发达国家提升就业质量的政策经验与启示

金向鑫

[摘 要] 就业问题是世界各国普遍存在的一个重要问题。近年来，面对新的经济形势，为缓解就业压力、进一步提高就业质量，发达国家实施了一系列积极的就业政策，取得了良好效果。基于分析美国、德国、荷兰和日本等发达国家提升就业质量的政策措施，从而得出了我国促进就业质量提升的经验启示，包括增加社会保障和就业支出、加大职业教育和培训投入力度、加大对中小企业发展的扶持力度等政策措施。

[关键词] 就业;公共服务;非全日制就业;非正规就业

[中图分类号] F270[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）05-0135-02

一、发达国家提升就业质量的政策经验

（一）美国——公共就业服务的财政政策

美国拥有较为成熟的劳动力市场，也是比较早提供就业服务，对劳动力市场进行指导的国家。美国公共就业服务体系非常发达，一方面公共就业服务完善，如就业服务覆盖范围广泛，服务方式细节化。另一方面建立起了多元化的公共就业服务系统。

1.加大中央政府的支持力度。在美国，由于劳动力跨地区流动频繁，联邦政府對地方的公共就业服务承担主要责任。联邦政府通过全国统一的“雇主工薪税”为美国劳工部门所属的公共就业服务机构提供主要的资金支持。如为地方政府提高津贴水平提供资金支持，并为建立失业保险基金和就业服务计划的州政府提供配套资金等，并同时要求各州设立就业补助项目。此外，联邦政府不仅对地方政府的公共就业机构提供资金支持，还制定相关法规和激励政策，对提供公共就业服务的民营机构提供财政支持。

2.加强对职业教育与就业培训的投资。美国通过各种立法，为职业教育的发展提供了雄厚的资金支持。如1946年“乔治一一巴顿法案”要求从联邦到各州都要为发展职业技术教育专门立法和给予财政补助;1958年“国防教育法”由联邦政府增拨大量经费，加强科学技术方面的教育。此外，美国的就业服务十分重视对劳动者进行职业培训，联邦政府每年都拨出巨额资金资助各州开展形式多样的职业培训。并对与企业合作为失业青年提供培训实习机会的学校予以资助，以提高劳动者就业能力。

3.支持公共就业服务体系的建设。一是建设完备的数据库与网络信息平台。如劳动力信息网公开向雇主和求职者提供免费服务;职业信息网向求职者和雇主提供雇佣双方的意向、工资水平等方面的信息;学习交流网为雇主和寻找培训机会。二是建立“一站式”就业服务机构。“一站式”就业服务机构将州、地区政府部门、职业教育培训机构、失业保险服务机构以及其他就业公共服务组织联合到一起，求职者在一个地方就能获得包括就业咨询、职业教育培训等在内完整全面的服务。

（二）德国——积极劳动力市场政策

德国政府十分重视就业问题，长期以来始终采取积极的措施促进就业机会的增加，保障劳动者的就业权利。政府在公共就业服务方面，有宏微观兼备的积极劳动力市场政策和创造就业岗位的相关经济政策。就业政策能够随着经济形势发生变化适时调整。

1.积极的劳动力市场政策。包括工作创造计划、再培训等帮助失业者重返就业岗位和提高劳动力收入水平的措施：一是增加员工培训资金投入。包括为新增就业人员、就业困难弱势群体和各类失业人员提供的职业培训成本，如支持提供职业培训的中介机构及企业的成本，接受培训人员的生活补贴等;二是设立创业津贴。创业补贴一般分为提供为期3年的创业生活补贴和提供一次性6个月的创业补贴两种，以鼓励就业者自主创业;三是建立失业防范机制。政府出资资助企业聘用专业的咨询公司，在企业出现危机时，为企业即将失业的人员提供咨询和再就业服务;四是实行劳动力保护政策。德国建立了完善的失业保障制度，如失业人员缴费如果达到规定年限，失业后可领取失业保险金。

2.创造就业岗位的相关经济政策。一是基础设施建设投资拉动就业。在德国政府是建设项目的投资主体。政府投入大量资金用于基础设施建设，带动了相关产业的发展，如旅游业、手工业等，从而创造了更多的就业;二是加大中小企业发展的财政支持。德国政府几乎是为本国中小企业的发展提供了全方位的支持。各级政府成立专门指导中小企业的业务部门，为中小企业提供创业贷款、担保贷款、贴息贷款等，发挥中小企业吸纳就业的作用;三是政府出资购买公益性就业岗位。即由政府出资开发，以满足社区及居民公共利益为目的的管理和服务岗位。在德国主要是组织失业人员从事相关社会服务工作，如清理垃圾、环境整治、公共设施维护等，为失业者接近劳动力市场打下良好基础。

（三）荷兰——非全日制就业岗位的公共政策

在欧盟各成员国中，荷兰的就业政策是最为成功的。自1973年起，荷兰就把就业作为国家最重要的经济政策目标。通过增加就业机会等措施缓解失业带来的各种社会问题。特别是1994年开始的第三轮改革浪潮，设施灵活就业制度，提高了劳动生产率。经济学家根据荷兰所进行的改革，提出了“荷兰模式”。

1.统一就业管理机构。荷兰拥有从中央到地方的严密的就业服务体系。就业服务机构由中央就业服务局和地区就业服务局下辖的就业办公室和职业培训中心构成。提供就业安置及其他一些与就业相关的责任。此外，荷兰就业政策的特点之一是包括政府、业主协会和工会在内的社会各个参与方的共同协商，这被称为“浮地模式”或“荷兰模式”。其中“浮地”是指低于海平面的土地，在低于海平面、处于海水威胁之下的家园里求生存，只能通过万众一心，团结一致才能解决分歧和冲突。具体来说，在荷兰社会里，政府与各类工会组织、雇主组织、行业协会、中介咨询服务机构等社会合作伙伴之间建立了广泛而密切的合作关系，在促进就业、减少失业方面发挥着重要作用。

2.支持非全日制就业。非全日制就业是指雇员与雇主协商签订永久工作契约，受雇于确定的、但比标准工作时间短的岗位的就业形式。其特点是由多个人分享同一个工作，减少每个人的劳动时间，从而提高总体的就业水平，寻求效率与公正的兼顾。例如一对夫妇可拥有一个半职位，而不是两个全日制职位，使他们从事抚养子女及其它私人活动的时间大大增加。荷兰政府也出台了一系列法律，如《工作时间法》（1996）、《劳动时间调整法》（2000）来保护雇员从事非全日制就业的权利，保证了部分就业雇员享受与标准时间雇员同等的待遇，为非全日制劳动者提供了有利的环境。从政策效果来看，自1983年以来，非全日制就业制度的发展荷兰创造了3/4的就业增长。

（四）日本——女性非正规就业社会保障和社会福利政策

日本社会一直存在着“男主外、女主内”的传统分工意识。但随着人口老龄化程度的不断加深，日本面临日益严重的劳动力不足问题，女性越来越多的人选择在婚育后再次步入劳动力市场。在从雇用形态上，女性“非正式雇用化”的形态日渐加深。

1.促进女性非正规就业法律法规。非正规就业的基本特征是有雇佣期限且期限较短，如打零工、短期合同工、劳动派遣工、小时工、委托及其他形式等。日本自上世纪40年代开始，日本政府就已经意识到女性权利的重要性，不断出台修订相关法律以保护女性劳动权利。如1993年制定了首部专门以打零工劳动者为对象的《短期劳动者的雇佣管理法律》（简称为短时工劳动法）;2004年修订的《劳动者派遣法》，规定用人单位与派遣工签订劳动合同的最长期限不能超过三年，否则必须将其转为正式工;2008年实施、2012年修订的《劳动合同法》进一步强化了对非正规雇佣的保护。包括禁止以合同期满为由单方面解除雇佣关系，禁止在正式和非正式员工之间设定差异性劳动条件等。

2.促进非正规就业的社会保障和社会福利政策。如养老保险方面，2016年养老保险制度改革规定，非正规雇佣者即使劳动时间和劳动天数达不到正规雇佣者的3/4，满足一定条件也可加入厚生年金;医疗保险方面，在2016年的医疗保险制度改革中，进一步放宽了医疗保险的加入条件，扩大了非正规就业人群医疗保险覆盖范围。在失业保险方面，2016年修订的失业保险制度，进一步缩短了雇佣时间要求，将6个月的劳动合同期限修改缩短为“31天以上”，扩大了非正规就业人员纳入失业保险的范围。此外，为保障非正规就业女性的社会福利权，还赋予工作女性休产假和育儿假的权利。如2016年修改的《育儿护理休假法》规定非正规就业女性满足一定条件，可享受育儿休假待遇。

二、发达国家提升就业质量的政策经验对我国的启示

促进就业是政府的责任，借鉴国际经验，应进一步建立明确的政策目标和完善政策体系，落实更加积极的就业政策。切实保护劳动者，推进就业“量”与“质”的共同发展。

1.增加社会保障和就业支出。我国财政用于社会保障和就业的经费与发达国家相比仍有较大差距。为此，应逐步增加财政社会保障支出的比重，补贴企业和个人养老保险缴费。在总缴费水平不变的前提下，企业和个人的压力会得到减轻，同时社保待遇也不会因此降低。从而提高保障水平、扩大社会保障的覆盖面，保证下岗失业人员、农民工和灵活就业人员等都纳入社会保障体系。

2.加大职业教育和培训投入力度。就业质量的提升，从长期来看，还是要依靠劳动者自身素质的提高带动市场力量共同推进就业质量的提升。为此，应进一步加大对职业教育，特别是民办职业教育的师资队伍、学生资助和基础设施建设投入，为高职院校学生成才提供经费保障。并建立职业培训补贴资金的增长机制。对培训机构的师资培训、教材开发、技能竞赛等基础工作加大资金支持力度。

3.加大对中小企业发展的扶持力度。西方国家建立了包括税收优惠、财政补贴在内的较为系统、完善的中小企业财政支持政策体系。为此，应通过增加现有中小企业财政专项资金种类、建立中小企业信用担保基金等，加大中小企业创新财政资金支持力度;建立健全中小企业税收优惠法制体系，增加间接优惠方式。多层次、全方位加强对中小企业科学技术创新的税收激励。

4.加强就业公共服务平台建设。借鉴国外经验，省（市）政府应制定相应的通知或办法，对基层公共服务平台建设提供政策和资金支持。扩大财政预算范围，建立财政对就业公共服务投入长效机制，为人员经费和建设经费提供保障。通过就业专项资金，优先保障基层开展就业公共服务必要的信息网络设备、软件开发和网络建设投入，确保城乡居民都能够享受到均等化的就业公共服务。

5.完善促进新就业形态发展。新就业形态是中国劳动力市场和世界其他先进国家劳动力市场中出现的新趋势。借鉴瑞典、日本等国家的经验，应通过加大创业补贴投入、支持创业创新平台建设，加大创业培训投入力度等加大对创新创业财税政策扶持力度;探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，对于符合条件的灵活就业人员给与灵活就業社会保险补贴和自主创业扶持政策。

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[责任编辑：赵磊]