共享经济下网约车监管的法律问题研究

王磊

关键词：共享经济;网约车;立法监管;规则构建

网约车勃兴于互联网与信息技术空前发展的大时代，一经问世便赢得了消费者的青睐，在全球范围内产生了巨大的市场经济价值，其发展也正经历着从野蛮生长到规范管理、自我革新的新阶段。网约车治理如何实现“良法善治”，日益成为法学界争议的焦点。本文意在追溯共享经济与网约车之本源，研究网约车监管的法律问题，以达成探索共享经济下网约车的科学治理路径，促进其发展之目的。

一、共享经济勃兴背景下网约车的比较优势与发展前景

（一）共享经济的起源与发展

1978年，美国得克萨斯州立大学教授马克斯·费尔逊教授和伊利诺伊大学教授琼·斯潘恩最早提出“共享经济”这一概念，它是指“拥有闲置资源的个人或机构有偿让渡资源的使用权给他人使用，分享者利用闲置资源创造价值”。①共享经济有别于传统分享经济的“熟人”担保模式，其基于日益强大的网络平台将日常闲置的物品分享于公众，以达成物尽其用，增强效能的目的。共享经济的核心内容是通过网络实现共享闲置资源的剩余价值，分享不同主体之间的闲置资源。其内在动能是基于数据平台使得多元主体之间互联互通，最大限度地降低交易成本，提升交易效率。

伴随着移动互联网的快速发展与普及，共享经济进入了飞速发展的新阶段。根据调查公司CB In?sights的数据显示，截至2016年初，全球市值过10亿的共享经济公司的数量近200家，美国投资共享经济类企业的机构数超过两百个，预计到2025年，全球共享经济类企业的营收将达到2300亿美元。我国的共享经济从2009年起步，2011年有了共享经济类初创企业，至2013年大量的标志性企业开始涌现，如滴滴出行、饿了么、摩拜单车等等。共享经济基于“互联网+”平台，借助移动网络，结合物流产业，极大地降低了共享交易的成本，驱动着普通民众的交易需求，形成了全新的商业模型与生态环境，低投入、高回报的运转模型也促使更多的人加入共享经济的生态环境之中。根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展年度报告（2019）》，2018年我国共享经济交易规模29 420亿元，比上年增长41.6%。2018年我国共享经济参与者人数约7.6亿人，参与提供服务者人数约7500万人，同比增长7.1%。2015—2018年，网约出租车客运量占出租车总客运量的比例从9.5%提高到36.3%。①

（二）共享经济下网约车内涵释义

“网约车是网络预约出租汽车的简称，网约车是基于互联网和大数据技术搭建的一个相对封闭的个人对个人的客运市场，是一种新型的交通业态，网约车促成具有短暂且分散的供需意愿，是共享经济的体现。”②网约车作为“互联网+”时代，信息技术应用于共享租车领域的创举，本质上是作为不可消耗物的汽车的使用权的共享。网约车主要有两种模式，一种是B2C（Business to Customer）模式，另一种是C2C（Cus?tomer to Customer）模式。前者主要是网约车平台公司自营车队（驾驶员是职业司机）进行运营服务的专车模式，如神州专车等，此模式与传统巡游式出租车类似，而C2C模式网约车即主要依赖私家车（驾驶员大多是私家车主）加盟平台公司运营的快车模式，如滴滴快车等。与私人“专车”相并行的另一种网约车就是顺风车或者叫作网约拼车，其归属于O2O网约车模式，而且其比网约“专车”更能体现共享经济理念和绿色生态文明的网约车共享经济模式。

网约车是共享经济的典型样例，它以网络平台为载体，实现运营公司、司机与乘客三者之间的信息共享，利用地理位置等信息，借助大数据分析和人工智能等信息技术手段，优化资源配置，实现供需双方的精准匹配，能够降低车辆空载率，缓解交通拥堵与供给的压力且节能环保，满足消费者需求。交通运输部于2019年11月颁布了《关于修改〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的决定》，2016年颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）根据本决定做相应修正，重新发布，其第2条第2款对网约车服务做出了定义：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租车服务的经营活动。”③基于《暂行规定》关于网约车的定义及相关法规的规定，我们可以得出网约车具备如下特征。

第一，服务内核的信息化。网约车是“互联网+出租车”模式下的融合创新产物，其服务基于网络平台。用户、司机、平台基于互联网形成分散化与主体平等化的关系，其精准的匹配资源实现了供需双方的实时对接，以消除传统巡游出租车因信息不对称造成的司机盲目巡游揽客的资源浪费。借助互联网+大数据平台的分析辅助，实现科学派单、资源共享，构建公平竞争环境，避免过度竞争引发的行业危机。

第二，服務主体的多元化。以网络平台为纽带，网约车服务涉及的服务主体呈现出多元化的形态，网约车服务主体主要包括劳务派遣公司、租车公司、网约车司机、乘客等。正是基于其服务主体多元化的特征，致使基于网约车平台的出租车的营运性与非营运性边界模糊。在实践中，无论是私家车还是巡游出租车，都可以注册成为网约车司机，也都可以基于网约车平台，提供约车服务。

第三，服务形态的差异化。网约车基于共享经济的理念，谋求市场经济效益最大化，盘活私家车运力资源存量，构建“多人合乘”或“一人多乘”的创新共享交通模式。车辆类型多样，定价可供消费者灵活选择，闲置车辆参与公共交通，给消费者提供更多的服务选择，以平台为中介，定价方式更灵活、公开、透明。差异化的服务为用户提供车型、用车时间等方面的不同选择，在发展演进的过程中适应用户需求提供包括专车、租车、代驾、顺风车等多种服务。

（三）共享经济下网约车的发展必然性

回顾人类历史，历次重大技术的变革与创新，在改变人们旧有生活方式的同时，也必然对传统行业造成一定的冲击，影响固有的利益格局，引发新旧事物的博弈与纠纷，带来新的治理与监管规制问题。以网约车为代表的共享经济，依托互联网+而快速发展并迅速成为经济生活中最有活力的一部分，其“互联网+闲置资源和服务”的生态循环系统，产生了巨大的社会和经济效益。网约车除了具备共享经济三要素（闲置的社会资源、资源的群体需求和可供交易的平台条件）以外，还有解决民生基本需求的强大作用助推，其发展有必然性。

1. 社会闲置资源具备市场化基础。随着社会变革逐步加深，受要素资源占用、分配机制设置、高新技术应用、个体素质机遇等诸多因素影响，社会群体内部发展不平衡、不协调问题日渐突出，社会收入分化、消费水平分层现象更加明显，反映在社会资源占有和使用方面，不同群体对于资源价值、品质、价格等存在接纳与占有层次，同一群体由于信息、理念、习惯等影响所导致资源使用的时效差异，社会群体内部对于资源的占用与使用呈现差异化、次递性。这些客观形成的资源使用阶差和时差，随着高新技术的迅猛发展而急速扩大，造成了大量资源闲置，资源使用效益受到抑制，特别是在社会化服务相对滞后，无法全面覆盖和有效满足多元化群体的个性化资源需求情况下，闲置资源使用权流转的市场推动力更为明显，加之政府政策引导和商业利益驱动的双重作用，为网约车等共享经济模式的产生和发展提供了强大的内生动力和市场化基础。

2. 民生基本需求具有保障优先权。新时代基本矛盾的转化，客观上决定了社会保障体系建设的发展方向，就是要在切实满足和改善民生基本需求的基础上，顺应人民对美好生活的更高向往和追求。因此，共享经济条件下，在资源使用权流转过程中，解决关乎百姓的衣食住行需求具有优先权。一方面，民生的要求是多级的，是伴随着国家发展进步而不断提升的，改革开放40多年来，我们早已解决了低层次的民生诉求，新时代必须面对和解决的是更高层次的民生需求，社会改革发展成果要更多地造福大众，让人民生活得更健康、更舒适、更安全、更幸福。另一方面，民生的需求是多元的，网约车作为共享经济的一个缩影，反映和解决的是民生基本需求，这些需求涉及居民的生活方式、城市的发展形态和社会的管理行为，关系和影响着每个社会个体的生存环境和生活质量。因此，网约车依托互联网+而快速发展并迅速成为经济生活中最有活力的一部分。

3. 信息技术完成供需关系的建设性搭建。交易离不开平台和规则，即在畅通供需双方交易渠道的基础上，建立交易规则和秩序，以此规范市场买卖双方的交易方式和交易行为。事实证明，共享经济作为信息技术发展到一定阶段出现的新型经济形态，是连接供需的最优化资源配置方式，为释放资源使用效益提供了最短路径和最优方案。而更为重要的是，信息技术在完成供需双方交易平台搭建的同时，坚持和恪守了契约精神，所建立的自愿、平等、公平和信用秩序，充分体现了科技伦理和发展价值，为网约车及其他模式的共享经济的健康有序发展创造了平台条件。

二、我国网约车市场迅猛发展对传统立法监管模式的挑战

（一）网约车“非法”运营下的快速成长

在《暂行办法》颁布之前，行政部门对网约车的监管执法主要依据道路运输和出租客运相关的行政法规。例如《中华人民共和国道路运输条例》第8条、第9条和第10条的规定，《出租汽车经营服务管理规定》第48条的规定等。据此判定，此时以私家车为主要运营车辆的网约车为非法运营，而针对这一时期的主要巡游运力的出租车规制，我国《行政许可法》以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》明确规定：“出租车汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。”①传统出租车行业是行政许可行业，实行行政许可制。制度约束下形成的利益固化与垄断经营，使得传统出租车呈现出发展缺乏动力，服务缺少创新，巡游效率低下的局面，消费者打车难的情况越演越烈，逐渐演变为城市之殇。而地方政府对出租车经营权的管制主要通过以下方式：一是采用国有化的方式进行管制，比较典型的是首汽集团，此种方式导致地方政府既是“裁判员”，又是“运动员”，易扰乱市场经济秩序，滋生行政垄断与权力寻租，与基本的法治要求相悖。二是通过特许经营的方式对发放出租车牌照的数量进行限制，部分地方政府对牌照进行拍卖，市场参与炒卖，导致奇货可居，部分地区的牌照民间交易价格达到天价。这恰好标注了垄断经营带来的市场定价，也可推断政府通过牌照控制出租车数量的方法缺乏科学依据。

出于对乘客安全的考虑，政府对出租车的车辆配置类型以及司机的考核标准采取严格的准入制度，这样的管控行为在实现其积极作用的同时，也使得出租车行业的运营资格由于管控和限制而成为在特定时间和空间下的一种稀缺资源，即在运营高峰和客流量大、人群密集的商圈，拒载与打车难等问题极为突出，供需严重失衡。政府对出租车的管制初衷绝非制造垄断，其目的是在消费者与出租车运营者之间达成平衡，切实保护消费者权益，防止无序竞争造成的资源浪费。日益严重的“打车难”“打车贵”与巡游车效率低下等问题，恰恰证明了政府管制下日益形成了传统出租车行业的垄断局面，导致了消费者权益受损。

网约车的出现，在一定程度上缓解了供需矛盾，解决了广大人民群众公共出行不便利的“痛点”，因此，从其产生到发展呈现出爆炸式增长的态势。我国于2012年首次出现网约车，经过数年的发展，“网约车出行方式”逐渐被人们认知和接纳。截止到2019年6月，我国网约出租车用户规模达3.37亿，占网民整体的39.4%;我國网约专车或快车用户规模达3.39亿，占网民整体的39.7%。2018年网约车市场交易规模达2678亿元，2022年交易规模将进一步超5000亿元。②随着各地网约车新政的推出，网约车行业发展迎来新的机遇，规范性与安全性都将大幅提升，市场发展潜能巨大。

网约车的优势毋庸置疑。其从诞生之初就具有蓬勃的生机并迅速成为城市客运中的新兴力量。然而，任何新兴的事物都具有两面性，以私家车为主体的新兴运营模式在“运营的安全性”“损害的救济途径”“市场垄断秩序”等方面存在着诸多问题，有损消费者利益，甚至存在着严重的安全隐患，因而有必要运用法律的制度规范进行约束。网约车的快速发展打破了垄断格局，巡游车的市场份额被分割，运单量下降，经营状况雪上加霜。部分城市的统计数据表明，网约车合法化以来，给巡游出租车的原有运营环境造成巨大冲击，巡游出租车司机的整体收入出现断崖式下跌，部分出租车司机的月收入缩水为原收入的2/3。网约车的出现同时影响了出租车牌照的价格，几百万的牌照降价到几十万，给其拥有者造成了巨大的经济损失。在用车人数恒定的情况下，网约车的快速发展，必然会挤占巡游出租车的商业机会，影响出租车公司和司机的收入，2015年至2016年，我国多地爆发的出租车司机罢工事件，凸显了网约车迅猛发展引发的其与传统行业的矛盾与冲突。政策制定者在制定政策时不可避免地要面对来自不同层面的多重压力，网约车监管问题在市场、学术界、利益相关方和政府等领域存在着分歧和争议，产生了诸如如何平衡网约车与传统出租车的利益关系，监管价值如何选择，规制政策如何制定等诸多难题。

（二）网约车取得合法运营地位后的发展抑制

为了规范共享经济有序发展，顺应市场需求，营造良好市场环境，国务院办公厅在2016年7月26日印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》;①交通运输部等七部委于2016年7月27日发布了《暂行办法》（该办法于2019年予以修改），这两份文件基本涵盖了网约车类共享经济各方面的规定，可以作为我国网约车类共享经济的发展指南。《暂行办法》第13条规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第12条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。”②《暂行办法》第2条与第13条规定为符合条件的私家车可转化为网约车运营提供了部门规章依据，保障了网约车的合法性。《暂行办法》是我国首次对网约车及其运营进行全面规范和监督的行政法规。《暂行办法》的实施，开启了我国通过部门规章对网约车实施监管的规制模式。由于我国各地的经济社会发展水平不一，必须考虑和照顾各地的实际情况，因此《暂行办法》在对网约车行业进行统一规范的同时，也为地方政府结合本辖区的具体情况在《暂行办法》的基础上进行细化留下了空间。《暂行办法》发布之后，我国各地政府相继出台了地方网约车管理实施细则。目前，约有200个地级以上城市出台了网约车实施细则，基本上实现了网约车市场的全覆盖。地方政府参照旧有的巡游出租车的管理模式对网约车进行监管与规制，其不同之处主要在于准入条件，通过车辆准入来限制数量的做法与传统巡游式出租车监管模式趋同。

2019年7月，笔者基于各地出台的网约车实施细则（见表1），对其数据进行解析统计发现，其主体内容均基于《暂行办法》之相关规定，但其均在不同程度上对车辆、驾驶员、网约车平台等准入条件进行了更为严格的规定，笔者认为，其目的出于以下三点：1. 确保网约车车辆行驶安全。大部分地方都对车辆的基本状况做出了较为细致的规定，如要求车辆轴距、排气量、行驶里程、安全配置等方面必须符合一定要求，以此来保障网约车的车况处于可以提供优质服务的状态。2. 确保网约车车辆符合环保要求。多个地方对网约车车辆环保标准做出了较普通标准更为严格的规定。3. 限定车辆用途。多个地方明确规定禁止网约私家车改装或改变外观，主要是为了防止网约车以巡游的方式招揽业务，破壞出租车的市场秩序。

上述管理办法及地方所普遍采取的措施虽都具有目的正当性，但其对网约车发展定位有失偏颇，准入标准门槛较高的问题尤为突出，笔者选取司机身份、本市号码、价格和轴距为观测点（见图1），从数据分析的角度来看，各地针对网约车的规定不尽相同，67%的城市加入了户籍限制，77%的城市要求本市号牌，66%的城市对车辆轴距明确提出要求，68%的城市以价款或对巡游出租车比价的方式对网约车的车辆总价值提出要求，这些限定无疑提高了网约车的准入门槛，极大地抑制了网约车的发展。一线城市的实施细则在此基础上更胜一筹，以致严苛，其他地方实施细则亦类似，其合理性存在较大争议，这些监管措施使得大量的私家车被拒之“共享”门外。原本城市人口膨胀，出租车供不应求，再加上公务用车制度改革以及部分城市实行限行限购政策等因素影响，城市必然重现“打车难”的情境;而网约车平台公司为了满足客户需求，维持客户黏度，必然不断增加自有网约车的购买和供给，这样不但造成对现有资源的浪费，而且增加了城市小汽车的保有量，加剧了出行难、大堵车等情形，同时也大大提高了网约车平台公司的运营成本，将此成本转嫁给消费者，则又重现“打车贵”的境况。将互联网+模式下的共享经济与传统经济纳入相似的管理体系，用老办法管理新经济，并不符合网约车轻资产、重平台和临时性的特点，客观上抑制了供给，抑制了行业发展，有矫枉过正之嫌。

三、我国网约车立法监管原则的纠偏与规则的优化

网约车类共享经济在国外早已有之，且监管立法比较成熟，各国的网约车治理模式都是基于本国特定的历史基础和社会环境形成的，没有一国是完全照搬他国经验。美国的“去管制”治理模式源于克林顿政府大力倡导的“下一代互联网计划”，美国政府对互联网新兴经济的监管与规制采取了鼓励发展和行业自治的理念。①新加坡的“基本管制”治理模式，既源自于新加坡国土面积小，市场化程度较高的国情，另一方面也体现出其政府立足于促进共享经济发展，解决城市交通堵塞问题，鼓励科技创新和支持网约车发展的监管态度。②英国的“伦敦模式”治理，源自于英美法制一脉相承的“姻亲关系”，更有其过去对巡游出租车分类管理的制度基础，可以很好地将网约车监管规制纳入现有的约租车体系。欧洲市场一直对网约车持拒绝的态度，其原因在于欧洲各国自身商业社会的发展趋于成熟，自二战以来欧洲经济社会形成了一整套的商业文化、运行机制、行业分工及规范。其饱和的商业体系对于外来的新生事物——网约车，势必会有更为强烈的“抗拒”反应。但传统行业没有任何竞争，行业内部以保住既得利益与既有生活方式为唯一目标，不愿打破现有的平衡，因此行业内或多或少存在服务质量低下、保护主义严重的问题。

他山之石可以攻玉。我国在学习借鉴他国经验时，切忌简单粗暴地选择一种模式来套用，而应结合我国的国情和当前的法制环境，有针对性地加以学习和借鉴。当今中国，面对信息技术革命的大时代带来的前所未有的发展机遇，对于创新和新的商业模式，中国有更强的适应“韧性”，中国在发展共享经济、解决供需矛盾以及改善民生方面，有着强有力的推动力和执行力，因此，对于网约车的治理，我国应采取“适度管制”的治理模式。

对网约车类共享经济进行法律规制已成当务之急，从根本上来说，法律规制主体应当从保护消费者合法权益的立场，以规范管理、填补法律漏洞、排除安全隐患为初衷。地方政府在面对共享经济这种新业态时应转变思维，调整既往政策，从而在达成实现对网约车市场的有效监管目标的同时，促进网约车的发展，我国网约车治理的制度构建，主要从以下几个方面入手。

（一）确立促进共享经济发展的立法原则

政府在监督规制网约车的同时，不可避免地要考虑传统出租车行业的利益再平衡，现行网约车监管趋严的立法基点在于治理其发展的诸多问题，以及平衡与传统巡游出租车的利益冲突，其对C2C模式下网约车的发展抑制作用尤为明显，极大地抑制了网约车的发展，要解决这些问题，进而实现我国网约车的善治，就必须确立促进共享经济发展的立法原则。

1. 鼓励共享经济发展原则

2017年7月的国务院常务会议上，李克强总理指出：“对于任何新生事物，应尽量秉持‘包容审慎的监管方式，不能一上来就‘管死！”“共享经济不能禁止，只能保护和规范，各方都需要并有意愿将其置于政府监管下有序发展。”③《暂行办法》第三部分第7条指出：“鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。”④ 发展共享经济，推进大众创业、万众创新，是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择，而网约车实质就是市场在优化资源配置中起决定作用的必然产物。从国民经济发展与社会公益的视角分析，网约车是我国公共交通工具的有效补充。网约车行业发展不但可以节约我国公共道路资源，而且能够消化汽车工业产能，促进汽车工业产业升级。推动网约车发展，可以促进资源优化配置，满足消费者多元需求，进而实现发展国民经济与保护社会公益的目标。对于新生事物，特别对充分发挥共享经济优势的网约车，应基于鼓励共享经济发展的原则，本着接纳、宽容的心态，释放积极信号，提振市场信心，促进网约车的发展。

2. 促进公平竞争原则

在地方网约车立法的过程中，北京、上海等地都根据2016年6月15日国务院颁布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》组织了公平竞争审查，审查的原则是合格性审查，其主要目的是审查地方实施细则内容是否违背上位法（如《立法法》），而对细则的内容缺乏必要的审查（如《反垄断法》）。为促进共享经济类网约车的健康有序发展，应建立公平竞争审查机制，审查应兼顾程序与内容，并引入独立的第三方审查机制，审查结果要确保公开、公正。

从保护消费者权益和实现市场公平竞争的角度来看，消费者若想以最合理的价格获得更为优质的服务，必然要在有充分与多元的竞争的市场环境下才能实现。而在我国目前的出租车市场、在现有出租车行业管制法律法规框架下，监管规制的成本是由出租车驾驶员以缴纳管理费用的方式承担的，与此对应的网约车驾驶员则不需要承担相同的费用成本，成本的差异直接导致了不公平的竞争环境，巡游出租车驾驶员因明显的成本差异而处于竞争劣势。面对传统的巡游出租车行业，网约车的监管立法应坚持促进公平竞争原则，要在赋予网约车合法地位的基础上，执行“适度管制”。同时，应尽快修订现行法律法规，免除传统出租车的管理费用，从源头上消除不公平竞争的问题。

3. 维护市场秩序原则

政府在取消数量控制和特许经营制度后并非意味着政府对出租车市场完全放弃监管，无论是传统出租车公司或者网约车平台公司，都应当遵守市场规则。网约车平台既然是以营利为目的进入市场，那么其性质仍然是服务经营行为，因此，网约车平台必须通过工商部门审核，获得营业执照。以此保证市场的服务秩序，避免出现市场无序化而导致的瘫痪。在实践操作中，监管部门可以适当考虑将网约车和出租车进行分类管理，在许可证发放时应当区别职业出租车与共享网约车的性质，许可经营范围应做明确规定。在鼓励网约车发展的同时，消费者可以有更为多元化的租车服务选择，同时便于政府监管部门的管理，构建公平的市场竞争环境。对于网约车车辆的标准要求，应当在充分考慮公共环境保护的前提下，建立统一的满足消费者权益和最低质量服务标准的准入标准。取消对于传统的巡游车进行政府补贴的做法将有利于规范市场的公平竞争的运行模式。欲速则不达，在具体的操作过程中避免“一刀切”式的急功近利，而应当具体结合实际的省情、市情，特别是具有悠久历史和特殊地理环境的城市更应当有理有利有节、循序渐进、逐步推进。

（二）设立恰当的网约车市场准入规则

设置恰当的网约车市场准入条件是发展共享经济，实现闲置车辆资源共享，确保消费者合法权益，创造公平竞争市场环境的前提和基础，基础缺失进而失之于松亦或于紧，都会产生大量的社会问题和经济问题。

1. 设立恰当的驾驶员准入条件

为了减少甚至杜绝危害网约车消费者人身及财产安全事件的发生，《暂行办法》第14条第1、2、3项对驾驶员准入条件做出了明确的规定，而地方实施细则也对驾驶员准入条件做出了进一步规定。笔者通过数据分析方法，基于《暂行办法》和全国近60个大中小城市的实施细则中的驾驶员准入条件，按照13个观测项进行综合比较分析（见下页图2），其中共同规定的准入条件共6项;未过半数规定的准入条件共5项。过半数规定的准入条件共2项。

13个观测点中被全部采纳的共有6项规定，其内容主要集中于网约车司机符合基本从业条件并无违法犯罪记录，如网约车驾驶员应取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历、无交通肇事犯罪、无危险驾驶犯罪、无暴力犯罪记录等，这些条款目的明确，恰当合理，应予以保留。

13个观测点中被过半数采纳的共有2项规定，其中争议较多的是户籍规定。从数据分析来看，占比70%的网约车规定中要求驾驶员必须具备本市户籍。其中，对网约车驾驶员户籍要求较为典型的，如北京市要求私家车必须同时满足车辆及驾驶员都是北京户籍的要求才可以加入网约车平台。北京市交通委称设置户籍限制主要是想通过限制外来人口及外来车辆来缓解北京道路交通压力，而这一要求的作用效果则是直接将北京市大量的网约车排除在合法运营的范围之外。显而易见，规定中对本市户籍的要求与网约车监督立法的初衷保障驾驶安全、限制网约车用途、保护环境等无关联性，且与就业平等原则相违背，违反了《行政许可法》第15条第2款“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章……其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”之规定。而对网约车驾驶员本地户籍的强制性要求，应归属于“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”的情形，明显违反了《行政许可法》第15条之规定。在商业竞争领域的立法实践中，以从业人员的户籍作为从业资质准入条件的并不多见。违反规定限制网约车驾驶员户籍，其负面作用会显著遏制网约车行业的发展，必须具备本地户籍的要求显然不合理，应当酌情废除，或比照巡游车驾驶员要求予以修订。

13个观测点中采纳较少且占比低于20%的观测点共有3项规定，其内容主要集中在网约车驾驶员准入资质之认定，如：经指定考试机构考试合格;申请之日前一年内无驾驶机动车发生2或5次以上道路交通安全违法行为;从事过巡游车服务的，未被列入出租汽车严重违法信息库。笔者认为，管理规定中无须对此做出要求，建议政府应简政放权，采取市场化与行业自治的模式，赋权于平台运营商，由平台运营商自行制定相应的核准方案与方法，在驾驶员加盟其平台之日起进行资格审核即可。将部分准入资质审核交由平台公司审核在他国已有成功样例。我国的网约车平台公司如滴滴快车、神州专车等，针对加盟车辆的驾驶员准入资质亦有比现行实施细则更为严格且具体的管理规定。由此可断定，平台公司被赋权后，平台因而承担连带责任，推动其审核手续更为严格，且由于平台的审核手段更为丰富并可利用大数据分析手段支持自动化审核，其审核效率更高，效果更好。

2. 设立恰当的网约车辆准入条件

《暂行办法》第12条第1款第1、2、3项和第39条对网约车车辆准入及退出做出了明确的规定，而地方实施细则也都对网约车车辆准入条件做出了进一步规定。笔者通过数据分析方法，基于《暂行办法》和全国近60个大中小城市的实施细则中的網约车车辆准入条件，按照16个观测项进行综合比较分析（见图3），其中共同规定的准入条件共3项;未过半数规定的准入条件共10项。过半数规定的准入条件共3项。

16个观测点中被全部采纳的共有3项规定，其内容主要集中于网约车司机符合基本从业条件并无违法犯罪记录，如技术性能符合运营安全标准，安装定位装置、应急报警装置，七座以下乘用车等。这些条款目的明确、恰当合理，应予以保留。

款目的明确、恰当合理，应予以保留。16个观测点中被过半数采纳的共有3项规定，其中争议较多的是排量限制规定。综合来看，地方实施细则中普遍对车辆的轴距、排气量、号牌、经营资质、安全性能、强制报废里程或年限等方面标准做出了明确要求，某些地方细则的规定则明显违反了《行政许可法》《反垄断法》《劳动法》等法律法规。如在网约车车辆准入限制方面，泉州发布的地方细则里对车辆价格做出了严格的规定，要求网约车车价须高于出租车1.5倍且车辆售价在15万元以上。但在泉州的实际情况中，约有96%的网约车车辆价款在10万元以下，只有不到1.5%的私家车辆能达到上述要求。因此，当地大部分的网约车都无法达到地方细则的规定，细则中对车辆价格、车辆排量、使用年限、轴距等做出的严苛限制，使得网约车在一些城市举步维艰，这实际上是违背了网约车进入市场的初衷，同时也违背了市场发展的客观规律。基于以上情况，笔者建议应对网约车车辆制定相应的准入标准，但在标准制定的过程中不应调高准入条件，人为制造网约车与传统巡游出租车的差异，将网约车规制到高档车、豪华车之列，而应比对传统的巡游出租车准入标准，标准达到“同等级略高”即可，对于过高的车价、排量等准入要求均应适当下调，以达到平衡利益、维护秩序、提高效率，促进网约车有序发展之目的。

16个观测点中采纳较少且占比低于20%的观测点共有3项规定，其内容主要集中于网约车车辆基本准入资质，如在车辆检验有效期内、车辆需配备网约车平台服务端等方面。建议政府简政放权，采取市场化与行业自治的模式，赋权于平台运营商，由平台运营商自行制定相应的核准方案与方法，在网约车加盟平台之日起进行资格审核即可。

（三）加强对消费者权益的保护

在网约车之消费者权益保护制度设计上应区别网约车与巡游出租车的差异，从安全、服务、救济等方面着手制定，引导企业切实保护好消费者的权益，满足消费者的需求，引导从业人员从提供更好的服务角度获得消费者认同，从而获得更高的收益。

1. 加强消费者个人信息及人身安全方面的保护。随着大量私家车进入网约车市场，监管部门应当制定相关制度，保障消费者的人身财产安全，如定期对网约车进行安全检查。网约车平台也应当加强对消费者如手机号码、行程路线等其他相关个人信息的保护，确保消费者的个人信息不被非法获取、扩散和利用。同时，监管部门和网约车平台也应加强对私家车驾驶人员的行为约束，防止驾驶员在提供服务时，发生侵害消费者个人隐私或非法获取、存储、传播和利用个人信息的不法行为。当前，部分网约车平台利用“信息屏蔽墙”这一技术手段，能够有效屏蔽与加密消费者信息，从而确保网约车驾驶人员无法直接获取消费者个人信息，值得推广和借鉴。

2. 加强服务质量与服务价格的监管。各地政府在出台网约车管理实施细则时，应当充分参考本地区的经济发展状况，基于针对出租车的安检与评级系统，指定符合地方实际的监管政策。在制定网约车服务价格时应充分借助大数据分析手段，采用阶梯型指导定价，根据道路实际通行情况来确定运营价格。同时，也要对价格欺诈等侵害消费者权益的违法行为加强监管，加大打击与惩处力度。

3. 完善消费者权利救济机制。消费者权益保护的基本价值理念即服务提供者应当承担提供适合商品或服务，承担因服务或产品产生的侵权责任。就网约车这一新兴的消费领域，互联网平台作为消费者接触的第一窗口、共享经济的核心，理应承担最基本、最核心的责任。因此，建议由互联网平台出资成立共享基金用于对消费者因乘坐网约车而遭受损害时，由平台先行足额理赔从而第一时间实现对于消费者损害的及时补偿。之后，再由平台取得向过错主体进行追偿的权利。同时应借鉴《消费者权益保护法》的有关规定，即消费者在使用网约车的过程中因运营司机的过错而遭致损害的，平台有责任向消费者提供此司机的真实、翔实的信息，包括其姓名、身份证号、具体的联系方式等能够使消费者得以通过私力救济亦或公力救济实现索赔可能的所有信息，从而最大限度地保护消费者的合法权益。

（四）构建基于大数据的“政府+企业”监管模式

基于“政府+企业”模式进行网约车监管的国家并不鲜见，典型的如美国、英国、新加坡等，都取得了良好的监管效果。政府要简政放权，鼓励共享经济的创新发展，要明确平台对车辆、人员自主管理的权利，引导政企合作，进而实现提高监管效率的目的。面对日新月异的技术进步，对网约车这一新经济形态进行监管，充满了不确定性，只有加强政府与企业的合作，才能有效应对挑战，而对其进行法律规制，必须创新路径，即从过去的事前单向许可转型为双向合作的新模式。

新的监管模式基于大数据，平台在运行与服务的过程中，产生了大量的行程型数据，这些数据既可以用于静态的数据评估，如基于用户的评价数据对司机进行等级评测、准入许可、奖励与惩罚等，也可以用于动态的数据预测，如基于司机的出行数据对车辆布局进行特定调整以提升运维效率，对城市的交通状况进行预测以躲避拥堵路段等。平台运营数据只存储于平台公司的数据中心，将会形成数据孤岛，降低数据的利用率，而通过政府多方汇聚而成的大数据平台，能够实现政府与多平台之间的数据共用、共享，进而通过大数据分析，对路面状况，包括人员、车辆、车流等進行监控、监管与预测分析，实现改善交通状况，提升管理效率，综合利用闲置资源，开展供给侧改革，服务社会民生等目标，能够减少政府的监管压力，提高监管效率，有助于构建应对突发事件时的快速响应机制。

在监管的具体程序上，政府和企业应基于大数据加强事中与事后监管。作为政府方，应不定期对平台的运营数据、用户评价数据等进行检查，对于企业数据不合规、企业履行监管职能不到位的要严格监管、惩处到位。政府还兼具着数据公开的职能，应将可开放数据通过公众媒体定期公布，确保公众的知情权。平台企业也应严格履行监管职责，对接入平台的车辆、驾驶员资质进行巡检，发现不合格的车辆应立即予以取缔，并提交政府监管部门备案，对用户评价信息较差或投诉的信息应及时处理，并在后台数据中留存，对于交通拥堵和突发事件，要通过快速通道及时向政府相关管理部门通报。

政府与企业亦应在建立可靠的评价系统上开展合作，借助人工智能和大数据分析等信息技术手段，建立双向、透明的互联网+评价系统，改变现有系统中的信息不对称及不准确之现状，将影响消费者选择的刷单、刷好评等现象屏蔽于系统之外，基于可靠的评价体系，逐步探索将车辆评级与评价相结合。政府在监管路径规制选择上应该回到规制目的本源上来，在网约车类共享经济法律规制的过程中，推进政府与平台运营商的双向互动与合作，唯此才能真正达成法律规制的目的，实现对网约车的有效治理，促进共享经济的发展。

结语

以供需关系发展新形态出现的共享经济，通过对资源使用权的再调整、再平衡，实现资源使用效益最大化，推动了经济社会的再发展。网约车作为其中的代表，在便捷居民出行方式、改善城市发展形态、优化社会的管理行为等方面，都发挥了积极作用，其发展的必然性毋庸置疑。网约车的监管与规制应以互联网、大数据技术为基础，以促进共享经济发展为目标，引导并支持既存的私家车在公共交通出现“潮汐现象”的特定时期加入公共运营。网约车地方立法应避免人为地干涉市场发展，严格遵守现行法律之规定，依法而为，要进一步完善立法程序，建立健全公众参与制度和备案审查制度，对行政立法权进行更好的监督，要适当修改针对网约车的严苛规定，放宽政策，确保我国网约车类分享经济有序、健康、长远发展。如何有序引导和有效规范网约车管理，促进共享经济健康发展，是对政府和行业相关部门执政能力和水平的现实考量，也是法律学者义不容辞的社会责任。