浅谈城市公交财政补贴如何与绩效挂钩

郭艳

公共交通是衡量一个城市整体发展水平的重要参照物，它是当前社会经济飞速发展解决城市拥堵，改善城市环境，减少污染排放的关键途径，同时也是百姓便利出行绿色出行所必不可少的，公交优先就是民生优先，全国各地都在积极创建“公交都市”，不断延长的公交线路，惠民范围的逐渐扩大，使公交企业亏损也越来越大，各项补贴的申领虽在情理之中但也成为财政不小的包袱，因此补贴政策如何合理公平的制定成为各级政府财政的难题。

公交运营亏损分两类：一是政策性亏损，指企业为完成公益性事业形成的亏损，具体包括普惠式低票价，弱势群体票价以及偏远稀少路段。二是经营性亏损，是公交企业因自身经营管理不善造成的亏损。

目前，公交亏损补贴一般都是采用成本规制办法即根据公交企业损益表中的各项成本费用，制定不同的核算办法，最终计算出政府补贴额，例如对于不受运营里程和车辆影响的固定指标通常采用三年的平均数;受行程里程影响的变动费用采用前三年平均单位里程费用乘以当年总里程核定;受车辆数影响的变动费用采用前三年平均单车费用乘以当年总车辆数核算。

依据相关省份较为成熟的亏损补贴申领办法，一般遵循如下原则执行：

1.能够申领到亏损补贴的线路必须是经过政府部门审批通过的线路。

2.公交线路的营业收入必须按每日实际金额计算，目前收入分为电子收入（即刷卡、微信、支付宝收入）以及现金收入（即投币收入），运营企业必须有严格的财务核算流程，能够准确汇总并上报收入作为申请亏损补贴的依据。

3.运营总里程按照发送班次及线路单趟里程核定。通过里程可以计算燃油及车辆损耗

4.对线路实际发生的成本费用年终将聘请第三方审计介入，对补贴线路进行审计并依据审计结果实施补贴最终核定。

5.要求申请补贴的线路应按规定提供标准化优质服务，并按期进行旅客满意度调查，形成书面依据。

6.补贴金额要求专款专用，交通运管部门每年对申请补贴的运营单位进行补贴专项金调查，确保资金运用到位。

规制成本包含如下几方面：

1.规制的直接营运成本

（1）人工成本：人工成本指直接或间接服务于申领的公交运营线路发生的人员费用支出。人员包括车辆驾乘人员及线路管服人员等，具体费用包括人员工资、五险一金及其他相关支出（具体包括福利费，劳保支出，工会经费，职工教育经费等）

人工工资：一线驾驶员工资包含基本工资，社保，票款提成，燃油节约提成，里程工资等，其他人员按本年度在岗职工平均工资核定（一般包含基本工资，绩效工资，岗位工资，补贴等）。

规制的五险一金及其他相关支出：养老保险为职工工资总额16%，医疗保险为9%，失业保险0.7%，工伤0.55%，生育1%，住房公積金为上一年度12%。福利费不超过工资总额14%，工会经费2%，教育经费1.5%。总百分比56.45%

（2）燃耗费

燃耗费指公交营运车辆在营运过程中消耗的燃料（包括汽油、柴油、天然气、电力）等费用支出。

公交运营单位每天对车辆前一日的路单进行统计核算，路单包含运行当日发送班次，运行里程，耗费燃料等，每月月末汇总向交通主管部门上报车辆统计报表，包括单车运营统计，线路运营统计，能耗统计，做到与财务账实相符。

（4）轮胎费

轮胎费指公交企业在营运过程中更新、翻新轮胎而发生的费用支出。轮胎费需详细指向具体车辆，便于后期的核实审查。

（5）修理费

修理费指公交营运车辆发生的必要的日常修理费，保养费，各项大修理支出。

（6）保险费

保险费具体包含交强险，第三者责任险，车内乘客意外伤害险等。

（7）其他直接营运费用

包括辅助营运费，营运间接费，行车事故损失等。

2.规制的期间费用

（1）规制的管理费用：不包含管理人员人工费，主要指管服人员为线路运营发生的实际费用，如宣传费，办公费等。

（2）规制的财务费用：正常营运必需的利息支出及金融机构手续费等。

3.规制的税金及附加：需据实列支，以实际发生并入账的财务数据为准。

4.其他主要指物业成本，按规制值确定（杭州11500万元）

现行核定方法的共性问题：一是公交企业的社会效益无法量化衡量，为了完成社会公益目标，执行优惠票价为旅客提供舒适快捷的服务，降低大气污染倡导绿色出行等等这些都不便于用数字说明问题;二是公交企业作为企业还要自负盈亏，政府补贴以外的损失只能依靠降本增效来弥补，但降本增效又很大程度上取决于一个企业的现代化管理水平，人员素质及能力的限制，企业只能靠减少车辆，缩小发车密度等最简单直接的方法来降低成本，这势必影响公益事业的初心，降低了旅客的满意度，形成恶性循环。

公交企业的亏损不仅受到政府补贴政策的影响还受到经济建设、城市规划、道路建设，城市交通现代化管理水平的制约，现行简单的补贴政策无法涵盖公交企业亏损的实质，最终造成越补越亏，越补越不够的尴尬局面。

能否尝试将绩效纳入公交补贴政策，政府综合地区优势劣势，根据实地实际情况制定绩效考评制度，真正将补贴补到实处，使补贴政策适应面更广，让公交企业在满足政府公益目标的基础上得到实惠，积极承担更广泛的社会责任。

一、设计较为全面的补贴项目，不局限于公交企业利润表损益表。比如可从如下几方面来制定：

1.车辆运营方面

参照成本规制将车辆正常运营所发生的成本进行细致分类。规制的人工成本（含驾驶员及管理人员）;规制的燃料成本指公交营运车辆在营运过程中消耗的燃料（包括汽油、柴油、天然气、电力）等费用支出;规制的轮胎费，修理费，安全生产费及保险费;规制的其他营运间接费用等。

2.财务管理核算方面

每月上报所有车辆运营情况，包括里程，发送量，收入以及车辆的日常耗用情况，要求数据准确无误，目的便于随时掌握各线路运行情况人员分布出行频率，用大数据形成数据库，这样对于线路盈亏情况斟酌补貼的发放标准。

3.企业内部管控方面

本着降本增效原则，针对不同公交运营企业分别对成本进行量化定额，每年年度终了，对降本效用明显的企业给予补贴奖励，这既可以减缓补贴投入量，又可以加强企业的日常管理水平，形成良性循环。

二、根据设立的补贴项目制定更为细致的绩效考评制度

采用量化赋分制度，设计权重，从而计算补贴额。各公交企业可以根据政府设定的大框架绩效制度下，根据本企业实际制定更适合本企业的绩效考评制度。如先设计企业总体目标，目标下设经营目标，主要指经营指标;管理目标包含人员管理、车辆管理、资产管理、财务管理等;产出效用目标，指旅客满意度、社会效益、生态效益等。年度终了，根据权重计算出的结果衡量补贴额。

三、将绩效评价与补贴发放额挂钩

根据赋分权重计算出的结果最终落实到补贴政策中体现了公平公正原则，也可以与企业每年初编制的预算数据进行比对，加强企业自身的财务管理能力与预算编制水平，通过设计的综合评价结果不仅仅局限于损益利润表上的数字，而是全面覆盖了公交企业整体量化非量化指标，使得出的补贴额更为公平合理。也倒逼公交企业不断加强自身管理水平，不局限于补贴更要从自身挖潜增效。

采用统一的绩效考核办法也有其自身的局限性，比如目前的现代化水平还无法做到数据的统一采集归类，各企业管理水平不一，政策的执行做不到整体一刀切，各级政府、事业单位、企业应通过智能、科学、及时、有效的数据监控与分析真正加快改革进程，使公交企业在为民服务的同时，也能真正让利于民，实现企业的社会价值。

参考文献：

[1]罗序旗.杭州公交财政补贴政策分析.交通，2017年12月2日.

[2]宋伟.绩效评价在核定公交运营亏损补贴中的运用研究[J].城市公共交通，2014 （04）：19-21.

[3]张申清.成品油价格补助政策调整对公交企业正常运营的影响及对策[J].人民公交，2015 （07）：46-50.