农村土地流转的制约因素及对策研究——以湖州市和孚镇为例

邓志英，黄 毅

(湖南工程学院经济学院，湖南 湘潭 411104；湖南工程学院管理学院，湖南 湘潭 411104)

随着经济社会及科技、信息化发展，传统分散的农业经营方式已不太适合现代农业机械化和规模化生产，其导致农业增收困难、农业效率低下，因此必须改变传统农业经营模式，将闲置分散的农村土地集中起来实行连片经营与管理。早在2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。农村土地“三权分置”的政策使农地承包权与经营权分离，推动了农村土地自由流转，提高了农地利用效率。十九大提出第二轮土地承包期后再延长30年，这一政策保证了农村土地经营的稳定性，有利于农民对土地进行中长期规划，进一步加速了农村土地流转的规模与进度。至2018年底，全国承包耕地中共流转5.39亿亩，比2017年增长5.3%。农村土地流转是农村土地制度改革的重要环节，是实现农业发展、农民增收的必经之路，也是实现农业现代化的必经之路。那么经过多年的发展，各地区农地流转的情况如何，流转过程是否顺利，又有哪些制约因素呢？本文以湖州市和孚镇为例，根据和孚镇政府提供的数据以及发放问卷调查方式获得的一手资料，分析了和孚镇农村土地流转情况。研究组共对120家农户发放问卷，回收率100%，问卷设计了包括农地流转政策、流转规模、流转周期、流转形式、签订合同情况、流转价格等方面的10道选择题。在分析与整理资料的基础上，探讨了和孚镇农村土地流转的基本情况以及制约农地流转的因素，然后有针对性地提出一些对策及建议。

一 农村土地流转基本情况调查

和孚镇传统农业十分发达，有全国闻名的水产养殖业、苗种业。和孚镇下辖22个村委会，2018年农村常住人口4.9万人，乡镇公共财政收入40350万元，农村土地耕种面积39810亩，流转耕地面积18655亩，占总面积46.9%。据调查和孚镇农民参与农地流转的积极性有了较大提高，农地流转也呈现出一定规模。

(一)流转形式有所增加，主要以转包为主

和孚镇区域内大多数农户耕地资源较为丰富但利用率不高，家中主要劳动力以外出务工为主，务工收入是家庭主要收入来源，农业收入较少，仍然保留传统农业生产方式，土地资源闲置率较高。近年随着土地流转政策的推广，农民意识有所增强，参与土地流转的积极性增加，土地流转形式有转包、转让、互换、股份合作等。至2018年底，和孚镇农村土地(耕地)流转面积达18655亩，其中以转包(出租)方式进行流转的有14672亩，占流转总面积的78.6%，转让形式占比14.1%，互换形式占比7.2%，股份合作形式暂时没有。可以发现目前和孚镇农村土地流转仍以转包为主，其他形式有增加趋势。据调查，和孚镇农民了解农地流转的意义，但是对农村土地流转政策不很了解，想参与土地流转却不知从何处着手，也没有专业人才来引导推进农地流转工作。

(二)农地流转增速缓慢，以中小面积为主

近几年，和孚镇政府重视农村土地流转，农地流转已经形成了一定规模。据调查和孚镇近几年土地流转面积有所增加，2016年和孚镇农村土地流转面积为18353亩，2017年为18573亩，2018年为18655亩。家庭农场、专业种植大户、农民合作社等形式开始出现，扩大了经营面积，实行了规模经营。但是，农地流转增长幅度不大，与2016年相比较，2018年流转面积仅增加302亩，参加土地流转的农户数2016年和2018年分别为10388户、10402户，仅增加14户。

2018年底，和孚镇农村土地流转面积为18655亩，占耕地总面积的46.9%。其中，流入规模为10亩以上的农户所流入的土地总数为16746亩。对于流入规模达到10亩以上的农户，流入面积为10—30亩的农户占总数的38.6%，所流入土地的总面积为2617亩；30—50亩的农户占27.8%，总面积为3095亩；50—100亩的承包大户占22.7%，总面积为2946亩；100—200亩的承包大户占6.6%，总面积3169亩；200亩以上的承包大户仅占4.3%，总面积4919亩。可以看出，达到10—50亩流转规模的农户数比例高达66.4%，100亩以上流转规模的大户只有41户，占10.9%。和孚镇耕地流转仍以中小面积流转为主，较大规模以上流转比重偏低。

表1 和孚镇农地流转规模情况

(三)农地流转主要在农民之间进行

农村土地流转去向包括农户、专业合作社、企业等等。根据2018年和孚镇耕地流转资料，流入农户的面积是12467亩，占流转总面积的66.8%；流向专业合作社的占25.10%；流向企业的占8%。可以看出和孚镇农村土地流转主要还是农户之间的流转，但是也呈现出多元化发展趋势。目前，和孚镇积极推进“户改场”，指导农村能人、纯农户、大中专毕业生等创办家庭农场，鼓励合作社成员注册家庭农场，这在一定程度上促进了土地流入家庭农场。

(四)承包周期以中短期为主

2018年，和孚镇农村流转耕地中流转周期在1年以内的有118亩，占流转总数的0.63%；1至5年的有7207亩，占总数的比例为38.63%；5至10年的有7074亩，占总数比例37.9%；10—20年的共4256亩，占总数比例22.8%。可以发现和孚镇农村土地流转周期以中短期为主，流转周期在10年以内占比77.16%，长期承包比例偏低。农户对土地的依赖更多基于短期利益追求，没有长期规划，流转周期较短。近年，政府发布将农村土地承包期再延长30年的决定，经营承包户积极参与土地流转，流转周期有所延长。长期流转一般由镇或村集体牵头，进行统一规划与管理。

二 和孚镇农村土地流转的制约因素调查

(一)农户流转积极性不高

和孚镇农地耕种主要以老年人为主。老年人其他非农收入往往很少，长年以务农为生，对土地有着特殊情感而不愿意参与流转。对于进城务工年轻人，他们也不敢转让土地，害怕失去生活保障，基于长远考虑，返乡后农地仍是他们的基本保障。大多农户想收获土地流转带来的收益但是又害怕永久失去土地，所以宁愿选择传统的分散式经营，有的甚至抛耕弃耕，也不愿将土地流转出去。即使流转出去的土地周期也比较短，和孚镇40%左右的农村土地流转期限为五年或五年以下，较短的流转周期影响了农业经营主体对农地的长远投资与规划，不利于农地的规模经营与农业产业结构的调整。

农业生产本身周期长，经营风险大、效益低，再加上近年来自然条件及农产品价格的不稳定，专业合作社、家庭农场等大规模农业生产经营能力有限，导致种植业收益不高。因此，和孚镇很多荒地都被开发成了鱼塘，并没有用于农产品种植，这也是影响农地流转的重要因素。

(二)土地流转合同签订率不高且不规范

根据《农村土地承包法》第37条规定，当事人双方在采取出租、转包、互换、转让等方式流转土地承包经营权的时候，应当签订书面合同。和孚镇绝大多数农户对农村土地流转需要签订合同的意识不强，认为大家都是亲朋邻里，没有必要签订合同。调查结果显示，80%的农户认为土地流转签订合同的必要性不大[1]。2018年，和孚镇签订的土地流转合同份数仅有904份，涉及的流转面积只有13116亩，仅占总流转面积的70%。农户进行土地流转时，即使签订了合同也不太规范或者内容简单、不全面，流转双方的权利和义务也不明确。根据《农村土地承包法》，当事人双方在流转土地承包经营权的时候，应当报发包方备案。和孚镇农地流转过程中，只有27%的流转合同在村委会或乡政府登记、备案过。绝大多数农户在土地流转过程中没有备案意识，流转过程简单，基本不按正常程序进行[1]。由于合同签订不规范，流转的土地如果因为自然气候多变和市场的不稳定而导致利益受损，一旦不能及时协调解决，很容易造成纠纷隐患和群体性事件。

(三)流转信息渠道不畅通，中介服务组织缺乏

和孚镇尚未形成完善的土地流转市场，中介服务组织机构和流转机制缺乏，土地流转行为往往由政府推动或农户之间自发进行。由于政府部门没有设立专门机构和专业人员来管理土地流转相关工作，土地转让相关信息没有及时公布，经常出现土地流转供求信息受阻或滞后，想转出的没转出，想承租的租不到的失衡状态。据调查和孚镇农户对土地流转相关政策了解不多，63%的农户知道一点，甚至有29%的农户一点也不知道，只有8%的农户比较了解农村土地流转的相关政策。和孚镇土地流转信息渠道不畅，传播辐射范围较小，农地流转供求失衡现象时常发生，影响到和孚镇农村土地流转的速度和规模。

(四)政府政策扶持力度不大，对流转价格监管不力

虽然和孚镇政府已经出台了农村土地流转的一些相关政策，但由于多方面原因，有些扶持政策激励性并不强或者没有落到实处，专业大户、合作社以及企业难以享受到政策带来的实惠。此外，由于当地农村的养老保险、医疗保险以及社会救济等保障功能较弱，进城务工的农户担心因土地流转而失去基本生活保障[2]，农户失地的后顾之忧阻碍了农村土地流转的发展进程。

农村土地流转价格是影响农村土地流转的关键因素，而和孚镇农村土地流转价格不规范。由于信息不对称，农户对土地市场及农地流转政策缺乏了解，对农地价值缺乏专业鉴定与判断，大多数根据以往经验或者往年土地的收入标准来定价，土地流转的价格差别很大，没有统一标准，有时损害了当事人的权益。据调查有65.8%的农户对流转价格不满意，46%的农户认为流转价格比市场价要低，6%的农户认为流转价格高于市场价。和孚镇农村土地流转价格平均在500-600元/亩。由于没有统一的定价标准和监管机制，横港、张村、李市等村的部分土地价格被压低到了450元/亩，而双福桥村、新荻村等地的土地价格却被抬高到了1000多元/亩。和孚镇政府应该出台农地流转价格的相关标准与规定，成立权威农村土地鉴定机构对农地价格作出准备判断，对非正常价格竞争进行严格监督与管理来保护农民利益不受损失。

三 促进农村土地流转的对策及建议

积极解决当前和孚镇农村土地流转存在的问题，逐步探索出适应和孚镇城镇化和工业化，适应城乡区域协同发展，激发农民积极性的土地流转模式，有利于增加农民收入，实现农业规模经营与农业产业结构调整，促进农业现代化发展。

(一)提高农户参与农村土地流转的积极性

和孚镇政府应通过各种形式和渠道大力宣传农村土地流转的相关法律法规和优惠政策，特别是现行的土地确权法，让农民更加了解土地权利，积极维护自己权益，增加对农村土地流转的了解，积极参与土地流转，享受土地政策带来的实惠。政府牵头完善农民职业技术教育培训体系，不断提高农民的科学文化素质和劳动技能，增强职业技术水平和把握市场经济动向的能力，为他们从事非农职业提供有利条件。

(二)加快农地确权工作

农村土地流转的前提和基础是土地承包经营权的确认，土地确权也能保障农村土地按规定用途使用。如果在产权不明晰的基础上进行土地流转，农户将可能因为产权不明、土地用途不清而受到侵害，也可能因为不同土地使用类型流转的收益不同而使得财产权利受到损失。政府应加快农村土地确权工作，使农民真正成为土地的权利主体。和孚镇已经全面完成承包地实测工作，农地承包合同签订率达到90%以上，农村土地承包经营权证颁发率达到80%以上[3]。和孚镇政府要加快农地流转，确保农地确权率达到100%。

(三)完善农村土地流转管理机制

为避免农地流转而引发的矛盾，必须规范农村土地流转中包括转让申请、登记和备案在内的各项手续。依法完善和规范农村土地承包经营合同和土地信息登记制度，加快土地承包经营流转信息系统建设，记录好农村土地的登记、认证和流转。积极引导农民签订统一规范的土地承包经营权转让合同，建立和完善土地流转双方的资格审查和评估准入机制，完善土地流转合同终止后的土地退还机制，加强对土地流转经营的跟踪处理和监督，切实保护参与土地流转农户的权益。

一是构建土地流转信息网络平台。建立适合本地实际的土地流转服务平台，土地流转服务平台应积极发挥政策宣传和信息发布作用。

二是要积极培育委托代理机构、法律政策咨询机构、地价评估机构、仲裁机构、农业保险机构等一系列中介组织，确保农村土地流转顺利有序。农村土地流转中介组织为客户提供专业的市场信息、咨询评估和法律事务服务，最大限度地降低农村土地流转中的交易成本。

(四)发挥政府激励和引导作用

完善进城务工农民保险机制，创新农民工保险制度，让农民工积极参与农村土地流转，避免土地荒废。和孚镇政府要加快完善农村社会保障体系，建立健全农村社会保障机制，使农民在基本生活、养老、医疗、子女教育等各个方面得到保障，解决农户进行土地流转的后顾之忧，从而降低农户对土地的依赖程度，积极主动参与土地流转[2]。和孚镇政府应当设立土地流转专项资金，完善财政奖励机制。建议每年增加一定的专项资金奖励，给予积极参与农地流转的农户以补贴，对于规模经营的农业主体给予政策支持。例如，对土地流转面积达到1000亩以上的，在贴息和低息贷款方面优先考虑。

(五)积极培育新型农业经营主体

和孚镇应创新农业发展方向，积极发展现代化农业，鼓励农户进行集约经营，建立股份合作社，鼓励农户以土地使用权、技术、资金等入股农村土地股份合作社，以农户入股的方式流转土地，获得更多收益，实现规模化经营。依法建立专业合作社，引导农民积极加入合作社，做好优秀的农民专业合作社认定和名录管理，指导组建全产业链、全要素型农民专业合作社。发展市级、区级的示范性合作社，给各个地方的农户进行土地流转树立良好榜样。这些方针政策都可以培育新型农业经营主体，进而促进和孚镇农村土地流转，促进农业产业的规模化经营，加速和孚镇农村经济的发展。