政策试点与村民自治的有效实现形式

韩瑞波

一、问题的提出

村民自治作为乡村基层治理的基本制度，其施行效果关系到乡村治理是否有效以及乡村振兴战略能否顺利实现。由于村民自治难以有效落地的现象普遍存在，社会亦发出“自治已死、改革无望”［1］的悲观呼号。在此情形下，中央启动了村民自治试点工作。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”，这也是2015年到2018年中央一号文件的规定性任务①2015年2月1日，中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》规定：“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”2015年12月31日，中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》规定：“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。”2016年12月31日，中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》规定：“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。”2018年1月2日，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》规定：“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。”。直至2019年，中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》未再提开展或继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作一事。以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点进入国家的顶层设计但又最终淡出，如何对这一政策现象进行理解呢？对于村民自治有效实现形式的实践探索而言，这种政策试点又具有何种经验价值呢？

二、文献综述与分析视角

自探索村民自治的有效实现形式进入研究视野以来，其必要性、合理性和可操作性引起学界的广泛关注。研究者或是从村民自治发展的阶段性历程和乡村振兴战略的时代呼吁中阐释探索村民自治有效实现形式的实践意义；或是基于对产权利益、地域空间、文化基础、适度规模、群众意愿的多维思考来探讨村民自治有效实现形式的构成要素；或是立足于村民自治“基本单元”的调整和以村民理事会为代表的新型自治组织的构建来说明重塑乡村基层治理组织结构的重要价值。本文将以上研究路径具体归纳为“价值说”“要素说”“单元说”和“组织说”。

（一）既有研究的梳理

第一，“价值说”。随着农村社会的发展变迁，以行政村为单元实施村民自治的困境日趋显现，表现为合村并组后的行政村规模普遍较大，自治乏力；行政村村民委员会行政色彩浓厚，自治能力羸弱；村民对于行政村层面自治的认同感淡化，村干部与村民的日常联系脱节等［2］。这就需要在村民自治中不断探索相应的实现形式，进而“找回自治”［3］。其核心做法就是使村民自治回归并活跃于自然村，寻求最适恰的组织形式。

第二，“要素说”。这种观点认为，村民自治的有效实施和运行需要特定的基本要素，如利益、文化、地域、规模和个人意愿等。有学者将“利益相关”“群众自愿”“地域相近”分别视为村民自治有效实现的经济基础、主体基础和外部条件；“文化相连”“规模适度”则是村民自治有效实现的内在要求［4］。以这些要素为导向，就要使得村民自治单元与利益紧密相关的所有制单位大体一致；强调“地域相近”的自然村开展村民自治的价值；根植于乡土社会的自治文化，逐步将传统文化融入现代治理结构之中［5］；寻找适度规模的自治基本单元，把握“组织规模性较小，利益相关性较强”［6］的实践原则；还要激活群众参与，提高农民群众的参与能力。

第三，“单元说”。以村民小组和自然村为基本单元的村民自治试点实际上是村治单元下沉的一种尝试。然而，“单元下沉”是否合理这一问题在学术界仍存在很多争议。赞成者认为，自治单元划小到村民小组或自然村能在乡村共同体形塑、文化培育、群众参与、资源集中、村庄党建、政策落地等诸多方面显现优势，具有更高的自治效能。相左的观点认为，村民自治的治理难题无法通过“单元下沉”的方式得以解决，“单元下沉”在理论逻辑上是矛盾的，以村民小组为基本单元的村民自治并非有效实现形式，其理由、依据并不充分［7］。还有学者提出了“单元上移”或“单元扩大”的论点，指出在现代化进程中，发达国家对农村基层建制单元调整的思路普遍是上移或扩大［8］。在中国治理语境中，以“单元上移”的形式构建“乡镇自治”的治理形态，才是未来乡村治理的正确走向［9］。

第四，“组织说”。随着政策试点的推进，以村民理事会为代表的新型村民自治组织已成为当前探索村民自治有效实现形式的重要组织载体，村民理事会建设也已成为村民自治试点工作的核心内容。作为一种农村社区社会组织，村民理事会是对行政下乡所导致的村干部职业化、村级组织科层化、服务型村级组织建设和村民自治功能虚化的有效回应［10］。它在反映和维护自然村落村民的利益、参与和协助村民委员会工作、激活村庄社会积累的内生性资源等方面具有重要作用，同时由于其非法定基层群众性自治组织的身份，在承载村民自治下沉方面又表现出明显的局限性［11］。

综上所述，关于村民自治有效实现形式具有何种意义、应具备哪些要素、应形塑哪种单元、应组建哪种组织等方面的研究无不展现出基于理想化形构和侧重于应然性论证的研究思路。可见，既有研究对“探索村民自治有效实现形式”之应然性的关注超越了对政策试验实然性的关注。质言之，作为一种探索实践，全方位的实证观察在该领域的研究中显然被边缘化了。事实上，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治政策试点呈现出过程的动态性和结果的复杂性。本文试图做出的研究贡献在于，从政策试点的研究视角切入，将以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点实践作为考察对象，剖析该项政策试点的阶段性发展历程，在此基础上探究村民自治有效实现形式的实然性进路。本文的经验材料主要来源于华中师范大学“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点研究”课题组对相关试点单位的调研。

（二）政策试点：一种基于地方经验的政策试验模式

政策试验是中国政策过程中一种特有的政策测试与创新机制，包括立法试验、试验区和试点等不同类型，其中，“试点”是最为典型和普遍的一种政策试验模式，是指在一定时间段和一定范围内所开展的一种局部性政策试验活动［12］。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视顶层设计与基层探索有机互动，将改革试点作为治国理政的一项重要方法。习近平指出：“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”［13］尤其是十八届三中全会后，党中央部署开展了一系列重大改革试点，为顶层设计积累了一批地方创新经验，形成了新时代中国特色政策试验实践探索。

作为具有中国特色的政策创新模式，政策试点带有浓厚的试验性，它既不是漫无目的的试错，也不是先入为主的试对，而是中央主导下的“政策求解”过程，试点即为这种政策求解的工具［14］。政策试点又是一种“分级制试验”［15］的政策创新模式。在政策过程中，地方政府首先进行地方试验，这是一种前置于中央政府或上级政府正式试验的地方预先自主试验［16］，随后争取上级支持，中央决策者根据试验效果筛选“试验典型”并起草“试点”方案，之后多地同时实行“试点”，并由点到面地铺开，再获得试验效果的反馈［17］。可见，政策试点具有阶段性特征，阶段性的政策试点过程往往表现为从地方经验到国家政策调试与试点铺开再到政策试点的反馈 （如图1所示）。这种阶段性的政策试点过程为本文的研究提供了可操作化的参照标准，以便于考察以村民小组和自然村为基本单元的村民自治试点的发展进路，从其阶段性演变中剖析探索村民自治有效实现形式的基本问题。

图1 阶段性的政策试点过程

三、村民自治政策试点的过程解析

村民自治政策试点是乡村治理创新的一个微观缩影，而乡村治理创新一直是中国政策过程的重要内容。回顾村民自治的发展历程，从改革开放初期由广西宜州合寨村成立第一个村民委员会，到宪法明确村民委员会作为基层自治管理组织的法律地位，直至村民自治制度自上而下地在全国扩散，这一历程展示出乡村治理创新一贯秉持的发展传统。在新时期，农村改革试验区进行了一些局部的探索试验，如“政经分离”、农村土地“三权分置”、村民自治重心下移等等，这些有价值的试验也源源不断地反馈到国家政策制定过程中［18］。其中，旨在实现村民自治重心下移的以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点就是一个很好的例证。

（一）地方预先自主试验：广东清远的试验发起

在政策试点过程中，地方政府创新是中央政策学习的来源，为中央政策的制定提供了选择性方案［19］。以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点正源于广东清远进行的农村综合改革试验。2012年11月，清远印发了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》，提出推进村民自治下移，将现有的“乡镇-村-村民小组”调整为“乡镇-片区-村（原村民小组或自然村）”的基层治理模式，原村民委员会改为乡镇派出机构——片区党政公共服务站，在片区下以1个或若干村民小组（自然村）为单位设立村民委员会。2013年10月开始，清远选择英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇作为“深化村建工作试点镇”，重点推进试点工作。分属这3个镇的6个试点村正是在这一过程中改变了面貌：西牛镇在原小湾村、花塘村的基础上建立了2个党政公共服务站和党总支，将原37个村民小组调整为24个村民委员会，对应成立24个党支部、24个村民理事会，并建立37个经济合作社。九陂镇在原白石村的基础上成立了白石片区服务站和党（总）支部，以白石原20个村民小组为基础成立了20个村党支部、村民委员会、村务监督委员会和村民理事会；在原四联村的基础上成立了四联片区服务站和党（总）支部，以原四联18个村民小组为基础成立了18个村党支部、村民委员会、村务监督委员会和村民理事会。石角镇原三八村建立社会公共服务站，以自然村为单元设立6个党支部、6个村民委员会；原冈田村建立社会公共服务站，以原村民小组为单元设立17个党支部、17个村民委员会。

清远的做法无疑是对当前村民自治组织体制与治理体系的重大突破。村民自治重心的下移是结合当地实际情况而采取的“微自治范式”［20］。作为这种范式的单元载体，村民小组和自然村就是“一个天然的利益共同体”［21］。在村民小组和自然村一级成立村民委员会旨在解决纵向上村级组织结构之间的矛盾和自治规模过大的问题，以贯通组织上下结构，将权力下放到更微观的一级自治单位，进一步调动村民参与治理的积极性［22］。改革后的村民委员会成为农村集体组织及产权单位，实现了村民自治组织与集体经济组织的一体化；村民理事会的设置有助于充分吸纳村落精英，激发村民的主动性，提高村民小组和自然村的自治能力和组织化水平；片区公共服务站的设立加强了片区范围内的管理和服务能力，无需再承担村级集体经济经营管理，实现了形式上的“政经分离”。

清远“先试先行”的农村综合改革试验得到了中央的认可和政策响应。2014年中央一号文件首次提出集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。当时参与文件起草的中央农村工作领导小组办公室的张建军在解读这项政策的时候曾明确指出：“一些地方的村民自治单位范围很大、人口较多、居住分散，一个自治单位往往有十几个甚至几十个村民小组，也就是我们习惯所说的自然村。这些年加大了对农村基本服务的覆盖力度，但公共服务和重要公共设施一般都在村委会所在地，其他村民就很不方便。同时，现在许多地方，农村集体土地所有权在村民小组，这样就形成村民自治权与土地所有权分离的状态，不利于保护农民的土地权益。因此，近几年，一些地方选择村民较多、具备自治基础的村民小组，开展建立村民委员会的试验，目的在于探索实现土地所有权、村民自治权的统一，推动基本公共服务的下沉。在充分总结各地实践的基础上，今年一号文件指出，农村集体土地所有权在村民小组的，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。就是说可以在符合条件的村民小组，依照法律组建村民委员会。”［23］可见，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治政策试点的提出实际上是将清远“村民自治重心下移”的地方预先自主试验上升为一项中央政策［24］。

（二）政策调试与试点铺开：全国性的地区试验扩散

2016年10月，《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》（以下简称《试点方案》）正式出台；2017年，国家层面24个试点单位、省级层面26175个试点单位得以确认，标志着政策试点迈入全国性地区试验扩散阶段。由上文可知，本源意义上的“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治”即是借鉴清远的做法“在村民小组或自然村建立村民委员会”。然而，就《试点方案》的内容来看，“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治”的涵义已然发生变化，村民自治试点的主要任务已转变为“在村民小组或自然村建立村民理事会等组织”，这与清远的改革重点明显不符。那么，中央为何没有全盘扩散清远经验呢？

究其原因，一方面，清远改革有着现实且具体的地方治理场域。清远市地处粤北山区，粤北农村属于典型的家族式村落，村民小组或自然村大多都是以家族繁衍为发展脉络而自然形成的村落共同体，具有天然的地缘、血缘、族缘、业缘等联系纽带，也是较为紧密的地域、文化和社会共同体。相较于行政村，村民小组或自然村的村民之间具有较为直接的利益关联、较强的信任关系和心理认同感，因此作为自治单元的基础更为牢固。因此，清远将村民委员会下沉到村民小组或自然村的改革试验具有地域性和独特性，这种政策创新形式如果向中西部地区进行简单的移植或是扩散，很可能会出现“水土不服”的现象。另一方面，从清远村民自治试点的实际运行情况来看，在村民小组或自然村这个层次设立村民委员会，似乎完成了探索村民自治有效实现形式的组织优化工作，但其实质是将村民自治的实现简单化约为村民委员会的下沉。殊不知清远改革不仅遭遇了体制上的障碍，还面临党建、财政、人事等方面的一系列问题，这使得村民自治的效果大打折扣［25］。事实证明，不能将村民自治与村委会的组织和活动直接、简单地画等号。不是说在村民小组这个层次只有成立村委会才能把村民自治落到实处，村民自治的组织和活动可以是多样的。此外，下沉到村民小组和自然村的村民委员会存在再行政化的可能，尤其是当政府财政无力承担组织调整所产生的治理成本之时，那么大量的行政事务又会下移到新组建的村民委员会，再加上片区党政公共服务站与村民委员会之间的考核和补贴机制［26］，这意味着新的自治单元很可能又会被纳入行政体系之中，导致乡村治理内卷化［27］。

参考清远改革，中央作出政策调试；同时，在试点铺开之后，国家层面的其他试点单位①除广东清远的6个试点村外，国家层面的其他试点单位还包括：北京市密云区穆家峪镇辛安庄村、延庆区千家店镇千家店村，黑龙江省延寿县加信镇新建村、方正县大罗密镇中兴村、铁力市王杨乡建设村、望奎县后三乡正蓝前三村，上海市金山区吕巷镇夹漏村，安徽省全椒县石沛镇大季村，湖南省浏阳市大瑶镇杨花村，广西壮族自治区贵港市覃塘区大岭乡金沙村和覃塘镇龙凤村平田屯，四川省宜宾市叙州区柏溪镇少峨村和安边镇治和村，贵州省威宁彝族回族苗族自治县石门乡团结村二组七里冲自然村，云南省洱源县茈碧湖镇永兴村吉菜自然村和牛街乡福和村北村自然村，甘肃省瓜州县布隆吉乡布隆吉村，宁夏回族自治区盐池县花马池镇高利乌素村井沟组。也无一效仿清远的做法。大多数试点单位在保持现有村民委员会设置格局不变的前提下，不撤销行政村村民委员会，而是在村民小组或自然村或“片区”增设村民理事会等组织，其相同做法为：在村民小组或自然村层面建立党小组或党支部、村民理事会、村民监事会或村民监督小组以及村民民主决策制度、村民民主协商制度和公开制度，等等。其不同做法主要体现于村民自治的组织模式设定方面：试点单位或是在行政村一级也建立村民理事会（中兴村），理事长由村党总支书记担任，理事会成员由村“两委”成员、各党小组组长、各屯屯民理事会成员组成；或是构建“一核五会、合作共治”的机制（少峨村、治和村），党小组核心引领，代表会提议，理事会协商，小组会决策，监事会监管，股东会经营；或是组建“十户一体”（建设村、七里冲自然村），把十户左右居住相邻的农户捆绑为一个整体，从中选出一名村民担任户长或中心户长；或是实行“一组两会”制度（金沙村、龙凤村平田屯），自然村（屯）重大事务的决策由党小组提议、自然村（屯）全体户主或户主代表组成的户主（代）会协商议决、理事会执行落实，等等。

杨花村和大季村则是在“片区”建立村民理事会等组织。这里的“片区”与清远的“片区”完全不同，它不是乡镇政府的派出机构和高于行政村的一级行政组织，而是在行政村之下、又超出村民小组或自然村的范围，将全村地域进行模块式划分并由若干村民小组或自然村组成的一种自治组织形态。杨花村按照村民居住地，将全村19个村民小组划分为6个片区。根据村民选举委员会确定的各片区村民代表名额，由片区村民通过民主选举产生片区村民代表（村民代表同时担任片区自治理事会理事），再由片区理事选举产生片区自治理事会常务理事3名，村民委员会根据其得票和其他条件综合考虑后确定理事会主任。片区自治理事会作为村级组织的一个管理层级，在村党总支和村民委员会领导下，依法对本片区进行自治管理。考虑到村民小组内田土山水等权属管理需要，保留村民小组，民主选举村民小组长，但只负责管理本村民小组内田土山水等权属关系。大季村则是将全村33个村民小组划分为11个片区，对应整合成立11个村民理事会，其中9个片区各包含2—3个村民小组，另外2个片区各由1个村民小组、1个集中居住点构成，形成了全村“9+1+1”村民理事会结构。

从清远改革到全国性村民自治政策试点的铺开，保持现有村民委员会设置格局似乎逐渐成为探索村民自治有效实现形式的央地共识。清远的改革虽具有突破性意义但也呈现出明显的问题，在此基础上中央政府在政策制定过程中主动调整政策内容并出台导向性政策，进而为全国范围内的政策试点提供方向指引和行动合法性以实现政策扩散。可以说，政策试点能否有效推广、政策创新能否有效实现，主要取决于中央政府的认可和推动［28］。这种自上而下的中央政策导向与中央指导下的地方试验在政策扩散过程中发挥着主导作用。

（三）政策试点反馈：政策维系或是中断

在试点全面铺开后，大多数试点单位着手于在村民小组或自然村组建村民理事会等组织的实践。伴随着政策试点的深入推进，村民理事会逐渐成为村民自治重心下沉的最重要的组织载体。2002年，安徽省望江县118个行政村最早以村民小组为单位组建了村民理事会，作为管理村落事务的自治性组织。随后，江西、山东、福建、湖北、湖南和广东等地区纷纷效仿这种做法（这些地区或称村民理事会为“村民事务管理理事会”“村庄理事会”“新农村建设理事会”等）。《试点方案》从开展和进行试点的角度对村民理事会作了较为全面的规定，包括建立的地理和经济前提（处于独立居民点且拥有集体土地所有权的村民小组或自然村）、产生方式（通过民主推选产生，可采取村民代表推选方式，也可采取直接选举方式）、村组地位（向村民小组会议负责并报告工作，在村党组织的领导和村民委员会的指导下开展活动）等。可见，村民理事会是在村民小组或自然村的基础上成立的、旨在实现村民自我组织与管理的组织形式。

根据调研情况，“在村民小组或自然村建村民理事会等组织”试点的主要成效表现在：第一，村民自治的组织关系网络更加完善。一方面，村民小组或自然村层面的村民理事会等组织与村民距离更近，更便于向村民宣传党和国家的方针政策，也更便于听取村民的意见和建议以及处理民间纠纷。另一方面，村民小组或自然村的村民理事会等组织能有效解决各自内部的自治事务，进而减轻了村民委员会的工作压力，使村民委员会获得更多的时间和精力做好全村范围的自治事务并协助乡镇政府开展工作。第二，村民自治的内生性资源得以挖掘。村民理事会是更具民间性的社会自治组织，理事会成员利用自身的能力资源和本村落的文化传统，能够构建起村民之间的横向联系，增强共同体的内聚力和认同感。村民遇到问题后，由“跑路找村干部反映解决”变为“家门口的事自己协调解决”。通过“熟人办熟事、熟人管熟人”的方式，土地纠纷、邻里矛盾等“政府管不好、干部管不了、社会无人管”的老大难问题，在村民理事会的协调下更易于得到解决。

总之，转换或扩展意义上的“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治”，即“在村民小组或自然村建村民理事会等组织”，在试点过程中取得了一定的成效。政策试验具有良好的绩效是获得中央认可的重要因素，中央更容易识别和吸纳试验效果明显的政策［29］。然而，取得了一定成效的“在村民小组或自然村建村民理事会等组织”的政策试点为何最终又淡出了中央的顶层设计呢？显然，试点政策能否升级为一项正式制度，其主要参照依据在于集成效与问题于一体的政策试点实际反馈结果。中央政府会对这种反馈进行权衡，以决定政策维系或是中断。

试点反馈显示，铺开后的政策试点涌现出一些组织性难题：其一，村民理事会的组织能力较为薄弱。农村年富力强的人常年外出务工经商，难以物色到能力强、年轻、素质高、有热情、有威信的人作为村民理事会成员人选，致使推选出来的理事会成员年龄偏大、能力偏低。其二，村民理事会的组织功能较为有限。就村民理事会和村民委员会的关系而言，虽然相关政策规定了村民小组或自然村的村民理事会在村民委员会指导下进行工作，二者相辅相成、相互支持，但在实际的乡村公共事务治理中，村“两委”可能会给村民理事会分摊或转移行政事务，也可能会通过利用考核村民理事会工作绩效的权力，或是经济补助的方式从财力上钳制村民理事会的活动［30］。这样一来，村民理事会的自治功能很可能会被行政权力消解或吸纳，进而削弱了村民自治效能。

在中央的“选择性控制”［31］下，如果政策试点取得显著成效，中央就会对其政策效果进行评估和总结，再将该项政策推广到更多的地区进行效仿，经过反复的扩散和评估，直到成为全国通行的政策。相反，当政策试点遭遇的问题凸显且治理成本巨大时，这种政策试验很难继续被认可和推广下去。因此在很多时候，某些政策试验工具虽然是由中央确定的，但政策试验的结果也可能无法得到中央的认可［32］。正如“在村民小组或自然村建村民理事会等组织”以探索村民自治有效实现形式的政策试点，尽管已在试点过程中完成了主要涵义和内容的调试，但由于显现出的一些组织性难题，影响着政策创新的治理效能和扩散能力，导致该项政策最终淡出中央的顶层设计。

四、结论

创新驱动下的政策试点面临着差异化的命运：政策可能就此扎根，成为一项常态化的制度；也可能就此搁浅，成为政策创新中的“孤岛”或“烟花”［33］。探索村民自治有效实现形式是一项未竟的事业，还存在着很多问题亟需通过实践探索、理论研究和政策选择加以解决。在组织性难题还未找到有效解决方案之前，政策试点不适宜被更广泛地推广和普及，因此当前顶层设计方面对于政策试点的审慎抉择是一种理性考量。就政策试点本身而言，无论是本源意义上的还是转换意义上的“以村民小组或自然村为基本单元村民自治”，无论是“在村民小组或自然村建村民委员会”还是“在村民小组或自然村建村民理事会等组织”，其共同点都是通过改变村民自治的组织结构以实现村民自治的有效治理，但无不面临组织能力薄弱和组织功能发挥受限等问题。

本文认为，探索村民自治的有效实现形式，不应将创新重点仅仅置放于村民自治的外在组织结构方面，还应观照与组织建设相配套的其他方面，否则政策创新难免会陷入形式化的吊诡之中。政策试点只有构建起一套全方位的激励保障机制，才可能获得持久的生命力。具体而言，旨在探索村民自治有效实现形式的以村民小组或自然村为基本单元的村民自治政策试点一方面要加强组织能力建设方面的配套措施，不断优化村民理事会组织成员结构，加大基金扶持力度，将更多的能干事、想干事的年轻人和乡村能人吸纳到新型自治组织之中；另一方面要实现对于村民理事会的“增权赋能”，充分保障其自治功能的有效发挥，进而摆脱“形式上有权、实际上无权”的村治困境。