡村的重要物质基础。建立健全农村集体资产监管体制机制，是深化农村改革的基础工作，是实现农民共同富裕和农业农村现代化的重要措施，关系农村发展稳定大局。

农村集体资产形成与现状

（一）农村集体资产特点

农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。其中资源性资产是指农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;经营性资产是指用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等;非经营性资产是指用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等资产。

党的十一届三中全会以后，农村集体资产中的耕地以承包地形式由集体发包到农户实行家庭承包经营，其余集体资产分别由村民小组、村委会、乡镇政府等进行统一经营管理，逐步在农村形成了以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制。历经四十多年的发展变化，分配到户的承包地和宅基地等，陆续完成确权登记颁证，农民获得土地承包经营权和宅基地使用权;部分统一经营的农村集体资产经过乡镇企业改革等多次改革或处置划转或流失，形成了由集体经营的少部分耕地、小学、办公室、广场、道路以及村办企业等资产。

农村集体资产量大面广，是农村经济发展的重要基础，是农民集体的重要财富。从根本性质上看，农村集体资产具备三个方面特点。一是集体所有。以农村土地集体所有为核心的农村集体所有制是农村集体资产的根本特征。农民集体是集体资产的所有者、管理者和受益者。二是不可分割。主要体现在改革和发展都不能分割集体资产，集体所有制坚定不可动摇，不能把集体所有制改弱了，改垮了，改没了。三是保值增值。实现集体资产保值增值并为成员共享，是集体资产管理的根本要义。

（二）农村集体资产现状

按照2016年党中央国务院在《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见》要求，陕西开展了以2017年12月31日为基准日的农村集体资产清产核资工作。截至2019年9月底，全省清产核资工作已完成，共计清查乡村组集体单位144248个，其中，清查乡镇级单位273个、村级单位19353个、组级单位124622个;清查出农村集体资源性资产2.27亿亩、经营性资产474.2亿元、非经营性资产1199亿元，主要表现为：

一是存量资产主要集中在村组两级。全省资源性资产2.27亿亩，其中属于乡镇集体所有的53.9万亩，属于村级所有的4288万亩，属于组级所有的18397.2万亩，分别占总数的0.24%、18.86%和80.91%;农村集体资产1673.1亿元，其中属于乡镇级所有的1.9亿元，属于村级所有的1130.7亿元，属于组级所有的540.5亿元，分别占资产总数的0.12%、67.58%和32.31%。

二是集体资产体量较大，经营性资产占比少。全省核实农村集体资产1673.1亿元，村均资产584万元。其中经营性资产474.2亿元、非经营性资产1199亿元，分别占资产总数的28.3%和71.7%。此外，集体全资子公司资产49.6亿元，占资产总额的3%;负债合计171.3億元。

三是资源性资产面积大，农用地占主体，建设用地特别是经营性建设用地较少。全省集体资源性资产22739.1万亩，占省域土地总面积的73.7%。其中，农用地20293.4万亩，建设用地1064.7万亩，未利用地1381.1万亩，分别占集体土地总面积的89.2%、4.7%和6.1%。除宅基地、公共管理与服务用地、交通运输和水利设施用地外，经营性建设用地116.4万亩，村均60亩左右。

四是持有主体以村委会代为持有为主，正逐步由村委会代持向集体经济组织持有转变。清产核资前，陕西农村集体资产79%由村委会代为持有，全省建立了集体经济组织的村不足21%。清产核资后，随着农村集体产权制度改革的不断深入，集体经济组织快速建立，各地集体资产加快由村委会向集体经济组织移交。目前全省已登记村集体经济组织17564个，占持有集体资产村的90.8%。

农村集体资产监管存在问题

自2017年开始，陕西开始全面推进农村集体产权制度改革工作，通过清产核资等基础性工作，基本摸清了集体资产状况。陕西农村集体资产监督管理主要存在以下五个方面问题。

（一）集体资产监管偏弱，清产核资后续工作较重

2017年农村经营管理统计报表显示，当年村级账面资产229亿元，而清产核资核实资产达到1673.1亿元，差距达到1444.1亿元。这意味着长期以来集体资产管理薄弱，1444.1亿元的集体资产未纳入账内管理或未获得规范管理。这同时意味着，清产核资后若不能及时建账调账，建立覆盖全面、数据准确的农村集体资源台账、资产台账和财务会计账，加快建立形成实时、动态的农村集体资产底账，并建立集体资产管理的长效机制，可能会出现前清后乱，再次陷入集体资产监管失序的常态中去。

（二）缺乏相关政策和法律法规，部门统筹落实力度不足

2003年陕西出台《农村集体资产管理条例》，2011年进行过一次修订。随着农村集体产权制度改革的深入推进，《陕西省农村集体资产管理条例》部分条款已不适应新的形势，需要完善修订。有的集体资产和财务监督管理方面的政策不够切合实际需求。各级党委政府有关部门对集体资产监管中发现的问题，存在怕麻烦、怕惹事的心理，导致集体资产监管政策落实大打折扣。

（三）职能机构不够健全，农经体系网破线断人散

在乡镇层面，因机构改革等多种因素，履行监管职能的乡镇农经站被削弱，部分地区职能交给乡镇财政所，部分地区职能交给乡镇农综办。职能交给乡镇财政所的，绝大多数地区只管财政转移支付资金，不管集体自有资金，造成集体资产监管“两本账”;交给乡镇农综办的，因人员不固定、不专业，职能多数不能履行（原乡镇农经站拥有专业背景和多年工作经验的农经干部属事业编制，基本分流殆尽）。据改革前统计，全省乡镇农经站只有87个，仅占乡镇数的7%。虽然2017年省编办和省农业厅联合发文加强乡镇农经体系建设，但没有发挥多大作用，只是乡镇加挂了一块农经站牌子，无其他任何实质性调整。尤其是本轮机构改革进一步削弱了基层农经体系力量，农经部门被边缘化，存在管理体制与履行职责不适应、机构性质与承担的职责不匹配、队伍力量素质与形势发展要求不相称、承担事务和农经职责不相关等众多问题，有些地方甚至连基本工作都难以保障。

（四）集体资产监管手段不足，信息化水平不高

截至2019年底，全省实现农村集体财务会计电算化的村3989个，占全省总村数的22.4%，仅比2009年增加1300个村。35个县区建立了农村集体资产监管平台，但实际投入运行的县区不到10个，集体资产与财务监督管理信息化水平仍然处于较低水平。

（五）经费保障不足，难以支撑工作职能

《陕西省农村集体资产管理条例》明确规定，“农村集体资产应列入本级财政预算，予以保障”，据了解，全省多数县区都没有列支专门经费，甚至省财政也未列支专项资金。与上海、北京、浙江动辄数千万的省级经费保障无法相比，与山西、甘肃、宁夏等地改革前300-500万元不等的省级经费差距也很大。

加强农村集体资产监管建议

2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出“全面加强农村集体资产管理”，并从清产核资，集体资产登记、保管、使用、处置及农村集体经济组织财务会计制度建设，民主监督，机构队伍及平台建设等方面进行了安排部署。当前，陕西农村集体资产清产核资已全面完成，农村集体产权制度改革也接近尾声，激活要素，盘活集体资源，发展壮大集体经济，对农村资产、资金、资源的保值增值要求越来越高，以此为契机，建立健全农村集体资产监管体制机制正当其时。

（一）建立健全集体资产管理机制

既要重视对农村集体产权制度改革全过程中集体资产的监管，还要重视改革后集体资产的动态监管;既要在依法依规前提下，充分调动纪检、监察、财政、审计、司法等部门力量，加强对改革后集体经济组织资产的监管，同时要充分发挥集体经济组织监事会和股东代表的日常监督作用，确保集体经济组织规范有序运行。建议在适当时候修订《陕西省农村集体资产管理条例》，以加快农村集体资产的依法依规管理。建立健全资产资源清查、登记、备案、评估、处置、内部管理等制度，特别要建立健全农村集体财务管理制度，规范财务收支，落实好日常审计和专项审计等监督职责，加强对集体资产资源的承包、租赁和农村工程项目建设等经济合同监管，切实保障农村集体资产安全。

（二）建立集体资产动态透明监管机制

加快推进农村集体“三资”监管网络化平台建设，参照北京、上海、浙江等地的有效做法，加快建立覆盖省、市、县、乡、村的集体资产监管平台，实现集体资产“分级管理、实时监控、预警纠错、数据共享”，实现省、市、县、乡、村集体资产监督管理互联互通，实现农村集体资产管理信息更加公开、透明。鉴于各地自主建立集体资产监管平台存在建设标准不统一、监管内容不一致、系统对接成本大、分别购买开发代价高等问题，不利于全省集体资产统筹管理。建议省级立足集体资产监管和产权改革要求，统一开发、统一完善、统一使用的方式，开发建立覆盖省市县乡村的集体资产监管平台。

（三）强化资产监管机构队伍建设机制

进一步强化各级农村经营管理机构集体资产监管职能，确保集體资产监督管理专人负责、专业管理。特别是，抓住新一轮机构改革的契机，在乡镇农村经营管理机构建设上下功夫，建立健全乡镇农村集体资产监管体系，实现“四有”目标，即有专门机构、有专业人员、有经费保障、有服务平台。

（四）建立集体资产监管经费保障机制

针对陕西集体资产监管基础较弱的现状和长期监管的实际需求，按照《陕西省集体资产监管条例》的要求，由财政列支集体资产监管专门经费，保障集体资产监管政策宣传培训、基层财务会计人员培养、信息系统维护等日常工作需要。特别对于无法解决基层农村经营管理机构的地区，要鼓励引导县乡财政拿出专门资金，购买集体财务管理和审计等服务，与现有农经机构和人员相配合，构建监管长效体制机制。

作者单位

吴彩鑫 陕西省农村集体产权制度改革办公室、陕西省现代农业培训中心

杜小妮 陕西省现代农业培训中心

张小惠 陕西省宜君县农村经营管理站

刘昱伶 陕西省吴起县农村经营管理站