中国共产党乡村治理的百年实践：功能嬗变与治理趋向

李冬慧

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

村级党组织是中国共产党的“神经末梢”，也是党和国家开展农村工作的核心力量。十九大报告指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设作为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1]。在国家治理体系框架内，村级党组织处于纵向权责结构的基础环节，承担着各项政策的执行任务，负责中央与地方的各项法律、政策及具体措施在乡村的贯彻落实[2]。村级党组织通过发挥自身的独特功能，将广大农村社会纳入国家治理体系的宏观视野中。在中国共产党乡村治理的百年实践历程中，村级党组织始终发挥着核心作用，但其外在功能却表现出明显的阶段性特征，而这些特征是在特定的经济社会发展阶段和不同的乡村治理目标导向下形成的。因此，村级党组织功能转换与农村工作重心变迁始终遵循着相统一的演进逻辑，不断推进乡村治理的现代化进程。村级党组织作为党在农村的执政之基，是整合农村资源、协调农村各方利益的领导核心，其治理能力高低直接决定着乡村治理现代化的进程和效果。可以说，开展农村工作，推进乡村振兴，关键在党。更确切地讲，要实现乡村振兴，关键在于农村党组织的功能定位与功能发挥。

村级党组织在乡村治理实践中发挥的重要功能已是学界共识，但何种功能占主导地位却认识不一。从基层党建视角看，有学者观察到在社会治理中存在基层党建“悬浮化”与“脱嵌”问题，强调以“嵌入式”加强党组织的政治领导功能来实现社会治理创新[3]。在实践中，政治领导功能最终体现在村级党组织的组织功能上，组织力提升对夯实党的执政基础有着重要意义。从乡村治理方式看，加强基层党组织的服务功能，提高党组织纵向与横向的协调能力，是践行群众路线、提升治理水平的现实需要[4]。此外，尚有部分学者聚焦乡村治理的某个历史阶段，例如村民自治实施后、新农村建设时期、乡村振兴等阶段[5-6]，探讨特定历史阶段基层党组织的功能发挥问题。总之，现有研究大部分聚焦乡村治理的某个阶段，阐述基层党组织在乡村治理中的主导功能及其特征。而聚焦乡村治理的阶段性实践历程，对基层党组织功能发挥的历史梳理和连贯性解释则不多。无论是从理论层面上讲，还是从乡村治理实践上看，基层党组织具有多重功能，只是在特定的历史时期和乡村治理目标下，有的功能凸显，有的功能弱化。中国道路具有深厚的历史根基，其鲜明特点是历史延续性而不是断裂性，而延续性的主要力量在于内在的动力与活力[7]。纵观中国共产党的乡村治理百年历程，其功能发挥充满着本土化的丰富素材与实践解释，从历史维度来把握百年以来中国共产党乡村治理的逻辑线索，探寻历史延续中的内在因子，具有重要的理论意义与实践价值。鉴于此，本文基于历史变迁视角，系统梳理中国共产党乡村治理的百年实践历程，从乡村经济社会背景、乡村治理目标导向、乡村治理方式与成效等方面，总结村级党组织在不同历史阶段的功能特征与演变逻辑，分析村级党组织在乡村治理中的三重转变与新时代面临的挑战，提出乡村振兴背景下的治理趋向，以期为推动乡村善治体系建设和提升村级党组织治理能力提供借鉴。

1 百年乡村治理实践中村级党组织的功能嬗变

从经济社会宏观背景、农村制度政策导向等维度综合考察，中国共产党自成立以来，农村社会先后经历了传统乡绅治理过渡时期、政权建设时期、农村经济体制改革时期、新农村建设时期以及当前的乡村振兴时期，不同时期乡村治理的历史背景、治理目标、制度导向、治理困境与治理成效都各有差异，表现出明显的阶段性特征。中国今天的治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果[8]105。乡村治理的每一次重大变革都取决于党的决策领导，并付诸地方实践，最终形成阶段性鲜明的治理模式。

1.1 传统乡绅治理背景下的动员型党组织

中国传统社会治理是基于上下分治的超稳定结构[9]2而展开的，农村社会主要以地方权威人物(乡绅和宗族族长等)为治理主体，形成“皇权不下县、县下皆自治”的治理格局，这种格局对维护基层稳定起了重要作用。近代以来，中国外部面临着列强的侵略和压迫，内部充斥着兵祸匪患、苛捐杂税以及自然灾害，传统农业社会趋于崩溃，中国社会面临道路抉择和生死存亡的危机。据记载，1920年至1921年，华北饥荒导致1 000万农民流离失所，饿殍遍野[10]。在平稳时期，乡绅阶层发挥了教化民众、收取赋税、维持治安的积极作用。但在混乱时期，缺乏组织性且非官僚身份的乡绅阶层实际上无力挽救乡村社会的无序和失控，基层治理面临前所未有的压力。面对如此境况，1921年中国共产党应运而生，迅速与农民建立了血肉联系，成为取代乡绅治理基层社会的新主体。早期的共产党人立志改变农村凋敝状况，致力于建立稳定的社会秩序并尽快恢复生产。实现这一目标的关键在于认识到农民是革命成功的决定性力量，及时开展联系农民、动员农民、凝聚农民活动。中共二大指出，中国广大农民有极大的革命积极性，是革命运动中的最大要素[11]115。而共产党领袖也对开展农民运动有了较为科学的论述，如李大钊的《土地与农民》、毛泽东的《国民革命与农民运动》、陈云的《中国民族运动之过去与将来》等[12]，均恰逢其时地分析了农民参加革命的重要性。在农民革命论的指导下，1921年9月中国第一个新型农民组织宣告成立。1922年7月澎湃在自己的家乡海丰县成立了第一个秘密农会。1923年8月中国共产党第一个农村支部在河北省安平县台城村成立[10]，这标志党在农村基层真正扎根，正式领导农民参与革命斗争。其后，四大、五大、七大均对建立工农联盟、加强农民武装和解放农民、争取农民、动员农民的关键性问题进行指示并开展实践探索。

从一大到七大，中国革命经历了从社会革命到民主革命又到民族民主革命的转变[13]，农村社会主要是以反抗压迫、建立秩序为目标，积极开展武装斗争、土地革命并建立政权。早期的共产党人意识到中国农民之于中国革命的重要性，因此，党在初创时期非常重视政治传播，通过思想理论宣传[14]，动员农民加入党组织、发动农民参与革命，唤起农民的革命精神，引导农民涌入到反对外国帝国主义和国内军阀压迫的民族解放运动中，最终取得革命的胜利。这一时期党组织在农村开展了广泛的动员活动，逐渐形成中国共产党对乡村社会的重塑。

1.2 一元治理模式下的全能型村级党组织

中华人民共和国成立前后，土地矛盾积累颇深，乡绅治理下的农村利益格局固化，农民阶层分化严重。土地改革使农村社会脱离了传统乡村治理形态，走向农村政权行政化和农民组织化。随着全国掀起农业合作化高潮，农村党支部建立、农村党员发展也进入了高峰期。1953年11月，中央组织部召开第一次全国农村党的基层组织工作会议，强调要壮大农村党员队伍，提高党员素质。当时，在全国22万个乡中，已有17万个乡建立党的基层组织，农村党员近400万人，约占农村人口的0.8%[15]269。农业合作化不断加快，推动农村社会结构急剧转型，农村迎来社会主义集体化的高潮——实行人民公社体制。1958年9月，《中共中央在农村建立人民公社问题的决议》指出，要把农村建设成为“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，确立了党组织在农村的核心领导地位。以人民公社、生产大队和生产队为核心的三级组织体系，既是农村经济组织，也是“党政合一”的基层政权组织，实际上形成了以村级党组织为主体的一元化治理格局。村级党组织采用压力型和运动式相结合的治理方式，将农村的一切事务包揽起来，组织农村生产、分配农村资源、管理农村公共事务，建立起高度集中的公社体制。村级党组织通过实行农业社会主义改造将农民群众组织起来，从而将一盘散沙的农民整合到国家体系之中[16]，实现了党组织对农村事务的多方面整合。

政权建设时期，村级党组织的功能得到了整体性发挥。首先，实现整合功能。服务于国家资源汲取、全力支持工业化是该阶段乡村治理的主要目标。以党组织为领导核心的生产队拥有对农村土地、牲畜等生产资料的掌控权与分配权以及社员的劳动派遣权，实现对农村人权、事权和财权的整合。其次，实现宣传功能。党的政治宣传组织一直延伸至生产队，设立宣传队长，通过广播喇叭进行政治宣传和教育，将党中央的声音传递至农村，成为连接农村与中央的信息沟通渠道。再次，实现组织功能。将农民组织和动员起来，一方面做好组织系统的分级管理工作，另一方面做好典型示范工作。这一时期，农村各方面事务均由党组织决策、管理，党组织成为农村治理的一元主体，实现了党组织职责的全能化。

1.3 乡政村治模式下的引领型村级党组织

中国的改革开放是从农村起步的。十一届三中全会后，中国共产党以释放农村发展活力、赋予农民民主权利为战略目标，经济上引导农村建立家庭联产承包经营为基础、统分结合的经营体制，鼓励农村各类经济成分联合协作，引领新旧经济体制转轨。政治上随着人民公社体制的废除，中共中央和国务院于1983年颁发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求在全国范围内实行政社分开，乡一级成立党委员会，行政村建立村民委员会。政社分开为村民自治释放了空间，一些地方也出现了切实可行的自治实践，党和国家开始将村民自治纳入国家治理的制度安排之中。1988年颁布了《村民委员会组织法(试行)》，1998年进行修订并正式实施。村民委员会作为正式组织开始统筹乡村治理中的各项事务，形成了在“公社”一级建立乡镇政府，在“生产队”一级(村庄)推行村民自治制度的“乡政村治”的治理体制[17]。村民自治实施后，对农村的强制性指令不断减少，农民的民主意识觉醒、自主性被释放，村级党组织通过普及法律和宣传政策引导村民广泛行使民主权利，积极引领农民建立村民自治组织。在村级党组织的引导带领下，村民自治制度逐步完善，乡村治理主体由单一的基层党组织转变为村级党组织和村民委员会并行的二元主体，乡村治理也由“一元治理”模式转变为“乡政村治”模式。

这一时期农村开始推行经济体制改革，党和国家以制度形式肯定了村民自治在乡村治理中的地位。村民委员会作为农民选举产生的自治组织，与村级党组织并行存在于农村社会治理中，直接负责村务工作。实际上，村民自治是在党组织赋权下完成的。但过度赋权也产生了“两委”权责不明、组织关系模糊不清、书记与主任争权等治理现象，容易导致选择性协商局面。村级党组织出现影响力减弱、权威下降的状况，二元权力结构对村党组织功能发挥提出挑战。

1.4 多元共治模式下的协调型村级党组织

客观地讲，以赋权为核心的二元治理模式下，村级党组织的治理能力有所弱化。2003年国家推进农村税费改革，基层政府越来越依靠上级尤其是中央政府的转移支付，乡村两级不再向农民收税，很大程度上削弱了乡村两级与农民之间的联系。税费改革后，农村与农民的负担大幅度减轻，但同时农村劳动力外流、农村主体老弱化、产业结构相对单一、城乡收入差距拉大等问题导致农村发展动力不足，农村治理的新问题凸显。在此背景下，党和国家为激活农村内生动力，促进乡村经济社会转型发展，相继提出了新农村建设、美丽乡村建设等国家战略，随后大量的惠农资金、惠农政策、惠农项目不断涌向农村，如何使用资金和依托项目建设乡村、治理乡村[18]，客观上为“两委”的职能发挥创造了条件。由此，农村进入一个社会结构碎片化与重组、农民分化加剧的阶段。农村社会的异质化、流动性明显加强[19]，农民个体与组织的诉求日益多样，出现以村级党组织、自治组织、农村合作组织等多元互动的运行方式[20]5，衍生出农村社会复杂的矛盾和利益冲突。因此，村庄治理主体由二元向多元转变，治理模式也由“乡政村治”模式向“多元共治”模式转变。

从该阶段乡村治理目标看，党和国家为打破城乡二元体制壁垒，激活农村内生发展动力，促进乡村经济发展，形成了村级党组织和其他基层组织等多元主体共同治理的局面。该时期村级党组织主要实现了两个方面的功能：一是，切实保障党中央的政策方针在农村社会落地实施，调节国家政策与农村实践的衔接冲突，发挥政治引领功能，担当惠农政策“指挥者”角色。二是，综合不同治理主体的行动逻辑(如行政逻辑、自治逻辑、市场逻辑等)，积极适应多主体治理趋势，协调农村其他治理主体间的行动摩擦和治理冲突，通过搭建互动交流平台，做好多元主体沟通的协调工作，扮演好“裁判员”角色，保障多元治理有序运行。

1.5 一核多元模式下的统合型村级党组织

新农村建设时期的乡村治理围绕“三农”问题，在村级党组织的协调引领下突出自治与法治，取得显著的治理绩效。国家统计局数据显示，2003年至2012年我国农村经济产值由2.97万亿元增长到8.95万亿元。农村人均可支配收入从2 622.2元增长至7 913.6元。十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化，对党组织引领下的乡村治理提出了由“碎片化治理”向“整体性治理”的要求。2015年中共中央决定将精准扶贫战略嵌入国家治理体系框架之内，同年全国农村基层党建会议召开，提出村级党组织要不断推进农村改革、服务民生。随着国家资源不断注入农村，村庄内部的承接主体也由两委干部转变为扶贫工作干部、普通党员、村中经济能人等，形成多元责任主体交叉局面。十九大报告提出“乡村振兴战略”，明确要实现乡村治理有效。具体说来，就是要在“政社协同”的基础上动员农民群体，吸纳农村社会精英，构建新时代党组织引领下的农村自治组织、集体经济组织、农村合作组织等多元主体协商共治的乡村治理体系。这一时期，村级党组织的功能定位逐渐发生转变，由注重协调多方利益向全面统筹管理转变。2019年中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》，重新阐述了新时期村级党组织在农村工作中的重要功能，其中党组织书记通过合法程序担任村主任、村集体经济负责组织、合作经济负责人，突出村级党组织的地位，探索党组织领导下自治、法治、德治有机结合的治理形式。总体而言，在多元主体共治基础上，强化村级党组织的治理能力，突出党组织在乡村治理中的主导地位，是新时代探索“一核多元”治理模式的必然要求。

在乡村振兴背景下，治理目标由经济发展向治理有效转变。随着国家政策和治理实践的不断推进，应赋予村级党组织新的治理内涵，建设统合型村级党组织，即在坚持党组织领导地位的基础上，对农村社会利益、价值和组织进行必要整合，同时加强与农村其他基层组织的合作治理。与上一阶段的“协调型”党组织不同，统合型党组织更强调统筹和整合功能，致力于改变部分村庄党组织弱化、虚化、边缘化的现状[21]，形成“党组织+其他组织”合作治理的新模式。从总体上看，统合型党组织既能避免一元化治理模式下高度集中统一、管理过严过死的问题，也能避免乡政村治与多元治理模式下对农村事务赋权过多、弱化治理主动权的矛盾，是新时代党组织开展乡村治理的新趋向。中国共产党百年乡村治理的历史背景与功能定位具体见表1。

表1 中国共产党百年乡村治理的历史背景与功能定位

2 村级党组织治理工作的三重转变与时代挑战

中国共产党乡村治理的百年探索，始终遵循着维护农民利益、促进农村发展、保证农村稳定的根本原则，取得了巨大的治理绩效。乡村治理阶段性历程表明，村级党组织功能发挥决定了乡村治理成效。新时代，在“两个一百年”宏伟目标与国家治理现代化的双重导向下，中国共产党的农村工作面临时代挑战和崭新使命。

2.1 村级党组织治理的三重转变

村级党组织主导下的乡村治理，是一个治理目标明确、阶段性明显的动态过程。在该过程中，村级党组织的基本任务、治理方式和功能定位均发生了阶段性转变。

一是村级党组织治理任务转变：政党下乡→政权建设→乡村稳定→乡村发展→乡村振兴。在国家宏观制度框架内，中国共产党通过考察农村经济、社会、政治、文化等多维度的发展状况，综合研判乡村发展阶段，明确乡村治理实践的基本任务，确保乡村治理的方向、性质和效果在社会主义制度下进行。总之，农村社会经历了新中国成立前夕以发动农民建立政权为主要任务的阶段、新中国成立初期以政权巩固为核心任务的阶段、农村经济体制改革时期以乡村稳定为核心任务的阶段、新农村建设时期以乡村发展为核心任务的阶段。新时期，党和国家对乡村治理的根本任务提出更高的要求，即在不断推进乡村治理现代化的过程中实现乡村振兴，这是当前及下一段时期村级党组织乡村治理的目标任务。

二是村级党组织治理方式转变：初步动员→全面管理→引领自治→合作治理→统筹治理。乡村治理历程表明，治理任务决定了治理方式。乡村治理兼具政治属性和社会属性。从政治属性看，村庄是国家管理体系的基础层级，接受国家纵向行政机构提供的管理、服务和保障。村级党组织作为国家权责体系的末端，管理农村中的各项事务，贯彻国家统一管理的要求。从社会属性看，以农民群众自我管理为主的村民自治，是乡村治理活动的重要开展方式。中国农村社会复杂多样，其稳定与发展既需要国家政权统一管理，也需要农民群众自我治理。村级党组织在充分尊重乡村治理的政治属性和社会属性的前提下，坚持行政管理与村民自治相结合，按照各阶段的治理目标不断改进与完善治理方式，实现了渐进式演替。在乡村振兴背景下，村级党组织需总体把握乡村发展方向，协调多元治理主体，统筹多样治理方式，构建多层次治理结构。

三是村级党组织治理角色转变：动员型→全能型→引领型→协调型→统合型。在百年实践中，中国共产党重视对乡村治理工作的理性反思。历史地看，早期中国共产党进入农村社会进行一系列宣传动员活动，同农民群众建立起血肉联系，成为“动员型”党组织。新中国成立后的一段时期内，村级党组织统一管理农村工作，实现了各项职责的高度融合，由“动员型”转变为“全能型”。改革开放后，村民自治成为国家的正式制度，赋予农民群众自治权利，村级党组织逐渐过渡为“引领型”党组织。伴随着乡村治理主体的多元化，村级党组织对自身角色进行评估和重新定位。在促进农村经济发展的前提下致力于协调各主体间利益，从全局角度把握村庄发展方向，而不直接参与村庄具体事务管理，角色定位为“协调型”党组织，微观治理越来越多地为农村其他主体所承接[22]。新形势下，村级党组织应充分发挥其先进性，将党员不断渗透到基层社会组织中，构建村级党组织全面统筹下的多元主体合作治理体系，完成向“统合型”党组织的角色转变。

2.2 村级党组织主导乡村治理的时代挑战

当前，乡村治理已经进入到新的发展阶段。治理主体多元化、治理内容多维化、治理形式多样化，构成了我国乡村治理重要的现实图景。新时代，农村社会面临着农民分化、分利秩序以及治理有效目标难以实现等困境，给村级党组织主导下的农村治理带来了新的挑战，农村比以往任何时候都需要村级党组织把握方向、指导实践、探索治理方式。

一是农民分化下村级党组织面临服务能力提升的挑战。随着农村经济、政治、文化和社会结构的不断变革，农民的生计来源多样化，生活水平发生质的提高，农民群体分化成必然趋势。从经济社会方面看，农民职业由单一务农向不同职业扩展。农民身份由纯粹农民向农民工、个体经商户、市民身份转变。农民社交圈由血缘、地缘向业缘拓展。这些转变导致了农民的强流动性状态和农村多层次互动形态，为村级党组织在村域范围内提供公共服务带来障碍。从政治方面看，不仅政党认同由简单服从向理性趋同转变，农民的政治需求也由要求提供基础公共产品向要求提供多样政治服务转变。在新社会背景下，农民群体的职业变化影响其收入水平、消费能力、交往范围、资源获取等客观条件，从而引起兴趣爱好、消费观念、政治参与等主观意愿的差异。一方面，分化割裂熟人社会血缘地缘和人情面子的传统整合机制，阶层地位和职业流动使传统机制失去作用，给村级党组织迅速凝聚农民群体带来困难。另一方面随着农民眼界逐渐开阔，对农村公共产品和公共服务提出多样化需求，村级党组织如何识别农村高素质群众的政治需求，如何更好地满足农民的合理利益诉求，采取何种方式获取流动性农民的信任，如何引导和动员属地农民政治参与等，都对新时期村级党组织服务能力提出挑战。因此，面对农民群体不断分化的复杂局面，如何迅速更新村级党组织的服务意识、提升服务能力、创新服务实践以增强群众凝聚力，是当前以及未来建设基层党组织的重要议题。

二是分利秩序下村级党组织面临利益统合的挑战。十八大以来，为解决乡村治理资源匮乏的窘境，国家资源向农村大幅度转移以提升乡村治理绩效。资源下乡主要包括两种：一种是给予农民一般性转移支付资金，另一种是专项资金。专项资金主要用于农村公共服务和推进农村经济发展，经过村级组织的分配和使用，转化为农村公共产品。除去农村干部工资和村庄日常周转经费外，农村发展和公共服务资金大多都是通过“项目”输入到农村内部[23]，产业项目作为一项关键资源[24]，很大程度上改变了农村利益格局，衍生出一系列治理问题：其一，形成个体分利秩序。项目制使得基层主体纷纷以“跑项目”来争夺资源，出现了“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没发展”[25]的现象，其中项目承接主体多为村干部、村庄能人、威望高的乡贤以及其他村庄转型中成长的新型精英群体。其二，形成群体分利秩序。当前农村社会多元主体在争抢项目时难免发生个体利益损耗，在资源监管不力的情况下，各种利益主体相互结盟形成“权力-利益”网络[26]，最终演变为群体分利秩序。但无论是个体分利秩序还是群体分利秩序，都与国家扶持乡村、振兴乡村的初衷背道而驰，这种将公共资源“私人化”的利益秩序吞噬了大量国家资源，实践中造成治理低水平运转，村庄发展陷入资源低效内耗之中，出现治理内卷化问题。分利秩序的形成，归根结底是因为农村社会多元利益主体难以形成协调统一的乡村治理秩序。村级党组织作为乡村治理强有力的领导者和组织者，不存在具体的利益争夺，在解决矛盾分歧和利益冲突时更公平，能够有效地应对“分利秩序”带来的治理挑战。

三是“治理有效”需求下村级党组织自身建设面临的挑战。当前，提升基层治理水平是国家治理体系和治理能力现代化的基础性内容。治理有效对于农村基层社会和谐稳定乃至国家长治久安都至关重要。因此，村级党组织领导乡村治理实践，不仅要更新治理理念、创新治理方式，还要以高水平的治理成效为目标来完善党组织自身建设。第一，从理念来讲，治理蕴含着民主管理的含义，在贴近农民群众和管理基层党员时坚持价值民主与实质民主相统一，突出治理的包容性。另外，治理强调有效，包括经济发展有效、价值观贯彻有效、社会稳定保障有效等。村级党组织要更新农村基层治理观念，探索如何将“民主和有效”的理念融入具体实践中，是对当前农村工作的挑战。第二，从治理方式来讲，村级党组织不但要引导多元治理主体的良性互动、有序竞争，而且要总体把握农村发展方向。探索在村级党组织领导下的合作治理方式，不断创新自身决策机制和组织体系以更好地融合到与其他组织的合作治理体系中。第三，从自身建设来讲，村级党组织自身的文化影响力、经济引领力、宣传组织力和群众凝聚力的建设决定着乡村治理成效，当前已不仅局限于农村经济发展、农民生活富裕的限度，其内涵拓展为农民群众充分享受民主权利之上的持续性经济增长和获得高质量的富裕生活。基于治理有效的现实考量，村级党组织面临如何从实践层面创新自身的制度建设、组织建设和文化建设的挑战。

3 新时代村级党组织乡村治理的基本趋向

新时代，乡村治理应在系统总结中国共产党百年治理经验的基础上，顺应乡村治理现代化的新趋势，持续强化村级党组织的整体功能，创新村级党组织自身建设方式，全面落实党中央政策的同时创新基层实践工作方法，积极发挥“统合型”党组织的作用。

3.1 以农民利益观为根本治理理念

中国共产党与农民群众始终保持着命运与共的血肉联系，维护农民利益始终是党中央制定农村政策的根本原则。经过几代领导集体的实践总结，党中央对农民利益的认知和实践趋于成熟，逐渐由保障农民物质利益向满足农村政治、社会、文化需求方面拓展。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足农村全面发展的高度，围绕“惠农、富农、强农”议题，提出一系列促进农民群体发展的新论断和新观点，为乡村治理树立了新的价值理念和治理原则。

一是村级党组织继续落实帮农扶农政策，推动“政策惠农”。从2004年至今，中央通过15个“一号文件”持续关注三农问题，并提出120多项惠农政策，形成“政策惠农”的发展局面[27]。当前最为典型的是精准扶贫方略的提出和实施，在村级党组织和上级党组织的强力推动下，贫困群众既享受到扶贫惠农政策带来的切实利益，也感受到党中央消除贫困、保障农民利益的决心。以政策引导资源流向农村，为农村带来发展新动能，以村级党组织为农村核心力量推动政策落地，切实贯彻“政策惠农”，践行新时代农民利益观。

二是村级党组织积极推动农地产权改革，引领“产业富农”。土地作为农民利益的基础载体，其变革的力度决定了农村发展速度，同时也决定了农民富裕程度。当前党中央积极推进集体产权制度改革，在合法合规前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权[28]524。村级党组织应逐步引导放活土地经营权，解决产权边界模糊问题，承接新项目、引入新产业，提升农村发展活力。通过推动农村产权制度改革，集约高效地利用土地发展产业，促进土地改革与产业振兴的有机融合，既能保障农民的经营性收入，也能增加农民的财产性收入，从最根本上维护农民的权益。

三是村级党组织重视培育新型职业农民，加强“素质强农”。乡村的主体是农民，乡村发展始终是农民主体性的发展。乡村振兴背景下，农民主体性主要体现在三个方面：农民是振兴的意愿主体，具有最强烈的振兴愿望，乡村繁荣则家庭富裕。农民是振兴的行动主体，只有参与振兴过程，提升自身行动能力，才能抓住更多的发展机遇。农民是振兴的受益主体，只有农民才是乡村振兴成果的最大受益者。村级党组织以乡村振兴为契机优化乡村治理，更需要重视农民的主体性地位，以提高农民整体素质为重点，以培育新型职业农民为路径，为乡村振兴提供人才保障和智力支撑。培育新型职业农民是一个系统性、长期性、针对性的工程，村级党组织以“素质强农”为理念开展专家授课、定期培训、组织实践等措施，提高农民素质，提升竞争力和转岗换业能力，抓住乡村振兴带来的多元机遇。

3.2 强化统合型村级党组织的领导作用

在多元治理模式下，乡村治理出现权力分散与权威悬浮，“统合型”村级党组织必须强化各方面领导，破解当前的治理困境。

一是强化政治领导功能。加强党组织在农村的领导核心作用，巩固村级党组织的执政基础，继续建立健全“党管农村”的体制机制。通过贯彻党的决定、自觉维护中央权威、接受乡镇一级党组织的领导、积极宣传党的思想，密切联系农民群众，持续强化村级党组织乡村治理的政治领导功能。

二是强化经济领导功能。村庄集体经济发展影响乡村治理现代化进程。村庄集体财产投资、收益和分配要在村级党组织的统一领导和安排下进行。以村党支部书记为核心的村级党组织要以维护和实现农民根本利益为前提，探索有一定市场竞争力和可持续性的集体经济发展道路，实质性发挥村级党组织经济领导功能，创新集体经济实现形式，带领群众走共同富裕之路。

三是强化组织领导功能。村级党组织担负着农村执政的组织使命，围绕纵向动员和横向协调不断加强组织领导。纵向动员是完成自上而下任务传达和贯彻。横向协调是平衡农村社会多元组织的价值取向和利益偏好，有效组织农民、凝聚民心。当前村级党组织应在维护公共利益基础上协调纵向与横向社会利益主体的关系，不断提升组织力。

四是强化群众服务功能。不断满足群众多样需求、回应农民政治诉求，是当前乡村治理中强化服务功能的基本方向。在工作方式上，由管理型向服务型转变，重视拓宽群众的沟通渠道，健全反馈机制。在领导方式上，从命令型向引导型转换，转变工作作风，由命令转向民主协商，将党的领导与群众的切身利益联系起来，保证建议务实、反馈及时、政策落实。在服务理念上，由封闭型管理转向开放式服务，增强议事流程、意见表达、宣读结果等公开程度，秉承信息透明的服务理念。

五是强化文化引导功能。村级党组织承担宣传和传递党中央的执政理念、政治价值和政治原则的任务。在村庄日常生活中不断普及正确的价值观，充分尊重和听取党组织内部和农民群众意见，积极宣传伦理道德，秉承道德执政，发挥示范功能，营造“乡风文明”的文化氛围，发挥村级党组织文化塑造功能。

3.3 创新村级党组织自身建设方式

从组织建设着手，创新组织体系、管理方式和技术手段，增强自身硬件水平，是党组织保持活力、提高治理能力的基本前提。

一是创新治理格局。中国共产党不仅在垂直组织体系中构建了扁平化的治理格局，而且为横向治理网络提供了联动组织载体，实现区域内各类社会资源的有效整合。在创新实践中形成了“党建+”治理结构，如“党建+互联网”“党建+三治”等方式，为社会主义农村基层党建创新治理格局、加强民主管理提供实验范本。

二是创新干部任职方式。推行村党支部书记以合法程序担任村主任、集体经济组织带头人，是把村民直选的制度机制和民主原则引入村级党组织选举中，保证村民对村级党组织选举有直接影响力和话语权，奠定村级党组织的民意基础。此外推行党组织书记任职备案制度，实行干部队伍规范化管理，加强党组织自身的廉洁自律建设，推行村级权力清单制度，接受农民群众监督，这是农村基层从严治党的重要环节。

三是创新技术手段。探索农村电子党务新形式。充分利用“互联网+”，增加执政的技术含量，丰富宣传内容，提升传播效率。通过普及农村党务，构建一个集“互联网+村级党内民主管理”“互联网+农民党员价值引领”“互联网+农民党员教育”“互联网+农民群众服务”为一体的互联网党建阵地。

四是创新党建工作品牌。充分发挥村级党组织的引领作用，运用党组织的影响力、感召力、辐射力，树立村级党组织农村工作品牌，增强党组织权威以及公信力，以强大的生机和党内活力带领农村社会在经济、政治、文化等方面的进步发展，奠定村级党组织乡村治理的权威基础。

4 结论与讨论

自中国共产党成立以来，农村基层党组织作为组织核心，承担着乡村建设与乡村治理的重要任务，为中国革命和国家现代化建设作了巨大贡献。从主体功能视角看，乡村治理实质上是在特定的历史阶段和乡村发展目标导向下，村级党组织有效发挥其相应功能的过程。百年的乡村治理历程表明，村级党组织领导的治理实践都是在总结前一阶段经验教训的基础上进行创新与发展，进而明确下一阶段乡村治理的目标任务与功能定位，并采取适宜的治理方式与手段，提升综合治理能力。百年实践的成功经验在于中国共产党始终将农民利益放在首位的理念、依据现实情况适时调整治理目标的意识、随时完善更新自身建设的机制。可以说，中国乡村治理具有明显的承接性与延续性。新时期，乡村社会面临着农民分化与多元主体互动、资源输入与分利秩序抗衡、“三治结合”与治理能力提升等挑战，成为实现乡村治理有效的障碍。

目前全国正处于乡村振兴的制度框架建设阶段，急需构建村级党组织引领下的新型乡村治理体系。首先，以新的治理理念为指引。在国家宏观层面，要尽快确立新时代乡村治理理念与基本原则，遵循与践行农民利益观。在实践层面，村级党组织要及时转变治理理念与工作方法，逐渐由保障农民物质利益向满足农村政治、社会、文化等多维需求拓展。其次，以发挥“统合型”村级党组织功能为核心。要坚持村级党组织在农村工作中的核心领导地位，对农村社会(利益、价值、组织等)进行必要整合，不断提升村级党组织的基层治理能力。再次，以村级党组织自身建设为关键举措。创新村级党组织的组织方式、技术手段和管理水平，增强其经济引领力、文化影响力、宣传组织力和群众凝聚力等各方面的领导能力，夯实党在农村的执政基础。总之，从历史演进的视角看，更新治理理念、发挥统合型党组织功能、创新党建等应成为新时期国家治理体系现代化和乡村治理有效双重目标导向下的基本趋向。