国家现代治理从制度建设到体系建构的发展

柴 奕

2019年10月，党的十九届四中全会在京召开，会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是总结七十年来中国特色社会主义制度建设实践经验的重大理论成果，更是在我国国家治理现代化进程中，指导制度建设向体系建构发展的光辉文献。中国特色社会主义制度从新中国成立之初全面开启建设，经过改革开放新时期40多年制度实践的探索，到党的十九届四中全会全面部署，其发展历程体现了从制度建设向体系建构发展的实践飞跃，对推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代任务而言，具有极其重要的指导意义。

一、制度建设与体系建构的关系逻辑

“制度”与“体系”是不同的两个概念，前者代表规范，后者代表系统。从本质上看，现代国家治理同制度治理异曲同工、互通互融。新中国成立以来，党领导全国人民开展社会主义建设阶段性任务各异，但在任何时期都没有停止过对制度的探寻。但是，以体系建构的要求形成制度建设的任务，则体现了新时代党中央认识国家治理现代化的思想升华。领会党的十九届四中全会精神，首先要从逻辑上理顺制度建设与体系建构的内在关联，才能把握好中国特色社会主义制度的发展脉搏。

从概念上讲，制度建设的重点在于一项项具体制度的制定与形成；体系建构的重点则是整合制度，使既有制度形成相互支撑的运行系统。

制度以思想和行为遵循准则的规定对实践起规范作用，国家治理如果没有制度约束，整个社会就会无序而乱套。国家治理和社会发展各种问题呈现形成制度需求，当国家治理的某一领域出现共性问题或集中矛盾时，经过分析，总结形成了规范性指导文本，由此制定的相关制度作用于解决该领域国家与社会出现的现实问题。如改革开放后，计划经济体制已不适应现代化建设的需求，党在总结历史经验的基础上，创新性地确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，在更新经济体制的同时创新形成了基本经济制度。事实上，不论是居于宏观层面的经济制度、政治制度、监察制度等，还是相对微观的诸如工作制度、管理制度等，制度大多由国家治理中产生的现实问题催生，对应制定的各项制度也聚焦指导该领域具体实践。因此，以建立具体制度为工作重点的制度建设，就是着力将国家治理同制度治理形成对应关系的实践过程（见图1）。

图1 制度建设过程

新中国成立70年来，党领导人民不断实践、不断探索，至今已在国家治理的各个领域都形成了相对成熟的制度。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代任务要求下，新形势也对中国特色社会主义制度提出了“关注制度间的关联协同以及相互配合”的新要求，制度建设的实践必须跟上进一步推进的要求，在既有制度基础上着力内在关系的体系化整合。

“体系”一词最初来源于自然科学领域相关问题的讨论中，具体指“有相互关系的元素的集合”。但在社会科学领域中，“体系”的概念也有广泛的使用，通常是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成具有特定功能的有机整体，如国家体系、工业体系、文化体系等。但制度体系绝不是多个制度相加起来的数量概念，而是一个具有内在关联的系统概念。各项制度就是这个系统的构成元素，当作为体系子单元存在的制度元素组成了整体系统后，制度体系就具备了单个制度所不具备的功能效用。这就是系统论中关于系统质的规定性论断，揭示“整体大于部分之和”思想。［1］一项项独立构成的制度形成体系集成后，整体功能就表现为衔接更加流畅的各项制度间产生的合力。制度的单向力要经过系统整合发挥出制度合力，不单聚焦于某一领域，而是要解决国家治理过程中所出现的、单项制度难以独立解决的复杂问题，形成“1+1>2”的治理效能。这正是中国特色社会主义的制度优势所在。由此可见，制度体系建构就是在各项制度内容相对完善、成熟的基础上，聚焦制度整合、制度衔接、制度执行所开展的实践工作；是以“体系”为核心，致力于让各单项制度从分散到整合，从独立运行到协同运作，进而发挥“制度合力”。一套成熟的制度体系必然要面向国家治理层面宏观问题的解决，在推进国家治理体系现代化的形成的同时也能够为国家治理提供强有力的制度保障（见图2）。

从关系上看，制度建设与体系建构相互关联、相互促进，制度建设是体系建构的基础，体系建构促进制度的协同与衔接，是制度的“再建设”。

一方面，制度建设是体系建构的基础。在制度建设中形成的各项制度内容就是制度体系这一有机系统的构成元素。没有国家治理长期实践形成的各领域具体制度，体系建构就如同“无米之炊”，没有进行的可能。因此，制度建设是体系建构的前置条件和基础工作。如果将中国特色社会主义制度体系比作一幢高大的建筑，那么制度建设就是这幢建筑打下的地基，没有坚实基础的建筑，即使修建得再高也只能是空中楼阁，摇摇欲坠。因此，夯实制度基础是重中之重。早在2004年习近平就对此有明确认知：“必须把制度建设贯彻于机关效能建设的各个方面和各个环节。”［2］党的十八大以来，中国特色社会主义制度建设向体系建构发展，是以习近平同志为核心的党中央顶层设计的战略谋划，更是回应推进国家治理体系和治理能力现代化发展要求的重大战略举措。

图2 体系建构与国家治理效能

另一方面，制度的体系建构具有制度“再建设”的意义。单项制度主要着眼于该领域的现实问题，但事物的联系普遍存在，在国家治理和社会发展层面上，没有哪一项事物能够完全孤立地存在，既不依赖别的事物也不对其他领域产生影响。单项制度不仅作用于特定的领域，也会对其他领域产生连带影响。制度间可能会因为交叉重叠而产生冲撞性的矛盾，也可能因为界限分割而产生制度盲区。这些问题会直接影响到制度的治理效能转化。要让各项制度最大限度地发挥出制度的治理效能，就要做好制度的衔接配套、执行配合、作用互补，体系建构就是做这个工作的。作为有机的制度整体，体系建构要求各单项制度不能仅作为单独个体而存在，而要从整体的系统性出发，对交叉重复的部分进行整合，对冲突矛盾的问题进行协调，对失效过时的制度进行废止，对遗漏空缺的规范进行新增。因此，体系建构也是制度进一步完善的“再建设”，有助于为制度发展提供更广阔的空间。

二、中国特色社会主义制度形成和发展的历史进程

回顾中国特色社会主义制度的发展历程，不难发现，它是具有深厚的历史基础，闪烁着中国智慧，彰显了中国力量的制度创造。党的十九届四中全会全面审视新中国成立以来全党全国人民不懈奋斗的历史过程，尤其是系统总结党的十八大以来推进国家治理现代化实践的新鲜经验，立体地展现了中国特色社会主义制度的历史厚度和现实深度。《决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。”［3］从时间维度看，中国特色社会主义制度纵贯新中国70年，是在党领导人民长期治国实践与制度建设的探索进程中，逐步取得的科学化、经验化理论成果。从空间维度看覆盖国家治理各个领域各个方面，它的形成和发展构成不断深入、逐渐丰富、日趋成熟的演进过程。

1.中国特色社会主义制度建设伴随新中国的成立而开启

1949年9月，新中国成立前夕，第一届中国人民政治协商会议在京召开，会议讨论通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，影响深远，意义非凡。共同纲领确立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度这三项新中国的政治制度，这样的制度设计奠定了新中国政治制度的格局且一直沿用至今，未来仍将是我国政治制度领域的“定海神针”。政治制度确立后，经济建设有关方面的规定也走上制度构建的轨道。1956年底，随着三大改造任务的基本完成，我国确立了生产资料公有制为基础的社会主义经济制度，并相应形成了计划经济体制。社会主义经济制度的确立保证了党和国家对土地等自然资源宏观调控、统一使用、统筹调配的主导权力，在新中国成立初期，各方资源有限的不利客观条件下，通过推动资源整合、产出最高效能，做到了充分集中力量办大事，保证了国家重点领域的建设，一改近代中国积贫积弱的面貌，真正做到了让中华民族站起来。

2.中国特色社会主义制度建设伴随改革开放创新实践而开展

1978年底，具有划时代意义的党的十一届三中全会，开启了中国特色社会主义制度建设的新时期。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，首次将制度建设上升到同国家命脉相联的高度加以强调：“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［4］经过制度建设的曲折发展，党中央也认识到制度建设不能一蹴而就，而是一项需要长期坚持、持续推进的接续事业，“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向”。［5］在邓小平的指导下，江泽民、胡锦涛领导党中央接续努力，不断坚持推进制度建设发展，从根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度等宏观层面的制度坚持和完善，到中国特色社会主义法律体系和经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等中观层面的制度改革和发展，以及各领域各方面微观层面的具体制度设计，均取得了显著成果，成为了中国特色社会主义制度的体系建构的坚实基础。

3.中国特色社会主义制度建设伴随进入新时代而完善

2012年党的十八大推动全面深化改革进入新的发展阶段，以习近平同志为核心的党中央领导治国理政实践推动中国特色社会主义进入新时代。党的十八届三中全会“开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代”［6］。国家治理现代化重大战略命题在此次会议上首次被明确提出，使坚持和发展中国特色社会主义制度与之相应而形成体系建构的时代新任务。习近平在继承历届党中央领导人关于加强制度建设思想的同时，突出强调必须与时俱进地使各项制度形成系统完备的体系。他指出：“我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善”，［7］“这些年来，从中央到地方搞了不少制度性规范……但有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应”，［8］“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”［9］这些重要论述表明，仅仅关注具体制度内容的设计与建设已经不能满足推进改革开放全面地向纵深发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标需求。必须适时而变，致力于建构完备系统、配套衔接、相互支撑、内外协调的制度体系，在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践进程中发挥出独一无二的显著优势。这是中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央面向“推进国家治理体系与治理能力现代化”形成的重大理论创新成果与思想武器。

中国特色社会主义制度历史地生成，与实践同进，与时代共振，来之不易，立之维艰。艰难而又光辉的发展历程不断积累了制度探索的经验，深化了制度建设的认识，创新了制度体系建构的实践，是党领导人民为实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴目标而不懈奋斗的历史记录。倍加珍惜制度探索走过的这条道路，必须坚定“四个自信”，发挥出中国特色社会主义制度在国家治理层面的显著优势、最佳效能。

三、深刻把握党中央部署制度体系建构的重要精神

习近平在党的十九届四中全会上作《决定》说明的讲话中指出：党的十九大、十九届二中和三中全会“在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐”，“现在，我们党有必要对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行系统总结，提出与时俱进完善和发展的前进方向和工作要求。”［10］从全会和《决定》的精神看，党中央作出的新部署体现着中国特色社会主义制度体系建构的重大战略思想，具体体现在以下四个方面：

第一，全会形成根本制度、基本制度、重要制度的制度建构思路，搭建起中国特色社会主义制度体系的“四梁八柱”。制度体系是诸多制度组成的集合体，各项制度既相对独立，又互相联系。党的十九届四中全会要求“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”，［11］这是中国特色社会主义制度体系建构的最近发展思路。根本制度即能够在制度体系中起到统领性作用的制度。如：中国共产党领导制度是根本领导制度，人民代表大会制度是根本政治制度，马克思主义指导制度是根本意识形态制度。这些根本制度居于顶层地位，需长期坚持，对各项制度具有根本决定和全局指导的意义。基本制度更强调制度在制度体系中的基础作用。如新型政党制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，或是公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等基本经济制度。基础性表现为它们是国家治理现代化所需要的、必须长期坚持、始终坚守的制度内容。重要制度则指向了制度的发展性。重要制度需要不断适应形势变化、党的中心工作要求和实践需要而创新发展，《决定》提出“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度”［12］，就是立足发展现实提出的制度需求，这部分制度都具备了重要制度的特质。根本制度、基本制度、重要制度构成三个层次关系，搭建了“四梁八柱”，形成支撑中国特色社会主义制度的体系布局。

第二，全会提出13个方面的制度建设任务，呈现了中国特色社会主义制度的体系架构。在新中国成立以来国家治理各项制度陆续建立的发展史上，以系统完备的整体架构呈现社会主义制度，党的十九届四中全会还是第一次。《决定》从宏观上把握制度体系建构的必要性，明确了阶段性计划与目标，对制度体系建构提出任务和要求。在由15个部分构成的《决定》中，部署制度建设内容的13个部分是主体内容，13个部分分别涉及坚持和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、繁荣发展社会主义先进文化的制度、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家监督体系等方面。涉及内容极其广泛，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明以及国家治理各个环节、党的建设各个方面，形成了一个逻辑严密、体系完整的制度架构，同国家治理体系与治理能力现代化的发展要求高度契合。新时代加强中国特色社会主义制度体系建构，必须推进这13个方面的制度建设全面、协调、同步发展。

第三，全会概括的13个显著优势，凸显了中国特色社会主义制度体系的整体效能。我们党始终坚信，社会主义具有无可比拟的制度优越性，历届党中央领导人都有很多相关论述。社会主义的优越性无疑表现在一项项具体制度上，但更表现在制度的整体优势上。党的十九届四中全会第一次对中国特色社会主义制度优势作出了系统概括，《决定》从13个方面揭示了其显著优势的主要表现，其深刻意义就在于凸显了制度体系的整体效能，这是国家治理的巨大能量来源。中国特色社会主义制度显著优势是一种全面的能量发挥，它不是一个个单项制度优势的相加，而是各项制度优势的整合，在国家治理的实践领域相辅相成、相得益彰。进一步说，中国特色社会主义制度显著优势不在于制度所涉及的方面是否广泛，而在于要素的合力是否强大。只有形成了体系的制度才能在国家治理的综合层面展露出最显著的制度优势。改革开放以来，中国取得的成就世所罕见，但这绝非偶然，而是党领导人民创造出的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。中国奇迹体现的绝不是哪一个单项制度的具体优势，而是中国特色社会主义制度体系治理效能在国家发展与社会进步层面的整体显现。

第四，全会设计的总体目标，揭示了中国特色社会主义制度体系的建构路线。中国特色社会主义制度始终处于发展的进行时，因此，想要深刻把握其发展内涵，不仅要了解它从哪里来，更要认清它将到哪里去。党领导人民不断尝试，将这一套行之有效的制度体系探索出来了，改革开放新时代就要把它更好地坚持和发展下去。邓小平在视察南方时的谈话中就曾用发展的眼光看待制度问题，强调：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”［13］实践表明，这是一个极具深邃眼光的战略构想。2012年召开的党的十八大，距邓小平这个讲话的时间已经过去了整整20年，经过20年的实践与总结，中国特色社会主义制度已形成了较为完善的状态，这成为达到邓小平提出的战略构想的坚实制度基础。党的十九届四中全会在邓小平提出的构想基础上，进一步制定了更为详细的发展计划，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”［14］。通过三个时间节点让这一新时代伟大实践的阶段任务更加明确，发展方向更加清晰，结果展望更加乐观。体系建构是中国特色社会主义制度更加成熟更加定型的必然要求，续写新时代中国特色社会主义制度显著优势的历史新篇章，需要全党全国人民树立坚定的制度自信，以彰显中国特色社会主义制度显著优势为目标，在不断加强中国特色社会主义制度体系建构的道路上再进一步，更胜一筹。