城市反贫困：政策比较与中国关怀

王 倩

在社会发展的进程中，贫困始终与人类前行的路线相交织。习近平指出：“消除贫困，自古以来就是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利。”［1］在我国，党和政府始终走在农村脱贫攻坚工作的第一线，作出了一系列的重大战略部署致力于消除农村贫困问题，并将2020年列为消除农村贫困、全面建成小康社会的决胜年。然而，农村绝对贫困的消除并不能释放“全民脱贫”的信号。随着城乡一体化进程的推进，2020年以后贫困治理的主场将由农村变为城市，治理重点将由绝对贫困变为相对贫困。后小康时代如何完善城市减贫的政策体系、统筹城乡反贫困实践将成为中国社会发展亟需解决的重要问题。

一、城市贫困与城市反贫困

城市贫困是城市化发展的产物，较之于农村贫困而言，其内涵更为复杂，且会随着城市人口规模结构和空间布局的调整而不断动态演化。探寻城市贫困的治理之道，首先要回顾理论，对城市贫困问题进行全方面认识。

（一）城市贫困的概念与内涵

贫困作为阻碍社会发展的重要问题，百年前就被西方学者所关注。英国学者布斯（Charles Booth）和朗特里（S.Rowntree）是最早提出绝对贫困概念的学者，他们将生存理念引入贫困研究之中，通过对英国伦敦和约克郡进行的家计调查发现家庭生活都存在一些赖以依存的基本条件，如果一个家庭的总收入不能支付这些基本条件所产生的费用，那么这个家庭就陷入了贫困之中［2］。在绝对贫困的研究里，贫困更侧重于物质和生理需求，贫困标准的界定依赖于对整个社会收支状况展开细致的调查和精确的计算。到了20世纪50、60年代，欧洲大部分国家和美国都已进入工业化快速发展时期，绝对贫困的概念不再为学者们所接受，他们更多地关心如何在富裕社会赋予贫困新的内涵。如彼得·汤森（P.Townsend）认为贫困与不平等有着天然的联系，贫困其实是一种相对剥夺的状态，并提出了剥夺的三种类型：客观剥夺、惯常剥夺和个人主观或群体剥夺［3］。自此，学界对贫困的认识不断深入，基于社会比较的相对贫困成为贫困问题新的研究方向。在学界经历了绝对贫困与相对贫困孰轻孰重的争论后，经济学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）采用了一种全新的视角，他认为贫困其实是一种权利的缺失，贫困的根源是财富分配方面的不平等造成的，贫困的概念应是绝对贫困和相对贫困的对立统一［4］。

随着学界对贫困的认识不断变化，关于贫困的概念也一直未有明确的定论，因而作为贫困问题在区域投影的城市贫困也尚无准确的定义，学者们对它的研究夹杂在贫困现象研究之中。早期有关城市贫困的内容多集中在住房问题上，如雅各布·里斯（Jacob August Riis）在《另一半如何生活》（How the Other Half Lives）中通过“摄影纪实”的方式重现了19世纪末纽约市贫民窟中移民的生活状况，随后他通过《与贫民窟的斗争》（The Battle with the Slum）描绘了美国城市住房改革的具体过程。随着全球经济结构重组和城市移民数量的增长，学者们将研究的重点从住房问题转移到那些长期失业、收入低下的妇女和少数族裔贫困群体上，并将这样的城市贫困称为新城市贫困［5］［6］。当今，西方国家的城市化已经达到了一定的水平，国外关于城市贫困的研究开始朝第三世界国家巨型城市转向，关注由这些城市贫困所引起的全球范围内的不平等问题［7］［8］。

（二）城市贫困的研究范式

随着城市贫困研究内容的丰富，其研究范式也在不断变化，具体而言包括以下三种：其一是结构主义范式。该范式将贫困原因归为社会因素，认为人的行为是在一定社会关系中产生并受到社会因素所控制，贫困是社会结构和社会制度双重作用的结果。马克思就是结构论者，他明确指出资本主义在生产财富的同时却也生产着贫困，只有改变旧制度，废除资本主义私有制并建立新制度，才能根本铲除一切贫困［9］。其二是功能主义范式。该范式是将社会看成一个系统，认为贫困是维持社会正常运转的必要条件。该范式代表人物赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）指出在社会系统中穷人并不是毫无作用的，他创造性地概括了贫困或穷人的十大功能，指出穷人的很多行动直接或间接让富人受益［10］。其三是贫困文化范式。该范式是对将贫困视为经济现象的驳斥，认为贫困是一种能够自我维持与发展的文化现象。贫困文化论信奉者奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）提出，由于城市中的穷人和其他人在社会生活方面相对隔离，因而产生出一种与社会主流文化相脱节的贫困亚文化，这种文化的实践者会在家庭结构、人际关系、消费习惯等方面展示出惊人的相似性［11］。当人们深陷贫困文化之中时，无论是经济支持还是社会援助都难以将贫困者从贫困中解救出来，他们对于贫困始终采取一种无条件接纳的态度。

（三）城市反贫困

城市作为人类文明的重要聚集地，贫困问题的出现既会阻碍社会向前发展的步伐，又会扩大贫富差距造成阶层冲突进而威胁社会秩序的稳定。因而在城市贫困现象发生的同时，各国的城市政府都纷纷开展了反贫困的实践。反贫困（Anti-poverty）一词最早出现在《世界贫困的挑战》一书中，其作者冈纳·缪尔达尔提出贫困的发生受政治、经济、社会发展等多个要素共同作用，因而反贫困工作不可能一蹴而就，它与政策层面上的指导密切相关［12］。随后，反贫困的概念不断丰富，其内容从反收入贫困向反能力贫困、反权利贫困不断发展，最终目标是反人类贫困，实现贫困减少、贫困缓解到贫困消除“三部曲”的演变。由于反贫困工作具备长期性、艰巨性、复杂性等特征，目前国际上关于城市反贫困的讨论仍停留在贫困的缓解工作之上，即通过政策或制度等提高贫困人口的经济收入、可行能力，消除对他们的权利剥夺和社会排斥，进而化解城市区域范围内的不平等问题。

二、城市反贫困政策的国际比较

（一）发达国家的城市反贫困政策

1.建立福利制度实施社会保护

对于发达国家而言，福利制度是维护社会安全的重要存在，它的本质功能就是为社会中的弱者、失去劳动能力和遭到意外困难的人提供生活保障。福利制度的建构为贫困者提供了一道天然的“保护罩”，使其不会再次陷入更穷的现实窘境。西方发达国家社会福利制度的构建遵循一条严密的发展脉络。首先，推出社会济贫制度。如英国政府与美国政府纷纷推出济贫法案，将此前已有的各种社会济贫惯例以法律的形式固定下来，以法律保障助推社会济贫制度建设，确立相应的原则解决城市贫困问题。其次，推进社会保险制度建设。德国政府自1884年开始就颁布社会保险法和社会救济法，试图在这两大法律体系基础上构建城市反贫困制度［13］。而英国政府仿照德国颁布了一系列的社会保险方面的法律，开始将零星的、单一项目的救灾济贫措施发展成较为全面的、具有法律保障的社会制度。美国则建立了以弱势群体为对象、以物质救助为核心、以《社会保障法》为支撑的社会保障制度。再次，织就一张由多种津贴、补助金等组成的社会“福利网”。英国是率先织就这张“福利网”的国家，其政府在仔细审核《贝弗里奇报告》后出台了一系列的社会保障法律满足了全体居民不同的社会保障需求，并推出了许多新的福利项目以消除城市绝对贫困现象［14］。美国则通过约翰逊、尼克松、里根、克林顿以及布什等几任总统对福利制度的改革与完善，构建了包含医疗保险、社会保障、失业救济等具体项目的福利政策体系［15］。最后，加强福利制度的改革。随着城市贫困人口的规模变化，西方发达国家逐步取消政府对贫困人口无限制提供社会救助，建立集福利与工作于一体的工作福利制度，以实现社会福利的最大化。

2.推出反贫困计划缓解相对贫困

在社会福利制度的保护下，如何更有效地提高贫困者参与消灭贫困斗争的积极性成为各国政府必须解决的重要工作任务之一。为此，部分发达国家开展了一些小规模的、特殊化的反贫困计划，试图为福利制度反贫困作补充。其中最具代表性的有两例：一是美国的经济机会行动。这次行动是由林登·约翰逊总统领导的，其在城市区域内的计划包括三部分内容：第一部分是就业计划，即给广大城市居民和城市邻近地区青年人提供就业机会，让他们能够通过自己的劳动获得经济收入，摆脱经济贫困。第二部分是教育计划，即通过设立勤工俭学计划和“向上弹跳”计划让更多的居民获得接受基础教育和高级教育的机会，在思想上跳出贫困文化的怪圈。第三部分是家庭援助计划，即通过设立法律服务援助、医疗服务援助和“抚养未成年儿童家庭”的公共援助计划，减轻城市贫困家庭的经济负担，提升社会的贫困线［16］。二是法国的“反对不安宁和贫困的60条”。该次计划是以奥海因斯（M.GabridOheix）为首的委员会领导的，其主要措施包括：其一，在各大、中、小城市成立青年人接待站和咨询中心，为青年人提供就业咨询、技能培训和岗位推荐等服务；其二，调整不同收入的纳税比例，将巨额财产税和对高收入者所征得的税收投入到城市医疗、教育等公共服务之中，为贫困者提供免费的公共服务；其三是全面统计城市住房状况，对廉租公寓环境进行改善，解决无家可归者和贫困家庭的住房问题。这些反贫困计划虽然不像福利制度那样能提供普遍性和长期性的保护，却在一定意义上成为多数穷人改变自己命运的契机。

3.制定区域开发政策促进平衡发展

城市贫困问题不仅仅是某一群体的问题，更是区域性的问题，城市和城市之间的贫困差异也是国家调解的重点。美国在进行城市反贫困实践时，就很注意区域之间的经济发展平衡问题。罗斯福新政时期就推出了一系列措施推动田纳西河流域范围内城市的经济发展；约翰逊政府时期又加大投资力度支持落后地区城市的经济建设；克林顿政府时期更是通过《联邦受援区和受援社区法案》，致力于提升落后地区自我发展的能力［17］。英国为推动落后地域的经济发展，在2001年推出了“邻里复兴的国家政策”（Nation Strategy for Neighborhood Renewal），简称为“邻里复兴计划”，与近百个贫困地区建立战略伙伴关系，大力推动这些地区（尤其是老旧工业区）的经济复兴［18］。区域开发政策旨在缩小城市之间的贫富差距，通过发展实业、扩大就业等方式以解决欠发达地区城市贫困问题，某种意义上是兼顾正义与公平的，但却难以真正实现城市之间的平衡发展。

利用小波变换处理同步交流发电机三相输出电压信号，计算获取分解信号能量值，将其与旋转整流器已有故障模式的特征参数进行比对，从而判断旋转整流器有无故障，并进一步判断故障类型。通过仿真实验，表明基于小波变换的旋转整流器故障诊断方法可有效地诊断旋转整流器故障。另外，可进一步对故障二极管定位问题进行深入研究和探讨。

（二）发展中国家的城市反贫困政策

1.直面贫困：以经济和社会发展政策推动减贫

发展中国家在治理城市贫困问题时坚持的首要原则就是“直面贫困”，即直面贫困产生的根本原因和贫困阶层的基本需求，再通过经济和社会发展政策的调整予以化解。在经济政策的实践中，巴西政府为解决经济增长所带来的“蛋糕”分配不均的问题，推出了“雷亚尔计划”，即通过建立一种良性的收入分配模式扼制城市之中的通货膨胀危机，使城市经济能够实现平稳增长［19］；印度政府则发展了一种包容性增长的经济发展模式，使得不同地区、不同阶层能够平等共享经济发展成果。在社会政策的实践中，巴西政府于2003年推出了“零饥饿”计划，通过向城市贫困家庭发放基本食品、提供大众食堂和提升食品营养度，解决了城市范围内普遍存在的饥饿问题，使得贫困人口摆脱生活资源的贫困。印度政府在“基础教育工程”计划中也增加了“营养计划”一栏，要求基础教育学校免费为学生提供营养午餐，以此减轻贫困家庭的教育负担。

2.重点突破：以社会保障制度推动减贫

与发达国家一样，多数发展中国家在进行城市反贫困实践时都一致将城市贫困与就业不足联系起来，提出教育是防止贫困文化代际传递的最有力途径，建构完善的社会保障制度是反贫困的根本。巴西政府在20世纪末就开始在全国范围内进行扫盲工作，努力提高贫困群体的文化程度，随后更是推出“创造就业及收入”计划，刺激城市中小企业为城市贫困群体提供更多的就业机会。印度则一直致力于构建集医疗、教育、就业于一体的社会保障制度，推出社会保险法为城市低收入人口提供低保，建立公共分配制度促进公共服务均等化，实行全民免费医疗对因病致贫群体进行救治。马来西亚还推出了失业救济计划，由政府、企业和社会个体组成帮扶小组，对暂时失去劳动能力的贫困群体进行扶助，让他们能够顺利度过失业阶段，迅速回到工作岗位。

3.层级累进：以住房与城市化政策推动减贫

经济收入决定了贫困者的生活条件，住房问题则反映了贫困者的生活状况，在大多数发展中国家，贫困者在住房上与其他阶层存在一种空间区隔，他们往往生活在环境较差的城市边缘区。为改善贫困者住房贫困的现状，巴西和印度纷纷开展了城市住房工程计划，对城市里的贫民窟进行大范围的清理，为贫困阶层提供保障性住房。巴西政府首先展开小规模的土地确权工作，将非正规的贫民窟正规化，通过“挖掘存量”的方式纳入正规的城市住房体系之中，随后再投资3000多亿雷亚尔对贫民窟进行升级改造和建设城市公共住房。印度政府则设立了全国性的工程计划，通过在全国范围内建设城市低价保障房，实现城市贫困阶层有家可归。此外，为了化解农民大量涌入城市造成城市贫困的危机，发展中国家都采取了一定的城市化政策去干预城市化进程，通过空间规划和功能分散的政策对城市移民进行驱离，进而控制城市人口规模、降低城市贫困率。

（三）政策比较与经验总结

总体而言，发达国家与发展中国家在城市反贫困政策上最大的差别在于：发达国家已经建立了相对完善的社会福利制度，能够以福利带动发展；而发展中国家仍处在社会保障制度建设层面，仅能够以制度加以保护。具体而言，发达国家基于多年的城市反贫困实践，在反贫困政策制定上已经能够实现从“福利与工作衔接”（Welfare to Work）到“福利与工作相结合”（Welfare in Work）的转变，将传统的单项救济政策转变为救济与工作同步、权利与义务结合的政策［20］。而发展中国家在制定城市反贫困政策时仍采用传统的阶段论方法，即根据国家收支状况调整政策：当收入与支出相持平或略高于支出时，通过“开源节流”或“涓滴效应”的方式对处于绝对贫困状态的城市居民辅以援助，以保障其基本生存问题；当收入在一定程度上大于支出时，则进一步扩大公共服务的供给规模，完善社会保障制度，提高贫困者的能力，使其能够获得摆脱贫困的技能［21］。

通过对发达国家和发展中国家城市反贫困政策的梳理可以发现，城市扶贫应对是一个逐步推进的过程：在开始阶段，应重视社会收入的分配方式，注意城市贫富阶层之间的差距，尽可能地改善贫困阶层的收入状况，消除“极贫”“极困”阶层；在发展阶段，要注意满足城市贫困群体在医疗、教育、就业、住房等多个方面的需求，改善他们的生活状态，在追求经济增长的同时有条不紊地推进社会公平；在提升阶段，要将反贫困重点从内容转移到对象上，注意提升贫困群体的自我发展能力，保障他们的公民权利，进而能够使他们自主摆脱对政策福利的依赖。

三、城市反贫困的中国实践

从新中国成立初期，我国就开始了城市反贫困的实践，且取得了一定的效果。但是随着城镇化率的不断提高，我国城市贫困人口的数量正在不断扩大。据民政部调查数据统计，我国城市低保人员数量高达883.5万［22］，进城农民工人员约1.3亿［23］，城市贫困问题仍十分严峻。

（一）中国城市反贫困的政策演化

改革开放之前，我国的城市劳动者在收入上并不存在较大的差异，城市贫困并不突出，因而政府在进行政策制定时更突出强调对“贫困户”的扶贫，而不是城市反贫困。改革开放以后，随着经济结构的调整和城乡差异的扩大，城市贫困问题开始凸显，城市反贫困政策也相应出台，根据政策内容可以划分为三个阶段：

1.起步阶段（1979-1993 年）

改革开放初期，城市反贫困政策聚焦于提升社会生产力，其目标在于要调动农村农民、城市居民的生产积极性，推动社会经济增长、消除贫富两极分化。于是政府在1979年发布了《太平公社扶贫工作调查报告》推动扶贫工作的展开，在农村推行家庭联产承包责任制，在城市设立专项扶贫资金；1984年制定了以区域经济增长为核心的反贫困计划，要求各区域要着重解决区域内贫困群体的温饱问题并带动他们主动提高能力、参与反贫困工作；1986年国家推出“七五”计划，将解决贫困群众的温饱问题作为重要目标，号召社会各界力量参与到扶贫工作中来。与此同时，针对城市特定贫困群体问题，政府开始全面恢复改革开放之前制定的社会保障制度，对贫困群体进行社会救济和社会优抚，并为其提供社会福利和劳动保险。就此，包含社会救助政策、社会保险政策的社会保障制度开始建立。

2.建立阶段（1993-2003 年）

在社会生产力得到一定发展后，政府出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》，其对贫困的认识仍停留在绝对贫困上，将城市贫困人口的温饱问题作为扶贫的工作要点，从家庭条件和个体层面上扶助贫困者。在该项扶贫工作有条不紊进行的同时，国有企业却因受不住市场冲击纷纷改制，导致1998-2003年间城市国有企业下岗职工高达3105万人之多，新的城市贫困群体由此产生。为妥善安排这些下岗职工的生活，中央政府先后推出了失业救济金制度、下岗职工基本生活费制度、城市居民最低生活保障制度，并设立专项救助项目，如“送温暖工程”、下岗职工再就业工程。地方政府根据中央的指示进行政策实施，并根据地方特色对城市住房政策、医疗救助政策、教育救助政策进行调整，配以税费减免、补助金等其他救助政策，构建了完善的反贫困制度体系。这一阶段城市政府在反贫困政策上有所创新，推出了作为“最后的安全网”的城市最低生活保障制度，为城市普通劳动者制定了失业保险、医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险等社会保险政策，形成了以社会救助政策、社会保险政策、就业政策、其他专项救助政策为核心的城市反贫困政策体系［24］。

3.完善阶段（2003年至今）

随着城市贫困群体的多样化和城市贫困问题的复杂化，2003年至今，政府一直致力于城市反贫困政策的改革工作。在社会救助政策上，我国政府不断完善城市低保制度，如2005年发布的《政府工作报告》提出低保制度的并轨制改革，要求将原本由下岗职工基本生活保障制度承担的救助职能向失业保险和城市最低生活保障制度并轨；2012年，民政部印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》，要求城市政府优化低保对象的认定工作，做到精准识别和仔细审查；同时政府一直在提高城市低保制度的补助水平，2019年部分经济发达地区的最低生活保障标准达到了1160元［25］。在社会保险政策层面，民政部于2007年印发《关于做好城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》，明确指出要实现城市医疗救助和城镇居民医疗保险的衔接［26］；国务院也下发了关于下岗失业人员社会保险关系接续办法的通知，允许自谋职业和灵活就业者参加养老保险［27］；2010年《社会保险法》颁布实施，城市贫困人口能够更好享受社会保险待遇的合法权益。在就业政策层面，城市政府不断调整就业政策，鼓励各企事业单位消除就业计划中对农民工的歧视，要求其自觉承担促进下岗职工再就业的职责；同时，城市政府也不断加大对就业培训的投资力度，对尚不具备就业技能的贫困者进行培训，使其能够尽快进入人才市场。在其他专项救助政策上，针对紧急性问题城市政府不断出台新的政策，如司法救助政策、城市廉租政策等，试图为贫困人口提供更为全面的救助政策。

（二）中国城市反贫困的政策困境

中国城市反贫困政策自推行以来取得了不小的成效，城市贫困人口整体上呈下降趋势，城市低保制度也在全国城镇实现了全覆盖。但是，所有的政策制定和实施都不是一帆风顺的，在取得不俗绩效的同时，中国城市反贫困政策也面临诸多困境。

1.定位偏差：城市反贫困政策的消极保护

国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》明确指出：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”从中可以看出，我国政府对于城市低保制度的定位在于补足城市低保家庭人均收入与城市贫困线之间的差额，而不是致力于调动贫困人口的积极性，提升他们自主解决贫困问题的能力。因此，在长期的低保政策的实施过程中，城市的社会救济标准处于较低水平，最高的城市补助标准也就达到1160元，难以满足贫困人口进行教育、创业等发展型投资。这种消极保护政策难以提升贫困群体的生存能力，更不利于他们自身的潜能与优势的发挥，最终只能达到“授人以鱼”的政策效果。同时，消极保护政策还会使得部分有能力依靠劳动获得收入的人陷入“福利依赖”的困境，依赖于政府所发放的生活费维持生计。

2.目标偏差：城市反贫困政策的“选择性忽略”

如何扩大低保覆盖范围、精确瞄准城市贫困群体一直以来都是政府在制定低保政策时的困扰。通过对图1的观察可以发现，2017年我国城镇低保人口结构中占较大比例的是未登记失业群体（28%）、灵活就业群体（19%）和未成年人（15%），打破了原先以下岗职工为主体的低保人口结构，但是还存在大量生活困难却又没有被正式列入“贫困者”的个人和家庭，如贫困边缘户、城市中的困难流动人口和农民工群体等，其中尤为突出的是农民工群体。高云虹指出：“贫困农民工在城市中是一个不同于普通城市居民又不同于城市贫困人口的特殊阶层。”［28］对于农民工自身而言，他们在户籍身份上仍属于农村，因而难以享受城市教育、医疗、住房等公共服务，难以在城市公共财政预算中获得一席之地。但是，对于城市而言，他们是城市的重要建设者和城市生活的重要参与者，他们拥有与城市居民同等的公民权，城市政府有义务承担他们的社会保障问题，而不是将他们排斥在外，驱赶他们进入社会救助的真空地带。若城市反贫困政策长期忽视农民工贫困问题，城市的阶层冲突将会加剧，社会稳定将遭受巨大的挑战。

图1 2017年中国城镇低保人口结构①笔者根据《中国民政统计年鉴（2018）》整理所制。

3.执行偏差：城市反贫困政策的“缝隙效应”

现今我国已经初步建立以社会救助政策、社会保险政策、就业政策和其他专项救助政策为主体的社会保障制度，但是各个政策的内容并不是分化开来的，而是存在一定程度上的交叉重叠。但是，目前却缺乏统一的政策、法律对这些交叉重叠的政策进行梳理以强化政策之间的衔接性与协助性，进而导致政策之间产生“缝隙”。当城市贫困者向部门发起社会求助时，往往会出现两种情况：一是政策叠加所带来的求助失效，即因政策之间的叠加涌现出多个救助部门，多个部门又因为职责交叉的问题进行责任推诿，最终导致救助程序复杂化，救助效率低下；二是政策衔接断裂所带来的求助失效，如不同区域之间的失业保障政策没能妥善衔接，进入城市的流动人口由于其高流动性就很容易陷入“入保-退保”的困境，最终难以享受城市社会保障制度的救助。

四、中国城市反贫困政策的优化路径

当城市政府在反贫困政策制定过程中出现定位偏差、目标偏差时，城市社会的不平等就会加剧，最终出现与政策初衷或社会发展趋势相悖的结果。政策偏差的出现是城市政府对贫困问题认识不够深入的结果，纠正偏差则是要回到政策理念、政策目标、政策执行方式等中去，通过改革最大程度地发挥政策的减贫效果。

（一）从消极保护到积极支持：推进城市反贫困政策的定位转型

当前中国城市反贫困政策仍只能够为贫困者提供一个缓冲机会，而不能起到帮助贫困者参与社会发展和提高自己生存能力的作用。通过梳理西方发达国家城市反贫困的经验可以发现，优化城市反贫困政策必须扭转当前政策定位，从对贫困群体被动型的消极保护转为开发型的积极支持。在具体措施上主要包括两个部分：其一是转化城市反贫困政策制定理念，深化对城市贫困的认识。一般而言，城市贫困主要包括物质贫困和精神贫困两大方面，而我国政府在城市反贫困政策上更侧重于解决物质贫困，而非精神贫困。这样就造成贫困者容易基于“经济理性”的选择主动接受低保待遇而放弃外出就业的机会，最终形成“福利依赖”。因此，城市政府在进行扶贫政策制定时要转变消极保护观念，从“扶志”工作入手，将政策内容从单纯的物质援助扩展到精神援助，强化对贫困者的心理刺激与鼓励，使其能够产生摆脱贫困亚文化的意识，主动参与到反贫困工作的具体事务之中。其二是发展城市贫困群体的支持性政策，提升贫困者的能力。阿马蒂亚·森指出贫困问题不应仅仅被视为收入低下，还应该被视为可行能力的被剥夺［29］。如果贫困者始终被限定在一个“被救助”的制度结构范围内，其寻求自身发展的机会将会受到阻碍。因此，城市政府在完善城市社会救助政策的同时，还需加强“扶智”工作，要更多地开发以就业政策为核心的支持性政策。通过政府购买社会服务的方式引进专业化部门对城市贫困群体进行就业培训，通过资金补贴或税费减免的方式加强对创业群体的支持，进而实现从物质救助到人才开发的转变。

（二）从选择性救济到全方面援助：扩展城市反贫困政策的服务对象

大量流动人口涌入城市造成了城市贫困人口结构的改变，涌现了一批以农民工为主体的新城市贫困群体，由于缺乏知识、资本和技术等基础要素，他们受到住房、就业和生活等多个方面的排斥，难以实现城市融入。为了促进社会公平，城市反贫困政策也应该作出相应调整，关注和维护这批新城市贫困群体的合法权益，改变原先“选择性救济”的扶贫方式，将他们纳入到救助对象范围内。在具体途径上包括及时救助和预先防范两大类。在及时救助层面，要修正现有政策中有关剥夺新城市贫困群体权益的政策措施，将他们列入新政策的保护范围，具体而言包括三个方面：一是调整现有就业政策，不仅要消除对新贫困群体的歧视性规定，使新贫困群体与城市居民同工同酬；还要出台并落实保障新贫困群体工资支付条例，切实解决拖欠和克扣贫困群体基本工资的问题；更要完善就业管理服务制度，减少对新贫困群体的就业收费，扩大他们就业培训服务的供给。二是调整现有的社会保险政策，切实履行2020年中央一号文件所提出的“放宽失业保险稳岗返还申领条件、开展新业态从业人员职业伤害保障试点”，加快解决新贫困群体工伤保障、医疗保障、失业保障、养老保障问题。三是调整现有住房保障政策，通过棚户区改造、城中村改造等多种渠道改善城市新贫困群体的居住条件，加快推行“租住同权”政策的实施，对符合纳入城镇住房保障体系的群体尽快纳入。在预先防范层面上，城市政府要认识到贫困问题是可以预防的，要通过发展创造性的支持政策在政策“上游”对贫困问题有效干预，进而消除剥夺所带来的贫困循环。

（三）从“点式”救助到“网式”服务：强化城市反贫困政策的缝隙衔接

现今我国的反贫困政策是由各个部门制定，再由城市政府具体实践的，因而在整体上表现为一种“点式”救助方式，即不同城市政府分管地方，各行政部门主管“一块”。为消解这种“点式”救助带来的“缝隙效应”，城市政府应该建立“网络化”的反贫困支持服务机制，打破各地方和各部门之间的隔离，形成“网格化、无缝隙”的协作扶贫模式。在具体的实施中，中央政府应当成立相应的部门承担具体的扶贫工作，设立专项扶贫资金予以支持，建立完善的信息公开机制。地方政府要响应中央安排，按层级设立分局，分局之间相互协作、彼此监督，通过“一网通办”等方式简化求助程序，真正实现城乡之间、不同区域之间的信息共享和责任共担。各部门的具体工作是为城市贫困人口提供医疗、就业、住房等公共服务，在供给方式上可采用政府购买服务的方式引进私人企业、非营利组织等来提升服务的质量和管理的效率。如城市政府可以通过公开招标的形式为失业人员向第三方组织购买诸如培训服务、就业咨询服务、发布就业信息服务，甚至包括审核和发放培训津贴、失业保险金等服务。

政府承担监督服务质量和评估第三方组织服务资质的责任，并作为一切服务的最终责任承担者，设立严格的惩罚机制，以此来保证就业服务的质量和资金的使用效率。

五、结论与讨论

一个国家的贫困问题完全可以依靠国内的政策予以消除，中国城市贫困问题得不到有效解决的关键在于城市反贫困政策的失灵。当前，城市政府对贫困的认识还不够深刻，没能准确把握新时代中国贫困群体的诉求已从“基本温饱”向“美好生活”转变，“相对贫困”已替代“绝对贫困”成为贫困治理的着力点，因而在政策制定上，城市政府仍没有走出发展中国家扶贫政策的“三部曲”，不能够建构支撑贫困群体自我发展的福利体系。在进入后小康时代的过程中，政府必须重新审视当前的反贫困政策，不能满足于过去的生存型目标定位，要关注“发展型贫困”与“消费型贫困”问题。在个体层面，要考察贫困者的“志气”与“智力”等因素对于脱贫的作用，通过个体增权的方式鼓励贫困者参与到贫困治理之中，从而在内生性层面解决贫困问题。在社会层面，政府还应当借鉴西方福利国家的扶贫经验，立足于“改善民生、促进公平”的社会发展目标，依托法治保障消除贫富差距、城乡差距、群体差距带来的权利分离。最关键的是，后小康时代政府应将社会福利作为精准扶贫政策的有效替代方案，建构起完善的社会福利体系，推动社会福利朝普惠性方向发展，只有这样，中国的城乡贫富差距才能得以缩小，阶层固化现状才能得以破除，社会公平正义的价值目标才能得以实现。