新时代中国特色农村土地制度改革逻辑与治理路径研究

刘元胜

关键词：农村土地制度;城乡中国;人地关系

引言

在一个国家的农村制度体系里，土地制度是最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。①新中国成立以来，经过多次的农村土地制度变革，我国农村生产力获得了解放和发展，农业生产能力大幅提升，农民收入水平明显增加，农村繁荣稳定有效推进。随着中国特色社会主义进入新时代，我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革，农业农村进一步发展面临的突出矛盾和挑战发生了深刻的历史性变化;解决好这些矛盾和问题，根本要靠深化改革。“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”②为此，立足国情农情民情，构建具有中国特色的农村土地制度，是深化农村改革的关键一步;通过释放显著的制度优势，能够实现农业强起来、农村美起来和农民富起来。“农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。”①基于此，立足新时代我国农业农村进一步发展面临的主要矛盾的新变化，正确理解中国特色农村土地制度的内涵，客观剖析当前中国农村土地制度的问题表征，论证中国农村土地制度改革的实践诉求，系统阐释中国特色农村土地制度的改革逻辑，提出彰显中国特色农村土地制度显著优势的治理路径，对高质量深化农村土地供给侧結构性改革、强化制度供给、全面推进农村改革、开创“三农”工作新局面具有重要意义。

一、中国特色农村土地制度的内涵阐释

中国特色农村土地制度是一个具有整体性特征的范畴，在这个范畴体系里，中国特色是逻辑起点、农村是空间场所、土地是物质基础、制度是关系物化，依次阐释这些构成要素的本质特征，是理解中国特色农村土地制度内涵应遵循的理路。

（一）中国特色：逻辑起点

习近平总书记指出：“中国特色社会主义，既坚持了科学社会主义基本原则，又根据时代条件赋予其鲜明的中国特色。”②作为中国特色社会主义基本经济制度在农村的实现形式，中国特色农村土地制度始终立足国情农情民情，坚持集体所有制不动摇，依据农村生产力与生产关系的矛盾运动不断细分权利、塑造权利束，构建了以集体所有制为根基的使用权不断细分的制度体系。与时俱进地根据社会生产力水平总体跃升给农村生产关系带来的调整，对家庭承包经营权进行细分，在“两权分离”的基础上形成了“三权分置”的制度结构，实现了“变”与“不变”的辩证统一，彰显了农村土地制度的中国特色。这说明，中国特色农村土地制度，以中国为空间主体，遵循社会主义制度的根本要求，在坚持集体所有制不变的前提下，围绕“分”与“统”，在土地经营权改革上下功夫，通过重构产权结构，探索农村土地集体所有制的实现形式，释放制度优势。③这种制度安排，既满足了新时代农村生产力水平跃升产生的规模化经营诉求，又坚持了大国小农条件下家庭经营的基础性地位不动摇，还打通了农民“走出去”和新型农业经营主体“进得来”的通道，从而为农业高质量发展、农民增加收益和农村繁荣稳定夯实了制度基础，也为新时代重塑城乡关系提供了制度保障。由此，作为逻辑起点，中国特色彰显了我国农村土地制度直面中国问题、解决中国难题和形成中国方案的特征，让这个制度安排立足中国处理好人地关系和重塑城乡关系，体现了历史逻辑和实践逻辑的有机统一。

（二）农村：空间场所

在马克思主义看来，“一个民族的生产力发展的水平，最明显地表现于该民族分工的发展程度。一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动与农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”。④由此，生产力发展水平成为一个国家城乡关系演进的根本动力。随着生产力发展水平的不断提升，城乡关系呈现出“城乡同一—城乡分离—城乡对立—城乡融合”的演进特征。⑤改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡之间的差距依旧十分显著，农村仍是全面建成小康社会的短板。正如习近平总书记所指出的，“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾……城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”。①中国特色农村土地制度，始终将农村作为空间场所，围绕发展农业、富裕农民和繁荣农村，通过农村生产关系的适应性调整更好地促进农村生产力水平的跃升，显著解放和发展了农村社会生产力，促进了农业持续发展、农民更加富裕和农村繁荣富强。同时，中国特色农村土地制度立足农村但又不局限农村，注重把握好城乡发展运动规律，在重塑城乡关系的过程中缩小城乡差距、改变城乡二元结构，实现农村与城市相互促进、共生共存，从而切实解决好城乡发展不平衡和农村发展不充分的突出矛盾。可见，以农村作为空间场所但又考量城乡关系，彰显了中国特色农村土地制度的开放性和整体性优势，有助于将农村这个短板转变成潜力板，为中国特色城乡融合发展提供了制度保障。

（三）土地：物质基础

在人类进行物质资料再生产的过程中，“土地（在经济学上也包括水）最初以食物，现成的生活资料供给人类”。②从而土地是“他（劳动者——引者）的原始的食物仓和原始的劳动资料库”。③农业生产就“以土地的植物性产品或动物性产品的形式或以渔业产品等形式，提供出必要的生活资料”。④由此，土地与劳动力一起成为财富形成的两个原始要素，是一切经济活动不可或缺的元素、原动力和空间载体。无论是在农业社会、工业社会还是生态社会，土地在社会再生产过程中都发挥着不可替代的作用，土地关系是最基本的生产关系。中国特色农村土地制度，始终把土地作为物质基础，将认识土地、配置土地和释放土地功能作为彰显自身品质的物质载体，并以此处理好人地关系和重塑城乡关系。通过辩证地审视土地作为生产资料和生活资料的双重特征以及土地由此释放的生产功能和保障功能，中国特色农村土地制度自始至终地把土地视为农民的命根子、农业的基本生产资料和农村繁荣发展的稳定器，从而将土地问题作为关系农民生存发展、农业生产能力提升和农村和谐稳定的首要问题。正是基于对土地这个物质基础的辩证审视、多维认知和整体看待，中国特色农村土地制度呈现出集经济属性、政治属性和社会属性于一体的鲜明特征，从而为稳固农业生产、保障农民权益、推动农村稳定和加快推动城乡融合发展筑牢了制度根基。

（四）制度：关系物化

马克思主义认为，理解制度的内涵需要从人与人的社会经济关系入手。随着生产力的不斷发展，作为“一切社会关系总和”的人，面临着“活动和产品的普遍交换”而形成了异己的、独立的以“物”为基础的相互联系，从而“人的社会关系转化为物的社会关系，人的能力转化为物的能力”。⑤进而“物”成为人与人之间的交换关系和社会关系的中介。为此，“社会上占统治地位的那部分人的利益，总是要把现状作为法律加以神圣化，并且要把现状的由习惯和传统造成的各种限制，用法律固定下来”。⑥这种固化的习惯和传统就演变成了规则和秩序，成为“一种生产方式的社会固定的形式”的制度，即，制度就是“由经济关系本身决定的，一种反映着经济关系的意志关系”。⑦中国特色农村土地制度，在把土地作为物质基础的前提下，将土地作为反映人与人之间以及城乡之间经济社会关系不可或缺的“物”;同时，依据生产力发展水平进行适应性调整，通过制度的演进阶段性地物化经济关系，从而重塑人与人之间和城乡之间由于土地关系物化而形成的利益格局。这充分表明，中国特色农村土地制度，始终根据农村生产力发展水平及其引起的经济社会关系的适应性变化，围绕处理好物化了的土地关系形成的利益关系，进行与时俱进的改革，合理塑造关系物化了的利益格局，搞对人与人之间和城乡之间的激励束;从而增强了制度的包容性、和谐性，减少了制度的分利性、冲突性。

二、中国农村土地制度的问题表征

中国农村土地制度在实践中表现出的问题，是以改革的途径构建具有中国特色农村土地制度的实践诉求，对问题的认知越是客观、精准，则改革的方向就越正确，方案就越可行，从而制度优势就越能厚植，治理效能就越能释放。

（一）城乡融合发展指向不强

人地关系的矛盾历来是我国土地制度变迁的重要前提，以土地占有和分配关系为主的土地制度变迁成为其他经济制度变迁的基础。①随着我国由“乡土中国”向“城乡中国”的结构转变，农民的分化和代际更替，带来了农民与土地及村庄关系的松动，由此形成了互动性更强、分工结构更合理、文明共融共生的新型城乡关系。②城乡关系的历史性重塑，使得城乡融合发展成为新时代农村土地制度遵循的大逻辑。然而，我国现行的农村土地制度仍停留在城乡二元化阶段，缺乏城乡融合发展指向，具体表现在：一是忽视农民的分化性转变，在城乡中国阶段，农民不再是一个同质化的群体性概念，而是一群异质化农民的泛化表述。但是，现行的农村土地制度仍然把农民视作同质化范畴，仅注重农民成员权资格表达的政治属性，而没有重视农民作为理性经济主体的经济属性，这就导致该制度对主体认知缺乏精准性，从而制度运行效率不高，制度功能释放受阻。这种主体认知的模糊性判断，使得以农民主体性名义推进的土地制度变革带来了农民的他者地位。二是忽视城乡的互动性转变，在城乡互动发展的新阶段，现行的农村土地制度仍表现出固守农村的封闭性、阻碍生产要素城乡互流的禁锢性和强化农民落户城市的高难性特征，对农村功能的阶段性特质、城市生产要素融入农业发展和农民转变为市民缺乏历史性与辩证性的研判，形成了农村与城市的二元割裂状态，导致农村走向衰败和城市病加剧的并存，造成城镇化没有成为解决好城乡互动发展的有效途径，既抑制了土地的城乡间优化配置，又遮蔽了农民的全面自由发展，还恶化了公平与效率关系的跨期性相容。

（二）土地利用冲突多维呈现

我国处在工业化、城镇化和农业现代化“并联式”的发展过程，这使得我国农村土地制度不得不面对叠加发展带来的挑战，从而制度嵌入能力和程度成为影响土地利用成效的关键因素。然而，面对诸多政策目标，现行农村土地制度造成了土地利用冲突现象的频发。一是分割型冲突，对同类型土地的城乡二元化权利配置，造成农民、农村集体经济组织无法合理分享工业化和城镇化进程中的土地权利资本化收益，利益相关者围绕土地增值收益展开了激烈的博弈，从而使得土地利用秩序呈现一定的混乱特征。尽管，新修改的《中华人民共和国土地管理法》准许集体经营性建设用地直接入市，但以什么样的方式、怎样的途径、哪种分配方案入市，还缺乏细化的法律条文，成效有待观察。二是功能型冲突，依照土地用途管制原则，要坚持农地农用的底线思维，坚守18亿亩耕地红线。然而，面对乡村振兴战略的不断实施、工业化的深度推进，现行的农村土地制度无法有效满足产业振兴带来的新产业新业态用地需求，尚难以处理好耕地、设施用地的配置结构，异化了土地增减挂钩政策，既不能高质量保护好耕地，又不能合理配置建设用地。三是生态型冲突，按照保护环境就是发展生产力的理念，处理好生态环境保护与土地资源有效利用的关系较为重要。但是，囿于环境保护政策实施中的一刀切，现行的农村土地制度不能解决好环境保护中的土地资源高效配置，从而造成环境保护指向下的土地资源的低效率配置。如何实现环境保护与土地资源最优化配置的有机统一，促进生态型冲突和解，是未来农村土地制度改革应解决的课题。

（三）法治赤字需要加快破解

农村土地制度是权利束的系统化表达，将法治贯穿于制度体系的每个环节，能有效彰显制度优势和释放制度治理效能。但是，现行农村土地制度的法治化质量不高、法治赤字显著，从而加快完善法治化、实现良法善治，是农村土地制度改革的方向。一是制定层面的法治赤字，法律法规体系不健全。现行的土地管理法律法规，尚不能适应实践需求，导致土地承包关系长久不变和确权登记颁证的实现等缺乏法律化表达，使得落实好党中央关于土地制度的顶层设计缺乏健全的法治化支撑和保障。二是实施层面的法治赤字，法律法规运行不到位。尽管在实践中对部分土地的利用突破了既有的法律法规的约束，但是职能部门对违法现象的处置不到位，要么置之不理，要么轻处置，造成土地利用缺乏法的约束。比如，一直存在的小产权房现象，就说明延迟了的严格执法会提高法律运行成本。三是价值层面的法治赤字，法律法规品格还需提高。围绕土地及其利用制定的法律法规，质量如何，是否满足实践需要，能否处理好利益相关者的土地权益，关系到法律法规能否被认可、接受和运行。实践表明，现行的部分土地管理法律法规，在保障农民权益、实现农村繁荣稳定、促进农业持续发展和重塑城乡关系等方面，价值目标出现了偏离。这就在客观上挤压了法律法规的运行空间，造成了制度的软化和空转。

三、中国特色农村土地制度的改革逻辑

当前中国农村土地制度存在的问题，为推进制度改革提供了现实客观依据，应当立足国情农情民情，以改革为途径，从制度端发力，解决好新时代农村土地问题，构建符合中国农业农村高质量发展要求的农村土地制度体系。但改革并不是盲目推开，而是稳步且有序推进，不是否定现行和以往的中国农村土地制度，而是使该制度更好，为此应该遵循如下逻辑。

（一）立足中国实际

新时代中国特色农村土地制度改革，应当立足中国实际，以解决好中国农业农村发展面临的突出矛盾，特别是土地问题为目标，不能离开国情农情民情，照搬其他国家的经验做法，一味地强调制度的普适性或移植性。立足中国实际，既要着眼现实中的突出矛盾，又要回溯历史中的主要矛盾，还要预判未来可能出现的突出矛盾。坚持历史逻辑，从历史中汲取经验，立足现实，从现实中寻找突破，展望未来，从未来中进行研判，构建符合历史演进规律、能解决当下矛盾和对未来发展具有前瞻性的农村土地制度体系。同时，立足中国实际的改革，要坚持正确的方向、把握好“改”与“不改”的辩证关系。就如同习近平总书记强调的，“问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改。”①对我国而言，农村土地制度改革的最大实际就是坚持“农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”。②牢固树立底线思维，做到“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了”。③以农民集体所有这个根为制度内核构建能够解放、发展和保护我国农业生产力的农村土地制度体系，在这个根本性问题上，绝对不能犯颠覆性错误。

（二）以人民为中心

新时代中国特色农村土地制度改革，必须坚持以人民为中心的根本立场，要坚持农民利益不受损，改什么、怎么改、成果怎么分配，都要由农民说了算，也就是，“把选择权交给农民，由农民選择而不是代替农民选择”。①积极构建凸显农民主体地位的农村土地制度体系，为广大农民谋取更多土地财产权收益，让广大农民过上更加美好的生活，维护农民、发展农民和富裕农民，把人民满意作为农村土地制度改革的出发点、落脚点和衡量农村土地制度改革成效的根本标准。具体而言，就是立足大国小农的基本国情，理顺农民和土地的关系，在坚持农民集体所有的前提下，稳定土地承包权、放活土地经营权，保障农民对土地经营权的处置权，积极探索农村土地适度规模经营的多种实现形式。不通过人为垒大户剥夺农民从事农业生产活动和分享土地资本化收益的权利，让农民成为实现农业农村现代化的参与者、受益者，而不是局外者、受损者。实践证明，越是尊重农民的创造精神、维护农民的土地权益，农民就越认同农村土地制度，从而制度执行力就越强劲、功能释放就越充分、成效彰显就越显著。

（三）坚持法治化

习近平总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”②“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。”③为此，必须坚持法治化改革，在改革中完善法治，让法治成为深化改革的助力，让改革成为完善法治的推力，实现改革与法治的携手并进、相得益彰。新时代中国特色农村土地制度改革，必须以《中华人民共和国宪法》为引领，在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的要求下，以法治化方式有序推进，做到有法可依。同时，以实践中碰到的难题寻找改革的突破点，通过全国人大常委会授权先行试点，根据试点成效总结经验，为相关法律法规修改完善提供现实支撑。此外，还要高度重视非正式制度对法治化改革的约束，所制定的法律法规需要得到经济主体，特别是广大农民的认同和支持，实现合法、合情、合理的有机统一，避免法律法规的空转和不落地生效。由此，中国特色农村土地制度改革，既是全过程、全环节的法治化，又是与非正式制度相容的法治化，更是治理的法治化，最终实现良法善治。

（四）寻找最大公约数

中国特色农村土地制度改革势必将带来利益格局深刻调整，能否凝聚共识、寻找到最大公约数，关系到农村土地制度改革的成败。推进农村土地制度改革，应该清楚每个利益相关者的利益诉求在哪里，做到利益相关者关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么，实现利益的“平衡点”，在“关键点”上达成最大共识，确保每个利益相关者都能在改革过程中享有获得感，形成农村土地制度改革的最大公约数。为此，新时代中国特色农村土地制度改革，必须树立正确的改革观，统筹兼顾利益相关者的利益关系，敢于打破固化的利益分配格局，通过改革产生红利、做大蛋糕，在公开、公平、公正中分配好蛋糕。让农村土地制度改革成为构建利益相关者和谐关系的推动力，让改革红利成为利益相关者和谐相处的润滑剂。

四、彰显中国特色农村土地制度显著优势的治理路径

新时代要彰显中国特色农村土地制度显著优势，必须在治理上下功夫，既要坚持好、巩固好经过长期实践检验的“三农”治理经验，又要完善好、发展好新时代“三农”治理体系，不断把我国特色农村土地制度显著优势更好转化为“三农”治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化夯实基础，具体路径如下。

（一）坚持党的领导制度，党总揽全局

习近平总书记指出：“党的领导制度是我国的根本领导制度，具有统领地位。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”①实践充分表明，党的领导是我国农业农村改革取得举世瞩目成就的根本经验和制胜法宝，新时代彰显中国特色农村土地制度显著优势，要坚决维护党中央权威，坚持党的领导，贯彻党总揽全局、协调各方的根本要求。一是全面完整、准确领会党中央深化农村改革的意图，正确理解习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，做到在制度认知、执行上不走样、不变形，向以习近平总书记为核心的党中央看齐。二是充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为中国特色农村土地制度改革和治理把握好方向，成为维护制度权威和实现制度落地生效的领导核心。三是加强农村基层干部队伍建设，切实提高农村基层干部驾驭中国特色农村土地制度的能力和素质，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的农村基层干部队伍。

（二）做好改革顶层设计，注重协调推进

中国特色农村土地制度改革，牵涉利益广泛而复杂，牵一发而动全局。为此，必须充分重视改革的战略性、全局性，做好顶层设计;关注整体性、系统性，注重协调推进。一是站在全面建成小康社会的战略高度上，从坚持和巩固、完善和发展社会主义基本经济制度入手，以拉长农业短腿、补齐农村短板和提高农民收入为目标，做好中国特色农村土地制度的顶层设计，确定哪些该改，哪些绝不能改，哪些当下必须改，哪些待条件成熟后再改，部署改革的时间表、路线图，明确改革的方式、依靠的主体和成果的分配，为解放农村生产力、发展农村生产力和保护农村生产力注入改革动力、提供制度保障。二是注重整体性、系统性，明确中国特色农村土地制度改革在国家全面深化改革大局中的地位，确保农村土地制度改革与其他各项改革无缝对接、协同推进、形成合力，为推进中国特色农村土地制度改革赢得共识、拓展空间、减轻阻碍、增强助力。科学评估农村土地制度改革带来的深刻影响，以下好“一盘棋”的思想精准研判改革涉及议题的轻重缓急，遵循协调推进的大逻辑对农村土地制度改革的步骤合理排序。

（三）发挥农民主体作用，鼓励基层探索

推进中国特色农村土地制度改革，既要践行以人民为中心的根本立场，充分尊重农民首创精神、调动农民积极性，又要注重地区的差异性，因地制宜、鼓励基层探索，不断解放和发展農村社会生产力、激发农村发展活力。一是充分发挥农民主体作用，总结农民推进农村土地制度改革的经验，让农民有话语权、成为主人翁。新时代推进中国特色农村土地制度改革，应以满足农民对美好生活向往为价值指向，让农民说了算、做了主，只有这样才能实现好、维护好和发展好农民的根本利益，确保中国特色农村土地制度改革不出偏差、不犯错误。二是重视基层探索实践，鼓励和允许不同地方进行差异化探索，确保农村土地制度改革能解决不同地区面临的突出矛盾和挑战，不搞整齐划一。为此，应该在中央统一部署的前提下，重视问题的地区异质性，以问题为导向推进农村土地制度改革，形成不同的农村土地制度改革模式。当然，鼓励基层探索和实现农村土地制度改革实现形式的地区差异化，离不开中央的顶层设计，应该根据中央的统一部署，树立底线思维，在根本改革原则上向中央看齐、不搞变通，在实现途径上鼓励基层创新、考量地区差异。

（四）确保制度落地生效，强化制度执行

习近平总书记强调，“制度的生命力在于执行。必须强化制度执行力，加强对制度执行的监督”。②要彰显中国特色农村土地制度的显著优势，需要在制度落地生效上下功夫，强化制度执行，提高制度执行力。一是强化制度意识、维护制度权威，在制度执行上不做选择、不搞变通、不打折扣。务必提高政治站位，抓住农民集体所有这个“根”和家庭承包经营这个“魂”，切实发挥农村土地制度指引农业农村改革、规范经济主体行为的功能。所以，各级政府职能部门、农民及其他微观经济主体，都必须遵照制度要求约束自身行为，决不能在坚持农民集体所有和稳定家庭承包经营上打主意、有想法，而是以此为前提探索多样化的实现形式。二是切实提高制度执行力，构建确保制度时时生威、处处有效的能力支撑体系。具体就是，提高各级领导干部和广大农民对中国特色农村土地制度的认知能力和研判水平，做到依据制度行使权力、规范行为和提高效率。构建制度执行全过程监督机制，实现不留死角、不留空白，以严格的监督增强制度的威严和强化制度的执行。实现法治化治理，确保中国特色农村土地制度在法治化的轨道上落地生效，并以实践中出现的新问题倒逼法律法规的修改和完善。

结语

中国特色农村土地制度是农村的最大制度，是走好具有中国特色现代化农业道路的根本制度，符合中国农业发展实际，能保持中国农业社会主义本色，能为农业现代化、农村繁荣富强和农民安居乐业提供根本制度保障。作为农业生产关系的根本安排，中国特色农村土地制度并不是一成不变的，而是根据农业生产力与农业生产关系的矛盾运动进行动态调整，以使农业生产关系更好地促进农业生产力发展水平的整体跃升。推进农村土地制度改革，要把握好变与不变的辩证关系，在坚持农村土地集体所有的前提下，顺应农业农村发展形势，立足农业农村发展实际，体现中国特色，构建一整套完备、稳定、管用的农村土地制度体系。中国特色农村土地制度的显著优势在于遵守和执行，应在制度落地生效上下功夫，避免制度软化和空转，不断加强制度治理的力度、广度和深度，加快将制度优势转化为治理优势，为农业强、农村美和农民富增强制度动能，切实增强制度自信，为人类更好探索农业农村根本制度提供中国方案和贡献中国智慧，为全球农业农村制度治理注入中国力量。