精准扶贫视角下慈善组织参与社会救助工作的探索

任 玙

(广东医科大学人文与管理学院，广东 东莞 523808)

一 引言

自从习近平总书记2013年提出精准扶贫思想之后，全国的扶贫工作实现了扶贫工作对象精准、项目精准、资金精准、措施精准、人员精准、成效精准的精准化转向。社会救助制度在保障弱势群体的基本生存需求方面起到了积极作用，成为扶贫工作的重要辅助力量。随着慈善法的实施，慈善组织不断增加，积极参与应急救灾、扶贫济困、恤病救残等社会救助活动，为社会公众提供公共服务。

对于慈善组织参与社会救助的研究，一些学者已经开始了探索。徐斌(2015)从合作治理的视角提出在市场和政府平衡基础上，协调政府和民间组织，构建中国慈善组织发展的合作治理模式[1]。韩君玲(2016)从政府救助供给局限性与现实救助需求多样性之矛盾的角度，阐述慈善组织是加强社会救助功能最直接最有效的方法和路径[2]。江治强(2015)阐述了慈善救助与社会救助衔接的合理性，认为慈善组织扶贫济困的本质是与社会救助衔接的天然基因，政府的态度从行政干预和控制转向合作[3]。郑晓齐、宋忠伟(2019)认为应该完善慈善组织参与社会救助的制度环境，明确政府与慈善组织参与社会救助的责任边界，加强慈善组织专业化人才队伍建设，提升慈善组织参与社会救助的社会公信力[4]。高静华(2018)认为需要培育基层慈善组织，建立慈善救助专项基金；引入专业社会工作者提供精准救助服务，实现慈善救助与临时救助有效衔接，建立慈善救助工作机制和协调机制[5]。

这些探索分别论证了慈善组织参与社会救助工作的合理性和可行性，并对其与政府的关系和服务策略进行了相应的分析。学界普遍认为慈善组织在社会治理方面具有天然的优势，为社会救助工作注入了新力量，为精准扶贫和社会救助的结合开拓了新思路。本文试图从精准扶贫的视角，分析慈善救助活动中面临的一些现实问题，并提出相应的改进措施，以期推动慈善救助活动的健康发展。

二 慈善组织发展现状

我国现代慈善组织的发展历程非常短暂，只有30多年时间。改革开放以后，我国的现代公益慈善事业才开始发展。1981年成立的中国儿童少年基金会是第一个慈善组织，标志着我国公益慈善事业的开端。随着爱德基金会、中国妇女发展基金会、中国青少年发展基金会的相继成立，我国慈善组织发展步入一个新时代。1989年 “希望工程”的出现激发了人民大众的慈善热情。1994年，第一个综合性的慈善机构——中华慈善总会成立。从此之后，慈善组织纷纷涌现，积极参与社会弱势群体的救助工作。2016年颁布的《慈善法》为慈善组织的发展提供了有力的法治保障。这主要表现为：第一，突破了以往双重管理体制的局限，实行新的登记认定制度，慈善组织只需在县级以上民政局登记认定便可成立，降低了慈善组织的成立门槛。第二，规定依法登记满两年的慈善组织，便可获得公开募捐的资格，保证慈善组织能够自主独立地发展。第三，进一步加大了捐赠人的税收优惠力度，激励了社会的捐赠行为。第四，明确规定了慈善组织信息公开的权责，有利于提升慈善组织透明度，增强慈善组织的公信力。

《慈善法》的创新在于扩大了慈善组织的认定范围，不仅包括慈善基金会，而且把非营利性社团、社会服务等组织也认定为慈善组织。《慈善法》通过法律明确中国慈善组织的发展以民间组织为主，支持慈善事业民间化，厘清政府和慈善组织的关系。《慈善法》放开公募权，实现慈善组织的市场化转变，推动了慈善事业的发展。

根据全国慈善信息公开平台的统计，截至2019年1月底,我国当前共计有在册5285个慈善组织，具有公募资格的慈善组织有1451个。我国慈善组织主要集中于北京、广东、浙江、江苏等发达地区，西部地区数量较少。从全国范围考察，基金会占慈善组织总数量的72.24%，社会团体占比17.88%。全国排名前十位的省份慈善组织总数占比为68.7%，具有公募资格慈善组织总数已经占到全国总数的58.5%(表1)。当前民政部指定的慈善组织互联网募捐信息平台有腾讯公益、阿里巴巴公益、微公益等20个公益平台。截止到2019年5月份，慈善募捐备案数量为7498份。

表1 慈善组织数量分布图(全国排名前十位省份)

资料来源：全国慈善信息公开平台http://cishan.chinanpo.gov.cn/platform/login.html

根据中国慈善联合会2018年9月21日发布的《2017年度中国慈善捐助报告》公布的数字，2017年度中国境内接收国内外款物捐赠共计1499.86亿元，比2016年增长7.68%，较2007年的309.25亿元增长385%；捐赠总额占同年全国GDP的0.18%，人均捐赠额107.9元，比2016年增长7.11%。

慈善组织参与的社会救助活动主要围绕贫困地区的脱贫致富、提升教育水平、疾病治疗援助、助残等方面。慈善救助的介入解决了一些政府在教育、救灾、疾病治疗等方面想管又无法管好的“政府失灵”问题，减轻了政府社会救助工作的压力，一定程度上支持了扶贫工作。

精准扶贫工作自十八大之后全面展开，是实现全面建成小康社会的重要举措。精准扶贫的优势在于做到扶贫到户、扶贫到人，避免数字扶贫、平均数扶贫的弊端，能够有效保障贫困地区的基本民生，保证低收入群众实现真正脱贫致富。扶贫攻坚不但是政府的事情，也是全社会的事情。各方力量参与，形成全社会参与的大扶贫格局是扶贫工作成功的关键。习近平总书记强调要动员全社会力量广泛参与扶贫事业，鼓励支持各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚。慈善组织与政府机构相比更具有灵活性、专业性、参与性、持续性和更高的社会关注度。2017年12月份民政部为推进慈善组织参与扶贫工作，发布《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》。该通知为社会组织参与脱贫工作指明了方向和明确了工作范围，鼓励慈善组织积极参与到扶贫实践中。慈善组织的创造性、灵活性和专业性工作解决了许多政府无法全部解决的社会问题，与政府、企业扶贫形成优势互补。慈善救助和精准扶贫二者之间相辅相成、协同共进，为我国的全民脱贫计划发挥着积极作用。当前慈善组织主要参与“三区三州”等深度贫困地区的脱贫工作，以帮助 1660万绝对贫困人口真正脱贫。例如，中华慈善总会从2003年起开展“慈善情暖万家”扶贫济困活动，向贫困地区群众发放善款和生活必需物资，为他们送去社会的关爱和温暖，帮助他们渡过难关、重建美好生活。这个活动一直持续至今，产生了广泛而深远的社会影响。1989年由中国青少年发展基金会发起的希望工程，是我国知名的慈善活动项目。截至2018年，全国希望工程累计接受捐款150.23亿元，资助困难学生594.9万名，援建希望小学20110所，希望厨房6236个，援建希望工程图书室31109套，培训教师114306名，资助建设希望工程音乐教室、体育教室、美术教室，开展远程支教、科学文体、夏令营等各种活动，积极进行教育扶贫，促进贫困地区基础教育全面发展。

通过在中国慈善信息平台查询，截止到2018年，参与扶贫与发展的慈善组织共有671家，参与教育救助的慈善组织共有1137家，参与医疗援助的有538家。在国家政策、法律的支持下，慈善组织正如雨后春笋般涌现。这反映了当前我国慈善组织进入了一个快速发展的阶段，慈善救助力度不断加大，推动了社会救助工作顺利开展。当前，以9958儿童紧急救助项目、919大病救助等为代表的救助类项目，以壹基金紧急救灾计划、扶贫基金会紧急救援项目等为代表的救灾类项目等均深受民众认可。

三 慈善组织参与社会救助面临的困境

(一)慈善组织参与动机难以把握，缺乏自律约束机制

随着《慈善法》的实施，慈善组织数量越来越多。当前大部分慈善组织规模比较小，人数很少，没有什么组织管理机构。慈善组织作为社会性组织，核心成员比较少，参与成员来自于各个行业。大家在一起工作依靠的是信任和道德自律，大多数慈善组织成员是具有较高道德情操的热心公益事业人士。近年来的慈善实践表明，有部分慈善组织或个人，借慈善活动之名行谋取私利之实。例如，“善心汇”打着“扶贫济困、均富共生”旗号构建传销网络，“云南慈善妈妈”以“保护儿童，预防拐卖”的名义骗取钱财，还有慈善组织将募捐而来的衣物进行转手倒卖等事件引发了社会关注。这种不规范甚至违法的活动反映了部分慈善组织成员缺乏道德自律。这种组织可以称之为伪慈善组织。这类组织行为，虽然没有政府信誉的背书，不会对政府的扶贫工作带来太多负面影响，但任其发展也会冲击我国慈善事业的健康发展。

(二)社会动员程度低，活动资金来源不稳定

资金是保障慈善组织有效运作的关键因素。目前，我国慈善组织资金的筹集、使用和监管模式普遍不健全。在资金筹集方面，资金来源呈多样化形态，主要有社会捐赠、政府资助、会费收入、投资收入、产业收入等[6]。由于政府对慈善组织的资助额度低，慈善组织自身投资能力有限，导致慈善组织资金来源大部分依赖于社会捐赠。目前，我国社会普通民众由于长期受集权文化、社会保障体系不健全、贫富差距大等因素影响，慈善意识比较淡薄。虽然近年来由于教育水平的提升和宣传力度的加大，社会慈善意识较之以前已经有了很大进步，但总体来说不算很高。社会捐赠的不稳定性，导致慈善组织的资金缺乏长期保障，不利于组织开展运作。慈善救助资金的不稳定性决定了其在精准扶贫活动中只能够处于从属地位，成为扶贫活动的补充。

以深圳某Y基金(Y为基金代称)为例，它的运作资金主要依靠社会捐赠。从图1可以看出，2013年Y基金的捐款收入增幅最大，达到历史最高峰。出现这种情况主要是因为当年发生雅安地震，在国家的号召以及社会舆论的影响下，全社会积极参与到捐款活动中，Y基金筹集到的善款数额比以往都多。而其余年份Y基金只能靠自身名气去获得社会捐赠，捐款情况往往不太乐观。

资料来源：Y基金官网

近年来，国内层出不穷的丑闻事件，使得公众对我国慈善界产生极大的不信任，慈善组织受到空前的挑战和质疑。慈善组织一旦遭到公众质疑，它所积累起来的公信力和声誉就很容易被破坏，直接后果就是社会支持力度减少，捐赠额大幅下降，必然会影响其社会救助活动的开展。

(三)专业人才队伍建设滞后，组织成员缺乏稳定性

我国大部分慈善组织是依靠个人力量发起，再联合志同道合的人共同发展起来的，大家往往怀着满腔热血和爱心开展慈善救助。慈善组织面临的困境主要有两方面。一方面是缺乏专业人才。目前，我国慈善行业专业人才较为匮乏。由于慈善行业是公益性行业，非营利的行业属性决定其是对社会奉献的行业。深圳Y基金在成立初期，面临着人才难觅的困境，由于招聘中符合条件的专业人才多对薪酬不满意，导致半年才招到一个合适的人。随着组织发展壮大，工资水平略有提升，招聘到的专职人员由2011年的38名增加到81名，数量虽有增加，但远远不够。《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定“工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍”，导致已经接近税务登记所在地——深圳市人均工资水平2倍的Y基金工资水平几乎没有任何上浮空间。在深圳这座人才竞争激烈以及人均工资日益提高的城市，Y基金的薪酬待遇缺乏与其他行业竞争的优势，很难吸纳到优秀人才。除了工资问题以外，福利保障、工作不稳定性、公众认可度等因素也影响着人才的流入。另一方面是人员流动频繁。当前慈善组织员工离职现象频繁，除工资待遇问题外，晋升机制不完善也是重要因素。很多慈善组织缺乏完善的晋升机制，没有给员工提供明确的职业发展规划，不重视在职培训和学习，员工技能难以提升，个人发展受到限制。相当一部分员工加入到慈善组织，长时间得不到提升和发展，又面临生活压力等诸多问题，其奉献精神也会让位于现实的窘境。这种情况下，为了寻求更好的发展空间，员工往往会选择跳槽，使得人员流动性增大。

慈善组织属于松散的社会组织，大部分成员属于兼职或者爱心奉献，其成员的流进流出相当自由。如果缺乏乐于长期奉献的核心骨干成员，在慈善救助工作的长效机制建设方面往往就缺乏足够的规划，容易以短期效益取代长期效益。

(四)被救助对象的福利依赖化背离慈善救助初衷，弱化了脱贫激励功能

慈善救助和精准扶贫的初衷是解决弱势群体的生存发展问题，满足人的生存权和发展权的需要。在国家大力开展脱贫工作的背景下，除去年龄、疾病、生活环境等因素的影响，大多数贫困问题可以通过后天的努力和社会的援助来加以解决。慈善救助和精准扶贫都是为了帮助弱势群体摆脱生活困境而做出的努力。精准扶贫是政府责任的体现，慈善救助是社会责任的体现，二者并行不悖。在实际慈善救助过程中我们多是关注扶贫对象的物质脱贫问题，少有关注贫困产生的根源。究其原因主要是慈善组织希望追求速效，提高社会影响力，在救助过程中把活动做得轰轰烈烈。所以救助活动往往通过现金支付或物质补偿的这种短平快的救助方式来开展直接援助。这种方式难以根本解决问题。在实际运作过程中，一些被救助对象产生福利依赖，不思进取，不通过努力改变自身经济状况，而是等待社会的援助。现实中被救助对象故意不脱贫、越救助越贫穷甚至通过造假获得救助的现象时有发生，这些都偏离了慈善救助的初衷，滥用了社会救助资源。

四 完善慈善组织参与社会救助的建议

(一)加强慈善组织信用体系建设，增强组织成员的道德自律性

慈善事业做为一项光彩事业，其成员应该具备较高的道德情操和自律性，乐于为慈善事业奉献，通过帮助他人获得心灵的释放。在自律性建设方面，一方面成员应该加强自身的思想道德建设，提升个人的道德素养，修身养性，从内心进行德化，培养自己成为一个高尚的人。另一方面，现实中由于个人道德水准问题难以准确评定，所以较好的方式是建立道德约束机制，明确哪些可以做、哪些不可以做，通过建立活动规则来约束成员的行为。

对于慈善组织成员，我们可以仿照社会信用体系建立慈善信用体系。对于在慈善活动中有过不良记录的人员，建立信用记录制度，限制或禁止其参加慈善活动，有效提高慈善组织成员的道德素质。

(二)健全组织管理结构，实现规范化管理

慈善组织在发展中缺乏监督，容易产生运作不规范问题。健全的管理结构是慈善组织进行内部控制、有效运行的重要保证。慈善组织应当健全组织架构，合理分配内部权力，把决策权、执行权、监督权分设在不同的机构，明确界定各部门的职责权限，加强组织内部的监督管理。一方面，慈善组织通过完善组织框架，保障决策层、执行层、监督层三者既相互独立又相互联系。其中，决策层的成员应当趋于多元化和专业化，并避免人员过多，出现无实权现象；执行层应当高效执行组织项目；监督层应当保持其独立性并发挥好监督功能，对组织的财务报告和会计资料进行严格审查，防止贪污腐败行为发生。另一方面，慈善组织从行政、人力资源、财务、项目、信息公开等方面入手建立起全面的制度体系，根据实际情况发展不断完善相关规章制度，确保工作人员、财产、慈善活动都依章程运作。

(三)提高知名度和美誉度，增强资金筹集能力

资金筹集能力决定着慈善组织发展规模和速度，也决定着慈善组织的生死。慈善组织运营发展的基本条件是拥有足够的资金维持其运营。图2是我国2016年社会捐赠的总体情况，其中企业捐赠占捐赠总额的65.20%，是捐赠的主力军；个人捐赠占捐赠总额的21.09%。根据发达国家的经验，成熟的社会捐赠体系中平民捐赠比例应该高于企业捐赠比例。这也是我国捐赠体系未来的发展方向。因此，慈善组织应积极宣传，让更多的民众加入组织，参与组织活动。民众可以在活动中了解组织的宗旨和项目，通过参与社会救助项目活动，亲身感受扶贫济困对于自身道德素养的提升作用，可以增强对于组织的好感和认同度。信息公开、政府监管、社会监督是提升慈善组织公信力的关键因素。慈善组织积极做好自身的修炼，自觉接受政府部门和社会公众监督，按时披露信息，取得社会的信任和支持。慈善组织通过提高自身知名度和美誉度来扩大社会影响力，拓宽筹资渠道，提高资金筹集能力，以获取更多的社会捐赠。

资料来源： 《2016年度中国慈善捐助报告》

与政府建立良好合作关系也是获得运作资金的重要渠道。政府通过购买服务的方式，开展对慈善组织的扶持，解决慈善组织发展中普遍存在的资金短缺问题。慈善组织应当与政府建立起友好合作互助关系，发挥自身服务和专长优势，以争取更多的财政拨付资金来开展工作。政府在购买服务时，应该对意向组织进行综合评估。对于评估优秀的组织，政府在购买服务时可以给与更多支持和倾斜，以激励优秀的慈善组织脱颖而出。

(四)适度调整薪酬制度，加强人力资源建设

首先，慈善组织内部应当建立起合理的薪酬制度，改善福利条件，完善晋升和职称评定机制，从而保证员工享有合理的待遇、完善的福利保障以及潜在的发展空间，以吸引和留住人才。其次，慈善组织应当给员工制定科学的职业发展规划，定期组织员工开展学习和培训，保障员工的发展晋升空间，提高员工的专业化服务水平，增强组织竞争力。最后，建立稳定的志愿者队伍，吸纳志愿长期从事公益活动的热心人士。慈善活动的公益性决定了参与者本身是基于社会道德责任感而来，而不是为了报酬而来。在人力资源管理方面，应该大力加强志愿者队伍建设，形成一批稳定的志愿者群体，促进志愿服务走向规模化、专业化、多元化，更好地协助慈善组织开展社会救助工作。

(五)建立被救助者信息共享平台，实现精准救助

为了避免福利依赖现象，建立救助信息共享平台非常有必要。信息平台可以和扶贫信息平台联网，利用大数据功能对被救助者接受的救助情况进行分析，开展救助效果评价。对于由于疾病、年龄、身体残疾、失能等因素造成贫困的社会成员应该给予及时、长期的援助，帮助这些弱势群体摆脱生活困境，满足其生存需要。信息平台有助于建立长效救助机制，可以对符合救助条件的对象开展长期跟踪帮扶服务，帮助被救者走出困境或者帮助被救助者寻求更高的社会援助。对于那些由于懒惰长期依赖救助的个人，应根据情况减少或停止援助，实现救助的公平化，做到精准扶贫、精准救助。

五 结论

政府的社会救助是基于公民权利而建立的，主要满足公民的生存权，实现社会公平。慈善组织参与社会救助则基于社会道德而开展，体现人与人之间的关爱，传递社会的温暖，是人类至善情怀的展示。随着经济体制和社会结构的变革，我国社会保障制度中的社会救助体系由原来的单一政府主导模式转变为政府、社会力量共同参与模式。政府以政策倡导、立法支持等形式鼓励慈善组织等社会力量参与到社会救助中，这使得社会救助呈现出社会化的新特征。

在救助的连续性方面，慈善救助与政府推动的精准扶贫相比存在一定的差距，决定了它只能够成为社会救助工作的补充力量。慈善救助缓解了政府社会救助工作压力，增强了社会救助服务效果。慈善组织参与社会救助的发展是一个长期、系统、逐步完善的过程，需要慈善组织不断加强自身建设。只有慈善组织、政府、社会成员积极协同参与，才能有效促进我国慈善事业的发展和社会救助体系的健全。