“同意的治理”：理解政策认同的实践逻辑——Y县宅基地改革观察

袁方成，李会会

(华中师范大学 中国农村综合改革协同创新研究中心，湖北 武汉 430079)

1 政策认同：政策执行差异的考察视角

农村宅基地改革由于其特殊性，即依法公平取得、节约集约使用和自愿有偿退出等诸多实施环节受到学界广泛关注。长期以来，农村宅基地主要是农户无偿获得，加之长期管理制度不规范，造成“一户多宅”、多占超占、隐形交易等问题普遍存在。引导农户有序退出宅基地使用权，是有效解决上述问题的关键。如何在依法自愿原则的指导下，有效引导农户退出宅基地，亦成为农村宅基地改革的难点所在。

1.1 政策执行的效度差异

2015年3月，国土资源部明确试点地区改革后，全国15个地区陆续开启宅基地改革试点工作。根据统一部署，各试点地区应于2017年12月31日前完成全部试点工作。课题组对中部三省Y市、L市、Y县三地的宅基地改革进行了跟踪调研，三地同处传统农业地区，农村人口大量流出，宅基地闲置浪费严重，退出空间大。对于进城意愿强烈但缺少购房或创业资金的农户而言，有偿退出宅基地能够为其进城提供重要支撑，进而增加对改革的支持力度。

阶段性的结果显示，截至2017年10月份，Y县已实现规划区外908个自然村全覆盖，并着手开展规划区内132个自然村的退出工作，基本完成改革任务。然而，Y市、L市仍停留在小范围试点阶段，整体推进速度均较慢(表1)。

资料来源：根据相关数据整理而成

为妥善解决改革中出现的诸多问题，2017年11月4日全国人大常委会决定将农村土地改革试点期延长至2018年12月31日。截至2018年底，三地基本实现退出全覆盖，但相比Y县，Y市、L市由于农户参与意愿不足，进展并不顺利。Y县则实现近两万户农户自愿退出宅基地使用权，走在了全国前列。为何相似的地理位置、经济社会发展水平以及政策环境条件下，该县的退出政策能够顺利执行？本文将尝试对此展开探讨和解释。

1.2 效度差异的多维解释及其局限

尊重农户意愿是当前农村改革政策的导向原则，也是判断改革政策是否以及在何种程度可行的重要依据。学界对农户宅基地退出意愿影响因素的分析，主要集中于阶层分化、制度规则、产权偏好、宅基地功能和经济利益等维度。

宏观制度层面，城乡二元的户籍制度对农户退出宅基地的选择具有重要影响。与农村相比，城镇相对优质的公共服务及较高的非农收入和教育水平吸引着农民退地进城[1]。然而制度差异带来的入学、住房、养老等权利配置差异，制约着宅基地功能的转变[2]。当前，对于中西部欠发达地区而言，宅基地的社会保障功能仍较为突出。少数有家庭成员在城镇定居、有耕地流出和脱离农业程度较高的农户，由于家庭抚养压力较小，土地依赖程度较低，退出意愿相对强烈[3]。考虑到大中城市高昂的房价、严苛的落户条件、公共服务的身份差异化偏向以及显著增加的生活成本，加之收入的不确定性甚至是可能的失业风险，农户往往将农村作为生存的最后一道“防线”，“两栖占地”仍是其重要选择之一。

社会转型过程中农村的阶层群体分化、职业选择差异以及生活环境变化会影响农民经济收入、产权偏好等，进而出现宅基地退出意愿分化[4]。同时，分化类型和程度也将导致农民对宅基地的功能性诉求出现差异，影响其退出补偿模式的选择[5]。就不同代际的农民工来看，一代农民工更加重视宅基地的住房养老功能，大部分不愿退出。而新生代农民工将进城务工作为谋生的主要手段，日常生活往往脱离了本村本地，进城落户和退出意愿相对较高，更希望通过退出宅基地增加资产收入[6]。

产权偏好也形塑着农民的认知和判断。随着宅基地使用年限的增长，农户的“安土”情感日益浓厚，退出意愿随之减弱；对宅基地的主观估价及心理预期将高于客观标准，进而要求以高于市场价进行退出补偿[7]。同时，在农民集体享有土地所有权的条件下，农户宅基地权能认识越清晰，退出意愿越高。对产权的清晰认识会增强农户自身的权益保护意识，而对宅基地所有权、处置权和继承权等权利“归自己所有”[8]的认知会催生退出意愿，并在退出过程中主张权利变现，谋取更多经济利益。

最为直接和关键的因素是农户的土地利益。农户对宅基地退出的期望收益和风险预期将影响其退出意愿与行为选择[9]。若退地行为收益与预期相符或大于预期，就会进一步引致更多的农户参与退地行动，形成更大的退地需求。因此，当面对利益受损，丧失宅基地提供的社会保障权益，或无法分享土地财产收益时，农户往往会拒绝退出。

综合来看，产权模糊以及长期占有造成的“想象的私有化”观念等问题在宅改试点地区普遍存在。对地方改革政策文本的分析发现，不断强化农民宅基地集体所有的产权认知，以及明晰宅基地权利变现的途径，并且采取多元方式为农户提供保障(1)Y市通过聚居区建设、农业产业化发展、美丽乡村建设、项目引进、土地增减挂钩、精准扶贫等多种方式为农民提供改革动力；L市通过“有进有出”(即规定在集体经济组织认可的前提下，进城农民退出宅基地后仍保留原农村集体成员身份，并享有相关经济分配权益；需返乡创业的，可通过公开择位竞价重新取得宅基地)的政策创新来满足农民的保障需求；Y县因地制宜，创新多种居住方式，保障住有所居。，以保障农户利益为前提引导农户有序退出，是推进改革的有益探索。事实上，Y县宅改在各项相关因素方面并没有十分突出的表现。既有研究一定程度上有助于理解农户的退出意愿，但仍然不能较为合理地解释为什么相似条件下，Y县能实现农户自愿无偿退出。

1.3 政策认同：替代性的解释角度

横向比较发现，Y县与其他两地最明显的差异在于农户对退出政策的认可和遵循程度，当地农户普遍认可和支持退出政策，并积极配合政策的实施。可以说，政策认同成为推动改革顺利展开的关键变量。政策认同被认为是政策付诸实践的前提和条件以及公共政策社会价值考量的重要依据[10]。

长期以来，地方性的农村改革具有明显的政府主导色彩。在此过程中，政府扮演着政策制定者、执行者、监督者和利益补偿者等多重角色，政策涉及的农户往往是被动的政策受众者，态度消极而行动迟缓。一旦农民陷入被动执行者的角色，更多考虑的是在现有政策空间内如何使自己的利益最大化[11]29。农户对退出政策的内在态度与情感倾向，正是当前学界和社会忽视的重要维度。

基于改革的动态观察，政策执行是政策作用于受众的过程，这一过程往往在利益相关主体的互动中发生。宅基地退出政策实施的目的，是引导农民改变宅基地超占、多占、闲置浪费等情况，自愿退出宅基地使用权，实现土地集约节约利用。在“依法自愿”原则的基础上，农户的主观意愿尤为重要。因此，研究农户对相关政策的态度，即农户宅改政策的认同生成机制，从而追问如何推动政策有效执行，成为本文的核心议题。

2 认知—情感—意向：政策认同的生成机制

农户在宅改中的行动反映出政策执行中主体态度与行为之间的内在联系。经典的计划行为理论[12]指出，行为意向是影响行为最直接的因素，该因素受态度、主观规范和知觉行为控制的影响。认同是政策有效执行的前提与基础。Y县农户的政策认同之所以能够推动政策有效执行，在于这些行动主体并未仅停留在政策的认可和接受层面，而是深入推进到将这种情感认同转为实际退出行为的层面。退出政策的有效执行，实质上是以退出政策认同为前提的意向生成和行为结果。

三大关键影响因素中，态度是个体对采取某一特定行为的积极或消极评价，体现其采取某一行动的主观概率；主观规范可以理解为个体在实施某行为时感知到的心理压力的大小，如来自重要他人、组织、制度等的压力，分为政府人员等作出的指令性规范与亲戚家人和朋友邻里等作出的示范性规范[13]；知觉行为控制是指个人感知到的对某特定行为的控制能力，如对个人能力、机会及资源等条件的感知，包括感知因素和评估因素两个方面[14]。

信念是个体对预期结果一定发生的期待，可划分为行为信念、规范信念和控制信念三种类型。其中，行为信念主要包括行为结果发生的可能性与行为结果评估两部分。主观规范受规范信念和顺从动机两大因素的影响，前者是指个体预期他人或群体对其是否应该执行某特定行为的期望，而后者则强调个体顺从他人或群体对其所抱期望的意向。而知觉行为控制又受到控制信念和知觉强度的影响，控制信念是指个体知觉到的可能促进和阻碍执行行为的因素，知觉强度则是指个体知觉到这些因素对行为的影响程度(图1)。三大要素共同作用于行为意向，即态度越积极，感知到的社会压力和控制能力越大，则行为意向越强，执行某特定行为的可能性越大。

图1 计划行为理论结构模型

认同本质上是由认知、情感、行为倾向三种要素有机结合构成的意念，三要素分别指个体对态度对象所具有的知觉和理解、情绪体验以及内在反应倾向。个体对政策的理性认知是政策认同形成的前提和基础，在充分认知基础上产生的情感认同是整个政策认同的核心和关键，将肯定性的态度与情感转化为认同意向并做出认同行为，则是政策认同的最终目标和意义价值的真正体现。

以计划行为理论作为理论支撑，在政策认同的整体机制中，感知行为控制中的感知因素包括信息、专业知识、个体认知能力、资源、机会、经济水平等，这同时也是影响个体对政策理性认知的重要因素。情感因素与行为态度存在内在的一致性，受价值判断以及行为结果评估影响。政府指令性规范、亲友示范性行为以及其他制约政策有效执行的要素影响着个体的行为意向。

在政策认同的生成和作用链条中，感知因素中的政策信息掌握程度和个体认知能力是影响认知认同的主要因素。政策相关主体对政策内容具备全面正确的认知并形成政策认同是政策得以贯彻实施的前提和基础。各级政府是否宣传到位、是否发生过土地纠纷等，以及诸如年龄、性别、受教育程度、家庭总收入等相关要素，都将影响农户的政策认知[15]。政策认知水平的高低取决于对政策内容和精神实质的了解、认识和掌握程度，而其与个体的知识素养、语言运用程度和是否经过选择性筛选以及创造性理解等不无关联。

利益是价值判断和情感认同的核心要素。认同主体的需要是政策认同产生的重要基础。人的行为通常由其最强烈的需要决定。伊斯顿认为民众的政治认同在于“政治系统的输出满足了其成员的需要”[16]133。社会政治生活中受自身的利益诉求影响，只有符合并满足主体需要的政治因素才能获得公众的认可。公共政策本质上是一种利益调节器，受益群体往往会坚定支持该项政策，利益受损群体则会坚决反对，而利益不受影响的人往往漠不关心[17]。当退出宅基地使用权所带来的土地集约节约利用、居住环境改善、教育医疗等社会福利水平提升等收益大于退出成本时，农户会普遍产生积极而正向的情感态度。

政策本身的合理性和合法性是实现利益整合的关键。考虑到不同的利益个体都致力于实现自身利益最大化，只有政策公平才能促进社会主体就利益分配合理程度达成共识，从而增进利益主体对政府的认同感，进而形成有利于社会稳定的利益协调机制[18]。因此，将保障公众的基本利益作为制定政策的出发点和实现政策的落脚点，在政策制定过程中必须充分考虑公民利益诉求，提高政策可行性，同时要引导公民参与政策过程，加深其对政策意义的理解，增加配合政策运行的自觉性，提高政策效力[19]96-97。

政策目标群体对政策执行者的信任是消解阻碍政策执行的控制性因素以及认同得以形成的关键。公众对政府官员的信任水平很大程度上决定着政策能否被认同。信任一定程度上会弱化收益-成本分析的影响，基于对政策执行者的信任，公众往往会认同和遵守该项政策；反之，如果缺乏信任基础，政策预期利益的实现可能被质疑，公众对政策就会失去信任，出现认同障碍。农户对政府行为的评价影响其退出意愿。正面的评价会使其拥护政策改革，积极参与宅基地退出改革，反之，负面的评价将通过“暴力拆迁、冲突事件、强势政府”等偶然事件固化，使其形成排斥宅基地退出的心理障碍，负向影响宅基地退出。

制度因素是规范和约束政策执行的重要因素，能够通过影响个人偏好、目的和信息影响个体的选择行为。正式制度的外部强制性本质上是对政策目标群体权利与义务关系的制度安排，对政策执行者的行为具有一定约束力；非正式制度作为社会成员潜意识的心理观念，能够不自觉地影响人的现实行动。

具体而言，基于对政策的价值认同，相关主体愿意承担责任、义务并积极执行；对于不被认同但迫于政策外在强制力不得不执行的政策，政策执行主体和政策对象为了避免不执行所造成的巨大成本，往往采取潜规则应付执行；而由于制度环境不完善，出于现实的个人利益需要，政策价值往往得不到普遍认同或者在执行过程中出现阳奉阴违。当选择违背政策的获利大大超过服从并执行的收益时，就需要考虑采取从柔性规范到刚性控制不同强度的政策主动排斥行为。由此看来，政策认同是一套较为复杂的生成机制(图2)。

图2 政策认同的生成机制

此外，政策认同形成后并非一成不变，在政策执行过程中往往会随信息、个体能力、需求、政策合理性、收益预期、制度规范的变化而不断调整。目标群体在遵守政策并按照政策要求采取行动的过程中，对政策信息的把握以及个人政治社会化水平也将不断提升。政策认知客观性的增强，有助于理性而全面的判断自身利益和政策合理性。政策实践对于预期的检验情况以及制度规范的具体运作，都将影响已采取行动以及尚未行动的目标群体下一步的政策行为。

3 信息、协调与网络：政策认同建构的实践链条

宅基地改革政策的有效执行，既依赖于政府和农户等主体的行动意愿，更受制于行为嵌入的村庄复杂性场景。政策对象的行动取决于对动态信息的掌握程度、主体需求的认知程度以及微观群体舆论导向。为此，通过村庄关系的渗透传递政策信息，通过需求表达和利益协调来促进群体协作，以及通过村庄理事会的运作强化认同意识，共同构成了认同建构的完整链条。

3.1 信息传递与关系渗透

认知是认同的基础，政策认知的实现依赖于信息的掌握和内化处理。考虑到农户对政策信息接收和理解以及集体行动是一个长期的过程，要想在短期的政策过程中获取政策对象的认同，最关键的就是使之尽可能了解政策相关信息。一般情况下，农民对政策信息的掌握主要来自于政府及村庄宣传和个人主动获取两种渠道。

政策宣传能够帮助政策对象深入了解政策，提升参与积极性。一般情况下，农户去世或丧失集体经济组织成员身份后，其凭借成员身份享有的宅基地使用权也会终止。由于管理不规范，房屋所有权人丧失使用资格后，本人或者其他人员通过对房屋本身的不断加固和修缮长期占有房屋，宅基地无法收回再分配，久之就形成了宅基地私有观念。同时由于大部分试点地区政府宣传方式比较单一，信息传播范围有限，很难具体传播到个人。再加之改革初期封闭运行阶段政策获取渠道有限，农民很难通过个人渠道全面了解政策信息。大多数农户对政策相关信息掌握不足，无法正确认识政策内容、政策意图以及政策的潜在价值，难以对政策形成客观理性的评价，政策情感受固化的宅基地私有观念和宅基地情感支配严重。

对此，Y县采取新闻媒体、网络、会议、广告等多元化方式，对宅基地改革的重要意义、目的任务、政策措施等内容进行全方位多角度宣传，同时进一步拓展宣传的广度和深度。全县先后召开12次近千人规模的县、乡、村、组四级干部大会，层层宣传宅基地制度改革的目的意义，尽可能让每位村民都了解政策。

为了避免宣传过程中政策信息逐级传达出现失真，该县特别要求各村庄分别建立通讯录和微信群，及时将政策信息动态传达给村内以及外地的村民。各级干部进村入户，用通俗易懂的语言，帮助其理解改革的整体利益和长期利益。同时，政府高度重视典型示范引领作用，对典型村、典型事迹、典型农户、典型理事会成员、典型干部进行宣传，以此来改变农民传统宅基地观念，帮助其明确宅基地权属关系。

个体关系网是农户获取政策信息的另一重要渠道。Y县在改革过程中将政策执行单位确定为自然村一级，并引导全县所有自然村建立村民事务理事会，由理事会主导村内宅改相关事务。尽管行政村是基层治理单元，但由于面积较大、人口较多，分散的农户之间难以建构亲密的联系。相较于行政村，信息在村庄内部尤其是以血缘关系为纽带的宗族、家族内的传播和交流更为密切，重视程度更高。

当地自然村一级保留了“熟人社会”的传统特色，村庄内部由几大宗族组成。村民事务理事会成员由村民选举产生，成员由各宗族选举的代表产生，一般为各宗族房系内德高望重或具有一定话语权的人，按照“一房管一房”的方式进行职责分工。各房代表从权威上和情感上代表了本房的利益，不仅能够充分反映村民意见与建议，同时能够及时将政策相关信息准确反映给宗族成员(图3)。

图3 村庄内部的信息渗透

全方位、多角度、深层次的政府宣传以及关系网内信息的即时共享直接促进了当地农户全面深入了解相关政策信息，从而强化了政策认知。对于政策内容、目标等的完整认识，一定程度上消除了农户对政策的误解，为情感上认可和支持政策奠定基础。

3.2 需求感知与利益协调

政策宣传和村庄内部展开的信息渗透，有助于农户全面深入了解宅基地退出政策，也为达成其情感认同奠定了基础。为了进一步获取农户的认可和支持，Y县通过多种渠道了解农户需求，尽可能通过实现政策收益最大化，提高政策公平性、合理性和合法性来满足其需求。

有效回应利益诉求是情感介入的重要条件。为了充分了解现实需求，确保政策实施方案与农民宅改诉求总体一致，2015年4月17—30日，该县13位党政领导干部选取H乡、P乡、M镇和Y乡作为样点，围绕“落实集体经济组织主体，如何激发村民事务理事会和农民参与改革的热情”和“集体经济组织如何利用四大手段，在不突破三个保证的情况下，达到改革的三个目的，实现五个收益”(2)“四大手段”是指有偿使用、有偿退出及流转、土地增值收益分配、严格宅基地审批和管理；“三个保证”是指保证村庄规模不突破、保证杜绝违规建房、保证农民户有所居；“三个目的”是指制度创新、盘活存量、优化布局；“五个收益”是指建房用地得到保障、耕地得到保护、增加农民财产性收入、村庄环境得到改善、房屋可以抵押。等内容，集中开展三轮专题调研，以便及时掌握村庄现状、干部村民意愿等基本情况。为了确保调查信息的准确性和知晓度，政府部门还将调查结果汇总后，在集体经济组织内部进行为期7天的公示，并根据农户反馈的意见到现场重新核实。

了解农户退出意愿与需求后，改革小组根据调研意见草拟政策文件，由挂职县领导将政策文件带到乡镇、村组征求意见。农民通过理事会也参与到方案制定过程中，及时表达和反馈自身利益诉求与政策意见。本村乡贤、知名人士等人脉资源丰富，具有广泛影响力，往往在村庄内部具有较高声望和话语权，在参与村庄治理中具有一定权威性。他们对于村庄的整体利益和发展具有深刻见解，提出的意见与建议具有很高的参考价值。同时，方案初稿形成后，根据村民意见反复修改，进一步提高政策的合理性与可行性。

在村庄内部，考虑到自然村之间的差异，为了提高方案细则的适用性，确保政策得以顺利执行，Y县改变了改革试点由政府直接制定具体实施标准的传统方式，创新性地选择由村民自主决定补偿方式。县级政府只提供政策整体框架，具体是有偿退出还是无偿退出、补偿标准的制定以及补偿措施的选择等，都交由村民自己来协商决定。这种由村民事务理事会根据本村实际来决定具体补偿标准的方式，极大的激发了村民参与标准制定的热情。村民自主确定的补偿标准更易于被政策受众认可和接受，为下一步退出宅基地奠定基础。

此外，在退出过程中，Y县创新性地将宅基地制度改革与土地增减挂钩、与美丽乡村建设、农村生活垃圾专项治理、危房改造等政策项目相结合，发挥改革联动效应，以此满足农户增加收入、改善环境等多元诉求，增加改革收益。通过整合项目资源，Y县不仅成功实现了土地的集约节约利用，同时也改善了村民的居住环境，提升了居住质量，增加了农户的满足感。

针对各村庄宅基地超占多占、闲置浪费严重导致村庄内部宅基地存储不足，新增人口无地可分，建房需求无法满足的问题，Y县将已退出的宅基地优先用来保障新增宅基地需求，满足了新增人口的基本诉求。通过修建村内道路、沟渠、村民活动中心等集体公共设施和服务设施，改善和提升了村庄环境和服务水平。根据农民实际需求修建杂物存放间，满足了村民农业生产工具、杂物存放的需求。收取履约保证金也防止资源的闲置浪费，确保存放间提供给有需要的村民。同时，以集体统一建设的方式，疏通退出和使用路径，实现重复使用，提高土地利用效率。

在保证村庄建设用地的前提下，Y县采取优先复垦为耕地的策略，将复垦后的耕地纳入城乡建设用地增减挂钩项目后备资源，进行指标交易。对于无法复垦为耕地的零星空闲宅基地，引导农户发展林果业。此外，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，闲置宅基地可以作为集体经营性建设用地入市，一定程度上为农户带来更多增值收益，并制定《农村宅基地增值收益分配指导意见》(3)《农村宅基地增值收益分配指导意见》规定，村集体经济组织的土地增值收益由集体成员共同分享，除按税法规定上缴国家的部分，在保障农民收益，尊重农民意愿的原则下，确定集体留存与成员分配比例，由乡镇政府和村委会对分配行为进行规范管理。将宅基地对外出租或作价入股等取得的收益，视作集体资产经营收益，可纳入集体年度收益分配。，进一步保障集体经济组织成员权益。

图4 需求感知与利益协调的政府策略

了解村庄实际情况与农民真实需求，允许农户参与方案制定，使得方案充分考虑多元主体不同意见，避免了政策实施方案利益分配的不平等，帮助实现利益整合，也进一步提高了政策的合理性与可行性，村庄内部多项改革的协同开展进一步扩大了村庄整体和农户个体利益，推动农户形成对政策肯定和支持的政策情感(图4)。

3.3 村民认同的自组织运作

图5 政策执行中的主体行动

宅改前期调研显示，农民对于不同宅基地管理主体的信任偏好，一定程度上将影响宅基地管理中人员和权利的配置。66.57%的受访农户认为宅基地应该由本村理事会来进行管理，而不是由乡政府或县政府管理，希望通过宅基地管理主体的明确，进而强化其所有权。对此，Y县充分尊重农民对理事会作为宅基地管理者的意愿偏好，确定了“政府引导，村组主导，农民参与”的改革思路，由理事会主导改革(图5)。

村庄理事会以自然村或村小组为基本单元，理事名额由各村根据实际情况，按照精干高效的原则确定，一般为3-5人。成员由村民选举产生，以“一房管一房”的方式分工负责。原则上村小组长和理事长要“一肩挑”，村小组干部和理事会成员交叉任职，对没有理事长合适人选的，也可由村“两委”干部兼任。各房代表在社会地位上优势明显，具备一定的话语权，从权威上和情感上代表了本房的利益。选举其为理事会成员，有助于整合村庄内部的多元利益诉求，维护利益表达的秩序与确保政策沟通渠道畅通。

理事会成员推选具有威望的成员来担任主要负责人，并利用宗族亲缘关系在自然村一级进一步强化了组织内部成员的互动关联，形成较为紧密的关系网络。这一网络将村庄内部的全体成员纳入其中，不仅助推村民实现对政策的全面认知，调动农民参与的积极性，表达自身利益诉求和政策意见、建议，并引导其参与政策实施的全过程，这就大大规避和克服了农民因对政策执行主体不信任而降低政策预期。通过充分发挥理事会的积极作用，以及基层党员干部和理事会成员带头示范，满足了广大村民内心深处“不要赢只要平”的想法，彻底让百姓放下心中顾虑，真心接受和支持退出政策，将原本改革阻力变为动力。

面对村民基于对宅基地和房屋的情感等不愿意退出的问题，由村民理事会负责政策执行的具体工作，成功将政府与村民之间的矛盾转化为村庄内部矛盾。例如某村民住房影响道路规划，理事会负责人利用亲缘关系顺利解决。“我从她儿子的岳父开始做工作，她儿子岳父以前跟我的关系比较好，也就是一块做生意，经常喝喝酒、聊聊天呐，我请他出面，他儿子听他岳父的，再通过他儿子给他妈说，一通带一通。”利用村庄内部关系网络，通过发动亲友对需要退出的农户开展思想工作，推动政策顺利执行。

此外，为了避免理事会主导下的政策执行走样，丧失公平与合理，损害村民整体利益，政府坚持理事会主导的原则，在制定《关于进一步强化村民事务理事会对宅基地管理权责的通知》来明确理事会的权力与责任，引导其负责宅基地退出的具体管理与执行时，也制定发布《村民理事会管理办法》，加强对理事会的监管。

考虑到理事会成员无报酬，工作任务繁重，容易产生畏难情绪。为了提高成员参与积极性，Y县建立相关考核奖惩机制。明确表示，对于表现突出的理事长及理事会成员可优先推荐为党员、党代表、人大代表和政协委员等；列为村“两委”后备干部重点培养。对连续担任理事长10年以上，表现突出的，参照村“两委”干部管理，纳入全县基本养老保险范围。此外，对于执行效果显著的村庄，优先安排惠农扶持项目，优先给予经费和奖励资金支持，并在县乡开展系列表彰奖励。这样就极大地提高了理事会在农民中的威信，增强了理事会成员的成就感、荣誉感和自豪感，更加积极的发挥引导和发动作用。

在政策执行中正式制度与非正式制度互相影响、互相渗透。为了避免农户采取机会主义行为，影响政策顺利执行，县、乡镇、村三级制度联动，对宅基地退出过程中的相关事项进行具体明确规范。正式制度具有明显的强制性，上述各种管理政策的出台在激励农户退出宅基地的同时，对其中的不合理行为也进行有效制约。

村小组内部其他成员的评价对于农户的退出意愿与行为具有重要影响力。当大部分村民退出宅基地之时，少数农户的消极态度和抵制行动受到全村的广泛关注。舆论氛围日渐浓厚之时，这些农户不得不考虑其在村庄生活中的地位和影响。此外，经过村民的同意，理事会将宅基地退出涉及的相关事项和不按规定退出宅基地的惩罚措施写进了村规民约。村规民约经由村民大会或村民代表大会协商制定，并经过公示，得到了小组成员的认可，也对于农户的宅基地使用和退出行为具有较高规范性和约束力。在村庄内部，这种约束力和实际效果往往大于正式的法律。

4 “同意的治理”：从政策认同到政策执行

作为政策的目标群体，村民对政策的认同和支持程度，直接影响着政策的执行效度。因此，尽可能回应村民需求，改变了农户以前对政策的误解和短期预判，成为推动政策顺利进行的有效途径。

4.1 理性认知与阻力化解

目标群体的意愿取向和利益诉求得以明确表达，是政策对象认可和执行政策的前提和基础。对政策信息的内化处理，则成为政策对象判断的基础。当前我国政策执行过程中，政策制定者和执行者等往往占有较多的政策信息，社会公众特别是政策目标群体占有较少信息甚至无法获取相关政策信息。信息不对称直接影响公众对政策利益分配的客观评价，进而导致政策认知偏差甚至对政策产生错误认知。

公共政策本质上是对公共利益的分配。政策制定主体与目标对象信息不对称首先会造成两者在利益判断标准和政策利益分配标准方面的分歧。由于缺乏一致的利益分配认知，政策制定者和执行者对标准的判断，更倾向于保障整体利益的最大化，政策对象则更多倾向于自身利益最大化。这就导致后者的政策执行收益预期会显著高于政策执行可能带来的实际收益。

当只掌握少部分政策信息时，农户很难判断政策是否能够满足自身利益需求。考虑到当前各地农民对基层政府信任度普遍较低，在政策信息掌握不充分时，农户更倾向于政策可能不会或者很少满足自身利益。如若难以对利益可能分配结果是否公平做出合理判断，显然无法正确而客观地评价政策。基于利益最大化的考虑，他们会要求更多的政策补偿，也很容易通过“搭便车”等方式获取额外收益。

Y县提供了多样化政策信息获取渠道，扩大政策宣传深度和广度，保证村民对政策信息的充分及时获取，尽可能减少政策主体与政策对象之间的信息不对称，有效缩小了双方利益分配标准之间的差距以及政策认知偏差，化解了因认知偏差产生的消极情感，消除了因认知不足而产生的消极情感的阻隔。在客观认识和评价政策的基础上，评价较好的政策显然更容易获得广大农户的认可与支持。

4.2 情感认同与政策支持

情感与行为意向具有内在的一致性，情感认同是获取公众同意的核心环节，肯定性的政策情感不仅能够引导公众认可政策利益分配，也有助于提升参与积极性，使其自发产生顺从的行为意向，支持政策执行。

需求的满足是情感介入的重要条件。公共政策的制定一般建立在对社会发展以及现实需求调查基础之上，政策意图、潜在利益等与政策对象具有一致性，符合目标群体的整体利益需求。在政策执行过程中，显然要想获取广大农民的支持，因而必须对其需求进行充分了解，确保政策实施方案与公众需求的有效衔接。考虑到不同地区基本情况以及政策对象的差异，为了确保相关实施方案的顺利实施，需要因地制宜，针对不同村社的不同需求，采取差异化的政策标准尤为重要。

政策执行是政策执行主体与受众对象的互动过程，地方政府制定的实施方案和细则等要得到广大农户的接受，需要双方通过互动达成一致。在当下，公民参与已成为现代国家政治生活和公共政策制定过程中不可或缺的部分，公民参与公共政策制定有利于提高公共政策的质量和公共政策的可接受性的价值功能[20]。众多实践经验表明，面对政府单方面制定的实施方案和细则，目标群体作为被动的参与者往往抱有较大抵触情绪。作为政策的直接受众，政策执行与目标群体的利益紧密相关，为了尽可能维护和保障自身利益，绝大多数农户都会在政策实施过程中较为积极的表达意愿和诉求，并作出支持与否的判断。当地方政府为农户提供参与机会，允许其表达需求和反馈意见，就有助于提高其满意度与参与积极性。

公平是公共政策的核心价值取向，也是能否获取政策对象同意的关键。主体认知的差异往往导致利益诉求和价值判断的标准不一。公共政策是对社会公共利益的分配，公共利益是一定社会条件下以道德、理性、正义价值为内核，以公益优化、利益平衡为原则且多数主体利益相一致的方面[21]。利益主体天然具有利己倾向，政策公平有助于达成村庄范围内共识和认同。公平的公共政策不仅能规范社会不同利益主体的行为模式，引导其按照公平的要求采取行动，同时能够增进其对政府的认同感，增加对政策全过程中政府所代表的政治体系的支持度，缓和对社会分配的不满情绪，增强社会凝聚力[18]。

受限于理解能力，部分农民难以有效判断政策是否满足自身需求，又是否对自身有利。此时，他们对利益的判断往往在与他人的比较中产生。亚当斯认为，与他人投入报酬比值进行比较，结果如果是不公平的，这种不公平的感觉就会成为一种动力使人改变自己的思想和行为[22]。如果政策实施的结果造成他人的收益大于自身收益，即使政策能够增加自身利益，这些农户仍然无法获得满足感。反之，如果他人收益少于或者等于自身收益时，即使自身利益减少一部分，他们仍然会认可和接受政策。因此，保持政策执行的相对公平，更能够提升农户的满意度。

4.3 行为倾向与有效执行

政策执行的目标之一是引导和改变受众意愿和行为。只有政策对象将肯定与支持的态度倾向付诸行动，政策才能真正有效执行。基于地方政府、村庄组织与农民之间的彼此互动和信任，能催生农户的安全感，排除信息不全的担忧情绪，减少执行过程中的矛盾和阻碍。而农户一旦产生不信任心理，很可能对原本可以接受的政策条件产生抵触心理。在态度泛化机制的作用下，将不信任投射到他所传递的政策信息方面，进而怀疑其可行性。

整体来看，农民对政府的信任度呈现自上而下的逐级递减态势。Y县的改革实践为地方政府重新赢得民众信任提供了新思路。作为政策的执行主体，并不意味着政府一定要成为政策的具体实施者。充分发挥村庄组织的自主性，引导广大农民参与政策执行，使之既作为对象也作为政策执行的主体，实现自我信任、社区信任向政府信任的转化，由此改变传统政策观念下对基层政府的消极印象，从而促进了政策的有效执行。

受行为习惯、能力水平、搭便车心理等因素影响，农民的行为举动与政策指向之间常常出现较大偏差。为了确保预期目标能够顺利实现，必须对村庄组织和农民的行为进行规范。完善的制度不仅能够保障政策执行的效率和质量，同时制度本身的约束力也会对规范政策执行各方的行动提供指导和支持。实际上，正式制度对行为的规范作用并非唯一方式，非正式制度在政策对象的行为引导中也发挥着重要作用。

相较于正式制度，非正式制度规范能够有效弥补正式制度无法运行的真空地带。这也是学界普遍认同的，村庄权力运转仍然呈现出“乡土性”运行的逻辑。正式制度运行仍然保持着乡村社会风俗习惯和传统文化的黏性和延续性，即非正式制度逻辑的影响，这种非正式制度的“合情合理(或者合礼)”比正式制度的“合规”或者“上纲上线”更重要[23]。非正式制度的规范性和约束性往往要高于正式制度。正式制度与非正式制度的有效结合，有助于完善制度体系，提高制度的适用性。因此，积极发挥正式制度与非正式制度的协同作用和互补性，在完善正式制度体系的同时发掘非正式制度，提高了制度在政策执行中的适应性和适用性。

图6 政策认同与政策执行的逻辑关系

从理性认知到情感认同再到形成行为倾向，最终实施认同行为，公众对政策的“同意”逐步形成。从政策认同与政策执行的内在逻辑关系(图6)来看，公共政策有效执行的过程，实质上是政策认同形成并发挥作用的过程，认同的生成直接作用于政策对象对于自身利益、政策导向的判断和抉择，决定其对政策的认可和支持以及政策的有效执行。

5 结论与讨论

对宅基地退出既有研究的回顾发现，现有成果主要集中在村民退出意愿的维度，较为忽视退出行动及意愿与行为内在关联的分析。理想状态下，村民的退出意愿较高，补偿合适或价格合理时，退出闲置宅基地的需求比较强烈[24]。受居住条件改善的愿望驱动，在新农村建设以及宅基地换房、退地补偿等措施的引导下，多数村民认为宅基地退出风险较低，退出意愿强烈[25]。从实践经验来看，村民的退出意愿明显大于退出行为[26]，村民拒绝退出宅基地的现象普遍存在。实践表明，个体的政策态度与行为不完全一致，仅停留在情感上的认可与支持，并不一定会转化为行动来推动政策执行。提高政策认同度，使其真正具有行为意向，才是政策执行成功的关键。

作为行动框架的“同意的治理”，对我国公共政策执行具有重要意义。公共政策是治理公共事务的重要手段，在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占小部分，而绝大部分目标的实现取决于政策的有效执行。而政策认同又是政策有效执行的核心。公众政策认同不足是我国政策执行面对的普遍问题。随着公众参与积极性和主动性不断提升，公众的意愿和行动在政策执行中具有重要地位，对于政策的非客观评价以及消极的政策态度和抵制行为将会增加政策执行成本和阻碍，忽视公众的政策态度将严重影响和制约改革政策的进一步推进。因此，因地制宜培育认同要素、引导公众形成政策认同，对于政策的有效执行尤为重要。

Y县宅基地全面有序退出的政策逻辑，凸显出“同意的治理”的解释效力。县域政府借助地方性知识在村庄治理和凝聚民众力量中的乡土价值，发现了获取村民的认可和支持对于政策有效执行的重要性。在“制造同意”的过程中，县政府创新多元宣传渠道，强化宣传广度和深度，并且根据村庄实际，挖掘传统村社关系网资源，激活并动员已有理事会展开信息渗透，推动村民客观认识和评价退出政策。积极展开前期调研、鼓励村民参与政策制定、协同部门和上下层级改革等，确保政策的实施方案与农民需求有效衔接，在保障村庄和农民的整体利益的同时，进一步增加村民收益。为了尽可能减小执行中的偏差或疏漏，当地尊重农民意愿，确立了“政府引导、村组主导、农民参与”的改革理念，由作为村民自组织的理事会负责村庄内部的改革事务，进一步强化农民的认可和支持，最终成功实现政策的有效执行。

个案的深入探讨，为公共政策的有效执行提供了具有启发意义的经验。普遍性的政策执行需要获取政策对象真正的认同，并能将其认同意愿转化为实际行为。为此，要不断提高政策执行的透明度，向目标群体提供必要且充分的政策信息，为其理性认识和理解接纳提供综合性的条件和基础。要以尊重和保障参与者的利益为前提和基础，尊重意愿；也要重视和发挥主体性作用，鼓励引导其参与到政策制定、执行、监督、反馈的整个过程中，在参与中加深认同度，在制度的规范引导下，将意愿诉求转化为推动政策有效执行的选择行动。

个案经验为解决政策执行阻滞问题、提高执行的有效性提供了新的思路。面对多元复杂的政策命题和环境，作为行动框架的“同意的治理”，其效能及限度值得进一步探讨。Y县改革的显著成效，很大程度上源于其对村庄现实情况的充分把握以及对村庄内部传统资源的挖掘。由宗族代表组成的理事会在村民政策认知、情感和意向、行为的认同中发挥了重要作用。而在缺乏宗族资源、关系网络松散的地区，如何保障信息的充分渗透，以及如何增进公众对政策执行主体的信任，则需展开进一步的思考和探讨。