公民政策遵从：理论基础、形成机制与干预策略

李 燕

(大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024)

1 引言

公共政策的成功关键在于能够有效影响与改变目标群体的态度与行为，引导公民、企业与非营利组织按照政策目标所期望的方式采取行动，即激励公民做出政策遵从行为。传统公共政策研究借助于经济学概念助力决策者设计与选择政策方案，并依赖于各种宏观社会经济指标对政策效果进行评估与测量。近年来，随着行为经济学的兴起，人们的视线逐渐转移到如何通过理解人类决策模式与行为规律来塑造与调整公民行为，增加目标群体对公共政策的遵从度，改善政策绩效。已有文献基于管制遵从与法律遵从的知识框架，主要形成了两种研究思路。

第一，基于“理性人”认知模型的公民政策遵从研究。相关文献聚焦从政策设计、决策体制等政策情境视角分析政策遵从的阻碍或促进因素，识别出经济性的计算激励[1]、社会性动机[2]与规范性动机[3]三种政策遵从机理。经济性的计算激励关注政策设计与政策执行者工作方式等因素对政策遵从的影响效应[4]，认为应从增加违规成本、加强监管与执法等方面着手提升政策遵从度。社会性动机特别强调社会规范在促进政策遵从中的重要性[5]，但该驱动机制的有效性因政策情境而异，整体上仍离不开经济性的计算激励(特别是感知震慑可能性)的协同作用[2]。规范性动机倡导从改善政府信任与政策合法性基础等方面着手[6]，增进公众对于政策主体与政策本身的认同感，同时强化目标群体遵从行为的积极性激励与消极性激励[7]。现有研究大多聚焦于组织政策遵从行为，如企业环境政策遵从与税收遵从行为[1]，但对公民个体或非组织化群体的公共政策遵从关注度相对较低。

第二，基于“行为人”认知模型的公民政策遵从研究。此类研究关注从行为特征视角解读遵从的形成机制，提醒人们注意政策领域的“行为失败”与其背后的“人性密码”[8]。相关研究包括两个维度：一是基于行为决策模型来解读政策情境中的个体行为与心理规律[9]，相关文献关注识别政策行为决策的“非理性”心理特质，如乐观主义偏差、偏好逆转、调节聚焦、文化认同等[10]；二是针对“非理性”认知与行为特征的政策工具设计[11]，相关研究倡导在不对个体权利与自由施加更多限制的情况下，巧妙利用或尽量克服个体“非理性”行为特征的局限性[12]，减少个体政策行为决策过程中由认知偏差导致的政策不遵从现象，解决“行为失灵”问题，达到“四两拨千斤”的效果，实现公共政策的精细化[13]。

现有文献为后续研究的开展提供了丰富的研究资料。然而，整体来看，相关文献多基于特定的政策情景，分析维度较为单一，尚未形成整合性的分析框架，缺乏对公民政策遵从行为形成机制的全面阐释。鉴于此，本文综合政治学、公共政策学、行为学、心理学等多学科视角，深入探讨公民政策遵从行为的概念要义与理论基础，细致梳理公民政策遵从的影响因素，形成一个整合性的多维分析框架，解读政策遵从的形成机理。在此基础上，设计干预措施，以期为激发公民政策遵从、增进公共政策有效性提供有针对性的政策建议。

2 公民政策遵从的内涵与类型

在公共政策研究领域，研究者常将政策遵从、政策接受、政策认同三个概念混淆使用，事实上，这三个概念既有联系又有区别，反映出政策遵从的不同维度。

公民政策遵从是指作为目标群体的公民遵照和服从公共政策相关规定，调整、约束自己的态度与行为，遵守政策规定，避免做出与之不相符合的行为[14]。这一概念不仅强调目标群体行为上的服从，还强调公民基于对政策主观认知与评价的政策接受与政策认同。政策接受是指目标群体对公共政策接纳而不拒绝的态度，即公民若未表现出对政策的抗拒、质疑与不满，就可认为其接受了这项政策。而政策认同是以政策目标群体的价值观、需求相吻合为前提条件的，涉及个体或群体对公共政策心理上的归属以及情感上的依附，具体表现为社会民众对公共政策较高的支持度与认可度[15]。政策认同特别强调个人对公共政策的主观评价(比如好坏、对错等)与个人价值观的匹配度。因此，政策接受与政策认同相比，前者的包容性更强，后者对政策蕴含的内在价值提出了更高要求。

政策遵从强调行为的客观结果，政策接受和政策认同强调目标群体的主观态度倾向，就此而言，公民对政策的接受与认同是其遵从政策的基本前提。从个体行为动机视角，可将政策遵从划分为习惯型遵从、决策型遵从(自利型遵从)、公民型遵从、人际型遵从、防卫型遵从、制度型遵从六种类型。习惯型遵从是指公民基于自身的生活习惯而产生的政策遵从[6]；决策型遵从也称自利型遵从，是指公众在权衡了各种与执行政策有关的成本-收益之后而选择的政策遵从[14]；公民型遵从是指公众出于社会责任感和公民意识而自愿做出的政策遵从行为；人际型遵从是指公民在受到同事、亲朋好友等他人关于政策的态度和行为影响下而选择的政策遵从[16]；防卫型遵从是指公民为避免受到惩罚所表现出的遵从行为[17]；制度型遵从是指基于周密的制度设计和严格的政策监管活动而促使公民做出的遵从行为[18]。整体而言，前三种政策遵从源于政策规定与个人意愿的一致性，公民主动性较强，属于积极遵从；后三种遵从是公民受到社会(群体)压力和约束手段而做出的反应，公民主动性较弱，属于消极遵从。

3 公民政策遵从的理论基础

综合来看，公民政策遵从研究主要的理论基础大致分为两类：一类是基于理性选择理论衍生出的理论模型，此类理论以“工具理性”与“经济人假设”为基础，假定面对政策约束个体是自利驱动的，在做出是否遵从政策的决定之前会对成本和收益进行仔细计算与比较，受到连贯一致偏好的影响，最终目标是追求自身效用最大化[19]，相关理论包括社会震慑理论、保护动机理论与计划行为理论；另一类是在有限理性理论基础上发展出的分析框架，认为个体并非全知全能，而是“有限理性”的，受限于环境的复杂性与不确定性，人们无法获得决策所需的全部信息，亦无法计算出所有的可能结果，故个体做出的政策行为决策并非是追求利益最大化，而是依靠直觉判断，受到启发式决策影响，追求“满意”的结果，相关经典理论主要包括规范激活理论、前景理论与助推理论。

3.1 社会威慑理论

社会威慑理论(Deterrence Theory)基于“理性人”假设，强调个体行为决策是权衡利益与成本之后做出的理性决定[20]。如果违法行为所获利益比付出的成本大，个人更可能做出非法行为。威慑理论大多是针对一些规制性、强制性公共政策，通过采取严厉的惩罚措施、用高昂的违规成本来约束个体的恶劣行为。威慑可划分为正式威慑和非正式威慑：正式威慑主要指法律制裁等强制性惩罚措施；非正式威慑包含道德感、羞耻感等较为温和的制裁方式。威慑的有效性以惩处措施的确定性和付诸执行的必然性为基本前提，当个体所感知到的惩罚确定性越高，其不遵从政策的可能性就越小；若相应的制裁不能够被执行，政策法规的威慑力将大打折扣[21]。

3.2 保护动机理论

与社会威慑理论相类似，保护动机理论(Protection Motivation Theory)认为，在个体行为决策之前，会对事件或行动所涉及的风险进行评估，根据评估所得出的风险类型、内容与程度，来评估自己的风险应对能力[22]。该理论由信息源、感知中介过程与应对模式三部分构成[23]。其中，感知中介过程是该理论的核心，包括威胁评估和反应评估两部分。威胁评估是个体对行为的内部奖励、外部奖励、行为严重性与暴露危险可能性的评价；反应评估是对个体规避风险能力的评价。个体根据威胁评估和反应评估的综合结果，确定其行为意向与应对模式。保护动机理论在医疗保健政策领域得到了广泛应用[24]，也有学者将其引入信息安全政策的研究中，并对保护动机理论进行了完善[25]128。

3.3 计划行为理论

阿杰森(Ajzen)对理性选择理论进行了拓展，提出计划行为理论(Theory of Planned Behavior)[26]，根据这一理论(见图1)，行为态度、主观规范与感知行为控制三个因素决定了行为意愿，而行为意愿与感知行为控制共同决定了个体的实际行为。行为意愿是指个体愿意做出某项行为的强度；行为态度是指个体对于执行某项行为的积极或消极的判断，受到信念与评估的双重影响，信念是指个体对执行某项行为可能产生的结果的感知，评估是指个人对行为结果价值的估计。主观规范是个体所感知到的他人对其是否应执行某项行为的看法，受到“规范信念”与“顺从激励”的双重影响，“规范信念”是指个体感知到的他人对于其行为的期望，“顺从激励”是指个体对他人意见或建议的依从程度。感知行为控制，意指个体对完成某项行为难易程度的感知。感知行为控制又受到“控制信念”和“控制力量”双重因素的影响，“控制信念”是指个体对自己所拥有和支配的、完成某项行为所需资源的主观判断；“控制力量”是指个体关于某项行为的完成对自己所拥有资源依赖程度的认知。

资料来源：AJZEN，I.The theory of planned behavior[J].Organizational Behavior and Human Decision Processes，1991(2)：179-221.

图1计划行为理论结构模型

3.4 规范激活模型

规范激活模型(Norm Activation Model)聚焦于解释个体的利他行为(也称亲社会行为)，该理论认为，作为一种内在激励，个人规范是个体利他行为最重要的动力来源，其本质上就是个体认为自己应履行或避免某一特定行为的道德义务感，是社会规范与政策规定内化于个体的表现。个体规范的激活依赖于责任归属和后果意识的双重作用，责任归属是指对于亲社会行为后果的责任感，后果意识是指个体对亲社会行为对他人带来的积极影响的评价与感知[27]80。若将公共政策所期望的行为视为一种亲社会行为，那么当目标群体意识到不遵守政策规定所带来的消极影响，并认为自己对这种不遵从行为负有道德责任时，个体规范将被激活，个体将很可能表现出政策遵从，换言之，若个体责任归属和后果意识较为淡薄，则个体政策遵从的意愿将大大降低。

3.5 前景理论

在有限理性理论的启发下，卡尼曼(Kahnema)与特韦尔斯基(Tversky)发展出前景理论(Prospect Theory)，用于解释不确定性条件下的非理性决策。该理论指出，面临不确定性时，个体决策通常受到三种“启发式”认知特征的影响[28]：一是代表性启发，即个体偏向于根据样本与总体之间的相似度来判断其出现的概率，相似度越高，该样本出现的概率就越高；二是可得性启发，即人们倾向于根据事物相关信息在记忆和知觉中容易被获得的程度来判断其出现的可能性，那些最容易被想到、对做出判断最必要的信息会对决策产生迅速、直接的影响；三是“锚定”效应，即个体通常会依赖于一个参照点，而不是依赖于成本-效益的绝对值做出决策[29]。此后，经济学家、心理学家纷纷加入“解构”经典理性选择模型的队伍中，总结出大量个体决策的非理性行为特点，较为典型的有冷热情感鸿沟、双曲贴现、乐观主义偏差、偏好逆转、安于现状偏差等。

3.6 助推理论

助推理论(Nudging Theory)是由诺贝尔经济学奖得主理查德·塞勒(Richard H)提出的，该理论关注微观层面的个体行为，提倡通过对个体的决策环境进行微调的方式来优化个体选择以提高公共政策的有效性[12]。不同于“一刀切”和“自由放任”的政策风格，“助推”是一种“温和家长主义”的行为。“助推”不限制目标群体自由选择的机会，也不施加禁令或改变经济诱因，而是通过设计符合目标群体行为特征的心理和社会机制等内隐策略来改善个体的选择架构，推动和引导个体选择按照政策预期方向发展。近年来，助推理论在英、美、澳等国家政府政策过程中得到普遍应用，以较低成本大幅提高了公共政策执行的效率。我国在交通管制、消费者维权、健康消费、纳税、节能环保等公共政策领域也积极尝试运用助推理论，在解决社会问题、促成公民政策遵从行为方面取得了显著成效，为公共政策研究与实践提供了新的理论视角。

4 公民政策遵从的影响因素与形成机制

公共政策是一个涉及政策主体、政策客体与政策环境等多个要素的复杂系统，目标群体的遵从行为也必然受到这些因素的综合作用。目标群体对政策的接受与认同为其形成遵从政策规定的意愿、选择遵从行为奠定了基础。依据以上六个经典理论，结合对已有文献的全面回顾，本文将公民政策遵从的影响因素划分为主体特征、客体特征、政策特质与环境因素等四类，构建分析框架，阐释政策遵从的形成机制(见图2)。这些因素对于公民政策遵从的影响机理较为多元且存在差异，大部分是通过影响政策接受与政策认同而间接作用于遵从意愿与行为，有些则直接影响遵从意愿与行为，还有些因素能对其他因素与政策遵从之间的影响关系起到调节作用。

图2 公民政策遵从“主体-特质-环境”分析框架

4.1 政策主体与政策客体特征

公共政策主体是指参与到政策过程之中且对政策结果产生影响的个人、组织与其他群体，处于政策系统的核心位置。政策客体是指公共政策发生作用的对象，包括需要政策解决的社会问题与公共政策所要规范的行动者及其所形成的目标群体。其中，就政策遵从形成过程来看，最为重要的主体包括政策制定者与政策执行者，客体主要指政策目标群体。政策制定者与政策执行者承担着政策信息的生产与输出任务，目标群体接受和加工政策信息，并通过选择是否遵从政策规定来给予反馈。

如图1所示，一般来说，政策制定者与政策执行者的主体特征是经由影响政策接受与政策认同而间接作用于遵从意愿与行为的。以政府为代表的政策制定者的公信力、合法性与强制力等主体特征对政策认同有关键影响[16]。政策能否获得公民的接受与认同在很大程度上取决于决策主体是否有合法性，当政府承诺的多而做到的少时，公众就会对政府能力与政府信誉产生质疑，公信力的降低会直接导致决策主体权威的合法性危机，有碍于目标群体的遵从意愿[30]。在我国政策实践中，由于大部分目标群体往往远离决策主体，因此，政策执行者与公众的面对面交流将对其政策认同与接受产生更为直接的影响。政策执行者特征是指政策执行人员所展示出的、能够被目标群体直观感受到的人格特征、工作能力、工作态度与执行方式等(见表1)。在政策执行过程中，当政策执行者表现出良好的精神风貌且态度良好时，政策目标群体会增加对执行者的信任感，这将提升相关政策的可接受性。政策执行者在平时行政事务中展现出来的人格特征与工作能力代表了政府形象，政府工作人员在政策执行过程中的工作方式与态度不仅决定了政府与民众良性互动关系的形成与发展，更会影响到公民对政策的接受与认可程度。

表1 政策主体与政策客体特征因素

公民作为目标群体，其个体特征变量与个体心理因素可能通过多种路径促进或抑制公民的政策遵从意愿(见图1)。个体特征变量常常作为控制变量出现在实证研究中，已有分析表明，使用频次最高的个体特征变量依次为年龄、性别、受教育程度、收入情况、职业类型[31]。目标群体个人的职业性质、文化素养以及参政议政的能力也会制约其对公共政策的理解和评价，进而影响他们对政策的接受和认同。还有学者将政策目标群体的规模分为小规模、中规模、大规模等三种，发现随着群体规模的变化，政策接受度也将随之改变[18]。

个体心理因素可以分为政策感知因素与非理性心理特质(见表1)：政策感知因素是指目标群体基于政策所形成的认知与心理活动[32]，包括政策认知、自我效能感、情感状态、心理抗拒、保护动机、心理契约、感知有用性、感知行为控制等；非理性心理特质是指由于个体认知偏误，而使目标群体做出“非理性”政策行为决策的心理特质，包括乐观主义偏差、偏好逆转、调节聚焦、文化认同、心理契约、价值观偏好、冷热情感鸿沟、双曲贴现、安于现状偏差等。

探究个体心理因素对政策遵从的影响效应是行为公共政策的重点议题。经验研究显示，政策遵从意愿受到理性认知层面与非理性情感层面的双重影响，情感状态、政策感知与政策遵从意愿之间呈现出复杂的互动关系[33]。韩金英(JinYoung Han)等学者整合了多个社会心理学理论来解释公民政策遵从行为，发现心理契约对感知成本与遵从意愿的关系具有调节作用[34]87。巴达克(Bardach)的研究则发现[35]，目标群体的政策认知度将增加其与政策执行者进行利益博弈的能动性，从而降低政策遵从度。

4.2 政策特质

政策特质是政策本身具有的属性与特征，涉及政策设计、政策程序与政策效果三个维度(表2)。已有分析发现，政策特质不仅能直接影响政策遵从，还能通过影响政策接受与政策认同而间接作用于遵从意愿与行为(图2)。

表2 政策特质因素

政策设计包括工具设计、表达与传播、政策合理性与政策公平性等四个子维度(表2)。不同政策工具在可操作性、适用性与有效性等方面均存在差异，使得目标群体对政策工具的可接受性感知亦有所不同[36]。除了传统的“家长式”(如管制型工具)与“自由式”(如自愿型工具)这种最基本的政策工具划分，还可以根据个体心理特征，总结出一套包括减少选择机会、化繁为简、信息披露、增加选择成本等工具在内的“自由家长式”政策工具箱(见表2)，这些工具巧妙利用个体的认知缺陷来促进政策遵从行为。学界普遍认为惩罚与稽查概率是提高政策遵从度的基本手段，提高稽查率和罚款额度，政策遵从度将会显著增加[37]。但也有研究发现遵从行为并未受到上述因素的影响，甚至有文献表明惩罚和稽查概率的提升会对政策遵从行为产生负面作用[38]。还有学者认为应当用“奖励遵从”的方式代替威慑与惩罚，以提高遵从水平[37]。但奖励机制引发的区别对待会降低纳税者的公平认知，对纳税者的内在激励产生挤出效应[39]。因此，政策工具之间需要彼此协调、取长补短，因势制宜地灵活搭配，才能充分发挥工具优势与激励作用。

政策表达和传播方式也会对政策认同度产生影响。准确恰当的政策表达是政策接受与认同的前提[40]，过于抽象与含糊其辞的表达会导致政策在执行过程中被公众误读，降低目标群体的认同与遵从[41]。同时，政策文本的呈现方式、传播媒介、政策沟通与公民政策认同之间也存在互动关系，在不同阶段采取针对性传播与沟通策略有利于提高公众政策认同感[42]。

政策合理性的内涵较广，已有文献探讨了实质合理性、形式合理性、经济合理性、政策稳定性、政策可预期性对政策接受、认同与遵从的影响效应。政策在形式和实质内容上兼具合理性是激发公民认同与积极性遵从行为的基本前提[15]，而经济合理性对于政策可接受性的决定性作用在交通收费、环保治污收费等类似需要目标群体支付一定经济成本的政策中体现得尤为突出[43]。此外，政策文本内化为公民的政策认同与遵从行为需要一定的时间积累，并非一蹴而就的瞬间行为，因此，政策制定者要确保政策稳定性与政策可预期性，任意、频繁的政策调整与变动将对公民遵从心理产生负面影响。

此外，政策公平性对于政策接受、认同与遵从的形成也具有不可忽视的重要意义，公民对政策规则产生的不公平认知，会破坏目标群体与决策主体之间的心理交互关系，甚至出现逆反心理。政策所带来的净收益并不能确保目标群体对政策完全遵从，横向、纵向对比后产生的不公平认知则极有可能导致政策不遵从，甚至诱发社会冲突与不稳定事件。

政策程序对政策可接受性的影响关系是心理学领域新近的研究热点问题。政策程序的影响因素主要涉及政策程序的合法性与公正性两个方面(见表2)。程序合法性要求政策制定过程符合法治化、民主化的程序要求，要尽可能吸纳目标群体公众参与其中，并且确保公众诉求体现在决策结果之中。目标群体的政策参与体验有助于提升公众对自身民主权利的“获得感”和对政策过程的“控制感”[44]，降低个体内心的不确定性，从而增进其对政策的支持与遵从程度。就程序公正性而言，公正的程序能提高人们对政策结果及其相关规定的遵守度[45]。相关研究发现，强化政策的分配公正、程序公正和政治权威的信任度，能够增进政策执行的可接受性[46]。值得强调的是，程序公正具有“控制性补偿”效应：当出现对目标群体不利的政策结果时，程序公正效应更为显著，程序公正能有效缓解不利结果对政策可接受性的消极影响；即使在公众政府信任度较低的情况下，程序公正也可降低这种不利结果对政策可接受性的负面效应[47]。

政策效果是指公共政策对政策问题、政策目标群体及相关环境所产生的影响或效果，具体包括政策预期与感知效果两方面(见表2)。在政策投入实施之前，公众对政策执行可能带来的利益受损或增加的判断称为政策预期，政策预期值的高低将直接影响到公众政策认同的程度。根据理性选择理论，目标群体对政策遵从与否，取决于其对公共政策遵从收益和成本的权衡，如果遵从该政策会使自己的收益大于成本，公民则拥护和支持；如果政策遵从会使自己承担的成本低于收益，公民则可能持抵触和反对态度[48]。对于已经处于执行阶段的政策，目标群体会根据其所感知到的实际政策效果来保持或调整其后续的政策认同与遵从行为[49]，若人们认为现有政策措施有效解决了社会问题，个体也并未因此承担过高的成本，就可能倾向于继续遵从该政策；反之，则可能会降低其政策认同感，改变遵从行为。

4.3 环境因素

环境因素是指除政策主体特征与政策特质之外，由政策目标群体所感知到的影响政策实施的环境性要素，主要包括群体规范、政策环境与设施条件三个方面(见表3)。环境因素不仅是公民政策接受与认同的重要前因变量，还能调节政策特质对于遵从行为的影响效应(见图2)。

表3 环境因素

社会环境涉及人际互动与群体规范要素，具体包含主观规范、道德规范、文化习俗、社会网络等因素。在社会生活中，人际交往呈现出网络化特征，群体规范通过社会网络中个体间的信息、认知交流与行为互动来影响公民的接受、认同与遵从行为。道德规范、社会价值取向、文化习俗等经过长时间沉淀，具有较强的稳定性，能够阻碍或促进个人的政策遵从。普林斯力(Princely)基于社会化视角，整合了社会契约理论、计划行为理论与社会认知理论，发现主观规范可以直接作用于政策遵从意愿，也可以通过改善目标群体对政策的态度而间接地调节政策遵从[50]。还有学者将政策遵从意愿视为主观规范和感知风险交互作用的结果[51]：在主观规范强烈的情况下，惩罚与稽查概率对政策遵从意愿几乎没有影响；但在主观规范较弱的情况下，惩罚和稽查概率会显著提高政策遵从的意愿。特隆德(Trond)运用规范激活模型解释了公众对政策的接受度，分析表明，公众感知到的不遵从政策的消极后果会激发居民的责任归属感和主观规范，从而鼓励个体做出遵从行为[31]。

政策环境强调公共政策所处的客观环境因素，具体包含政治制度、社会经济发展水平、法定权威、环境稳定性等。政治社会化过程(对国家、正当、制度、权威、意识形态、权利义务的认识)和政治行为模式的形成(遵纪守法等)能增强人们的政策认同感。当政策环境较为稳定时，目标群体也更愿意顺从地执行公共政策；当政策环境难以把握、动荡不定的时候，目标群体遵从政策的动力会明显不足[52]。

设施条件是指目标群体为了完成政策遵从行为所必需的物质条件与软硬基础设施，主要包括基础设施条件、技术性条件、政策知识普及度等因素。政策设施条件的完备性对目标群体政策遵从度的影响在环保、交通、农业等政策领域已得到充分验证。一些地方政策部门在并不具备政策实施所必需的基础设施和技术条件的情况下就急于出台政策，政策成为“空中楼阁”，公众对于此类政策会形成观望和质疑态度。居民的环保类行为(如垃圾分类)会受到基础设施便利性影响，现实中许多居民不愿意进行垃圾分类的最主要原因就是因为分类垃圾桶等基础设施不健全[53]。此外，政策知识普及是政策顺利执行的“助推器”，只有当目标群体具备必要的智能储备来理解政策文本所涉及的技术标准与专业知识，才可能按照政策规定调整自己的行为[54]。

5 提升公民政策遵从的干预策略

由前文分析可知，公民政策遵从是在主体特征、客体特征、政策特质与环境因素综合作用下的政策行为选择结果，因此，应立足具体政策情境，针对不同要素的特征与维度，设计干预措施，以激发公民政策遵从，增进公共政策有效性。

5.1 立足政策主体特征的公民政策遵从干预措施

整体来看，政策制定者与政策执行者的主体特征是影响目标群体政策认同与接受度的首要因素。实践表明，增强与公众的沟通交流是提升公众对政府信任最为有效的途径之一。因此，政府部门要积极关注公众诉求，经常开展民意征集工作；充分利用各种信息技术，努力拓宽民意征集渠道，提高民意征集的丰富程度，围绕教育、环保、拆迁等社会关注的热点问题，邀请相关部门通过政府网站予以积极回应，阐明政策，防止对涉及公众重大利益的事务避而不谈，含糊其辞，或言不及义。同时，对涉及本地区、本部门的重大突发性、应急事件，应在第一时间发布权威信息，对事件发展和工作进展的最新情况跟踪发布动态信息。政府相关部门应有计划地定期开展公共政策网上调查与评议工作，及时分析汇总调查结果，为政府决策提供参考。在民意调查之前，政府机构应利用各种媒体加强对民意征集的宣传力度，获取广大民众的理解和支持，增进公众对政府的信任感，使公众在信任的基础上实现对政策的认同与遵从。

此外，除了提升公民对政府的信任，还应注意公务员个体的业务能力和形象建设，在与老百姓的日常接触中，构建良好的政民互动关系，提升民众对公务员个体的信赖感，为争取政策执行过程中公众的配合与支持奠定基础，创造合作型的政策执行文化。在日常公务活动中，政府工作人员尤其是基层公务员要特别注重自身工作态度、工作效率与言谈举止，摒弃“官本位”理念，秉持“人民本位”的服务宗旨，恪尽职守，透明执法，公平行政。更重要的是，面对公众的质疑、不满甚至“刁难”，要耐心疏导，做好解释工作，坚决杜绝耍“官老爷”威风。通过扎实的工作作风和构建融洽的干群关系来立信于民，拉近与目标群体的心理距离，消除抵触情绪，争取政策支持，推动政策的顺利实施。

5.2 基于政策客体心理因素的公民政策遵从激励策略

在绝大多数情况下，政策目标群体的政策行为决策更多受制于心理规律而非工具理性的计算，单纯基于“胡萝卜+大棒”的奖惩式政策激励模式收效甚微，因此，政策制定者应基于个体心理特征与个体认知缺陷，通过助推式的政策工具设计，激发公民政策遵从的内在动力，打造精细化公共政策。根据助推理论，助推是指在不限制个体自由与选择机会前提下通过设计选择架构和物质情景潜移默化地引导目标群体做出政策所期望的行为，达到“四两拨千斤”的效果。助推的干预核心是行为，巧妙利用个体的非理性心理特质来诱导遵从行为。

助推策略已在英国、美国、澳大利亚等国政策实践中得到广泛应用，较为常见的政策设计包括[55]：(1)利用个体的思维惯性保留事先被选定的“默认选项”；(2)在原有选择之后再加上一个更差的选择，使得原有选择更具吸引力；(3)通过精简流程，降低政策难度，促使人们更加容易地按照政策规定的方式行动；(4)增加政策知识与政策信息披露，提升个体自我效能感；(5)利用框架效应，尽量将政策内容与个体的“收益”而不是“损失”联系在一起；(6)基于个体的“冷热情感鸿沟”效应，针对个体重大决策前设置冷静期，避免人们在高度情绪化或其他压力情况下做出错误决策；(7)利用主观规范所带来的从众效应，采用描述性社会规范标识，如向公众提供所在小区公共政策遵从的整体情况(可能是不准确的)的宣传卡，从而诱发个体遵从心理。以上政策设计仅是助推策略的一小部分，在具体实践中，需要因时制宜，从政策情景所涉及的个体心理特质和行为因素出发，制定有针对性的助推措施。

5.3 以政策特质为导向的公民政策遵从提升路径

本质上看，公民做出遵从与否的行为决策对象是公共政策本身，因此，应从优化政策设计、改进政策程序与提升政策效果着手，充分挖掘政策特质激发公民遵从行为的潜在价值。

其一，在政策设计阶段，积极尝试基于行为科学的“测试—学习—调适”的实验式政策制定方式，提升政策科学性、合理性与公平性。测试的目的在于明确政策工具作用的方式、作用、范围，政策工具与政策目标群体行为方式的相容性以及可能为目标群体带来的附加成本；学习旨在对政策工具干预的效果进行评估和分析，特别关注目标群体的政策态度；调适是指根据评估与分析结果来及时调整政策工具与干预措施。这种政策制定方式的最大优势在于使得政策规定符合目标群体的日常行为习惯，通过建立常态化的政策效果评价、反馈与公开机制，强化公众对政策积极效果的感知，增进目标群体对政策长期受益的认同感。

其二，在政策表达与传播过程中，运用政策营销工具，注重发挥政策沟通的说服与引导功能。在政策资源相对稀缺、政策主体精力较为有限的情况下，为增加目标群体的政策理解与政策有效性，推动政策顺利执行，政府应加大对政策培训活动的重视和投入，以降低目标群体采用一项新政策的风险与不确定性感知，增加其对政策的客观认识。政府相关部门除了宣传政策对于维护公共利益的贡献，还应着力强调政策对于公民个体生活质量的关切程度与对个体利益的促进作用。同时，在政策宣传与动员过程中，要针对受众特点，因时制宜，因地制宜，精心设计宣传方式和内容，向公众传递简单易懂、明确、可操作性的政策行为信息，避免不分场合地反复使用抽象的政策口号等导致“超限效应”，引发目标群体的逆反心理。

其三，决策主体要不断提升政策程序的公正性与合法性，充分发挥程序公正的补偿效应。政府需要关注政策制定前的对话与协商，保障目标群体的知情权与参与权，这将有益于提高公众对政策理解的自我效能感知和对政策内容的感知行为控制，提升决策的科学性与民主性。尤其是在预期到政策目标群体对于政策结果可能产生强烈负面情绪的情况下，更要事前开放决策过程，广泛吸纳利益相关公众参与决策讨论，通过面对面的座谈、实地调研、民意调查等传统政策沟通渠道，同时结合政府网站、政务微博、政务微信、政务APP等新兴信息化沟通工具，宣传、解释政策，了解与收集目标群体对政策执行的意见、批评与建议，以争取目标群体的理解，激发其合作意愿和政策支持。

5.4 基于环境因素的公民政策遵从改善措施

首先，在群体规范方面，政策部门需要努力营造政策遵从的群体氛围，通过舆论引导、经济激励、社会营销等措施来营造和促成积极的社会规范氛围(如不遵守政策规范会遭到他人的鄙视、指责)，确保公民的政策认同转化为遵从的实际行动。同时，政府要及时甄别出消极的社会规范氛围(如遵守政策规范可能遭到他人的调侃、嘲笑)，采取措施抑制和约束这种氛围的负面作用，努力消除“责任分散效应”对个体公民行为的影响，强化个体在政策目标达成过程中的责任感与义务感，设计激励机制，帮助目标群体明确自身在政策执行中的角色定位，树立主人翁意识，避免由于群体属性而导致的“法不责众”“搭便车”等现象对公民遵从行为的影响。

其次，就政策环境而言，政策部门需要着力解决相关政策匹配度较差的问题。公共问题错综复杂，许多政策问题都需要以跨部门的方式才能得以解决。然而，由于政府组织运行的碎片化特征，导致相关政策在价值观、政策目标、政策工具等方面缺乏一致性与协调性，政策分裂、政策冲突、政策缺位的现象不同程度地存在。目标群体面对相互冲突的政策规定，常常会无所适从，无法做出恰当的遵从行为，甚至为了谋取私利，钻政策空子，出现“策略性”遵从现象。因此，政策部门需要构建政策整合机制与“自我调适”型的政策冲突预控机制，避免政府运作过程中的体制性碎片化与机制性碎片化。在政策主体的权力划分、政策利益分配、政策制定程序与政策冲突的处理中都要为跨部门之间的政策协作创造制度空间。同时，还可以在实践中逐步建立起“自我调适”型的政策冲突预控机制，要求各地政策部门定期对政策进行“全身体检”，及时修正那些不符合“放管服”改革要求、不适应经济社会发展需要的政策法规，避免政策“带病运行”。

最后，现实中一些政策无法落地的重要原因之一就是缺乏相应的配套设施，尤其是缺乏相应的政策基础设施与物质条件。针对这种现象，政府在政策制定过程中，可以采取“设施先行”的政策规划，做好政策工具实施所必需的配套设施的调研、分析与评估工作，对于确有困难暂时无法具备设施条件的政策计划，应谨慎出台。经过分析评估，对于具备技术条件与基础设施的政策方案，一方面，可以从供给端出发，加大对政策设施建设的投入，加强对设施采购、建设与运维环节的监督与管理，确保设施符合政策执行所必需的性能要求；另一方面，可以从需求端出发，了解目标群体的行为习惯，将政策基础设施纳入基本公共服务均等化范畴，合理布局设施的空间分布，保障设施的可得性、便利性与易用性，降低公众使用政策设施的成本，消除公众政策遵从的障碍性因素。