新时代农村金融的发展环境变化、市场功能修复与政策取向研究

郭连强 祝国平 李新光

关键词：农村金融;农业现代化;金融体系;功能修复

2004年以来，中央一号文件连续17年聚焦三农问题，特别是2020年中央一号文件在“加强现代农业设施建设”“发展富民乡村产业”等方面做出了新的部署，预示着我国乡村振兴战略进入项目实施与产业具体布局的新阶段，对农村金融供给提出了新的要求。文章在准确把握新时代农村金融发展面临的环境与形势变动趋势，集合农村金融市场新动能的基础上，从理论和实践两方面对农村金融的功能认知和研究予以体现并充分回应，在市场自发与政府规制有机结合上寻求农村金融发展的战略取向。在这一背景下，深入探讨农村金融体系固有矛盾，在把握新时代农村金融发展面临的环境变化基础上谋划其功能修复与发展战略取向，具有一定的现实意义。

一、传统农村金融体系的固有矛盾

改革开放前，通过计划手段来配置农村金融资源，不存在真正的农村金融市场。①改革开放后，农村地区长期存在金融抑制现象，农村金融体系经常扮演“抽水机”角色，成为阻碍农业农村发展的重要瓶颈。②2004年到2020年中央一号文件连续17年聚焦三农问题，都涉及农村金融体系的改革完善，并实施了系列改革举措。从放松市场管制到调整农村金融体系供给结构，从农村信用社存量改革到新型农村金融机构增量改革，从利率市场化到放松民间资本准入限制，从农村金融机构职能和功能调整到强化金融服务功能的微观举措，随着这些改革的不断深化，农村金融服务覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等痼疾有所缓解，多层次、广覆盖、适度竞争的农村金融供给体系初步建立。

然而，在农村金融体系日趋完善、供给不断增长的过程中，农村金融机构“小、散、弱现象”依然存在，以“贷款贵，贷款难”为表象的金融抑制问题始终未得到根本化解。无论是市场化措施还是政策干预都未能有效实现农村金融市场出清和福利优化，农村金融供需失衡矛盾依然存在。随着乡村振兴战略的推进，农村金融体系将面临更高要求、更新任务和更大挑戰，以当前的农村金融资源配置效率很难满足形势发展的需要。

追根溯源，农村金融供需失衡矛盾源于一定程度上的市场失灵。农业的弱质性、农村社会的松散型以及农村金融交易结构等特征，使农村金融体系很难满足经典价格均衡理论所要求的前置条件，而当价格不能反映真正的社会边际成本和社会边际效用时，市场供求平衡难以出现，就会出现市场失灵问题。③农村金融体系市场失灵主要有以下几方面原因：

首先，农村金融市场是信息不完备的市场。农村金融市场是一对多的市场结构，农户金融需求多元化，交易信息异质化程度高，加之缺少征信体系和信息共享平台，信息成本高昂，信息不完备。④其原因主要有：一是市场结构方面，机构对散户的市场结构使信贷关系中农户的信息质量优于金融机构，金融机构信息收集成本高;农村金融需求主体结构多元、居住分散，金融机构信息收集困难。二是信息结构方面，农户信贷资金在用途结构、期限结构等信息结构上存在较大差异，金融机构很难收集完备信息。三是信息渠道方面，现有信息收集渠道中没有建立完整的征信体系和信息共享平台机制，金融机构无法承受高额信息收集成本。农村金融市场的信息不完备会带来很多问题：信息劣势的机构提高价格造成“贷款贵”问题，而有限信息下的客户严格筛选造成“贷款难”问题，从而产生逆向选择问题;由于金融机构信贷资金用途改变等事后机会主义行为产生道德风险问题;代理人规避风险和收益最大化的偏好，容易产生对借名垒户、资金挪用等行为漠视或寻租腐败等委托—代理问题。

其次，农村金融市场是交易成本过高的市场。需求主体分散度高、信息结构复杂等特征导致农村金融机构的收集成本、信息成本、议价成本和决策成本、业务成本较高，农村金融市场交易分散、数额小等特征导致单位资金的交易成本过高。交易成本高还体现在由于缺乏范围经济，农村信贷主体中间业务少，无法取得范围经济优势而降低交易成本。应对交易成本过高问题，农村金融机构一般出于风险收益考虑，对农户贷款实施基准利率上浮政策。部分农户贷款平均利率在基准利率的两倍以上，而且还不包括一些非利息融资成本。⑤另外，一些调查分析结果表明，农村商业银行、农村合作金融机构针对新型农业经营主体贷款也普遍大幅度上调了贷款利率。①过高的交易成本使农村金融机构将风险转嫁给需求方，一定程度上抑制了农村金融的有效需求。

再次，农村金融市场是竞争不充分的市场。规模经济和竞争限制是产生不完全竞争的两种根源。我国农村金融既存在市场主体缺乏导致的竞争不足，也包括由于政策干预导致的竞争主体缺失问题。1996年改革方案设计的“三位一体”的农村金融市场格局并未真正形成。1997年国有商业银行撤出农村金融市场，市场的竞争性受到较大冲击。农村信用社历史包袱沉重，实行合作制的基础薄弱，无法成为真正的合作金融组织，逐步走上商业化道路，并产生了强烈的脱农倾向。农村合作基金会1999年被取缔，更接近合作金融的金融组织形式出于风险防范考虑被排除在市场之外。2007年起，以村镇银行为主体的新型农村金融机构改革开始探索，然而，由于主办行制度，村镇银行成为商业金融机构异地布设网点的通道，功能出现异变。由于风险恐惧与监管问题，农村资金互助社数量十分有限，农村小额贷款公司发展也很缓慢。2009年开始鼓励的新型合作金融目前仍处于灰色地带，游走于非法集资的边缘，可以发挥作用，但缺乏监管和规范。整体看，农村金融市场中竞争主体有限，正规金融机构不愿参与，内生金融组织因行为容易异化而受到监管排斥，最终造成农村金融市场的竞争不充分。

最后，农村金融市场是具有较强外部性特征的市场。农村金融机构的政治任务和社会责任与其商业化取向的冲突以及社会效益的外部性抑制了其金融供给意愿，形成了“使命飘移”的动力来源，致使农村金融市场供给能力严重不足。

农业弱质性和信息不对称导致的农村信贷资产的高风险，与交易成本高和外部性引致的低收益形成了组合形态，在均衡的金融市场中，这种组合必然被作为投资者的金融机构所排斥，最终导致一定程度的市场失灵。市场失灵问题影响农村金融资源配置效应与供给能力，是我国农村金融供需失衡固有矛盾的根源。

农村金融市场失灵需要政府适度干预来弥补，然而实践中自上而下的农村金融体制改革并未很好矫正市场失灵问题，干预不足与干预过度问题并存导致对市场功能的弥补和修复效率不高。首先，结构主义改革导向并未完全激发农村金融市场功能。传统农村金融改革聚焦供给侧，秉承结构主义，局限在供给端的“建机构、给补贴、改监管”，对市场功能的修复和完善作用有限。其次，农村金融存在政府过度干预问题。主要体现在农村合作金融的管理上，基于风险规避考虑的一刀切式取缔举措破坏了农村合作金融生存土壤。再次，农村金融存在支撑体系不健全问题。政府在市场机制发挥需要的基础条件、市场环境、竞争秩序等方面提供的基础支持不足，在信用体系建设、农村资本市场建设、金融基础设施投入、风险分担体系等领域没有发挥好主要作用，导致金融机构的成本与风险难以分担，无法缓解市场失灵问题。

当前，我国农村金融发展环境与形势发生了深刻变化，主要表现为：农村金融的需求主体、需求结构、需求层次正在发生变化，“以末致富，以本守之”的传统小农经济形态正在改变;农村产业组织化程度提升、三产深度融合、新型农业经营模式的出现等都深刻改变着农村社会的经济发展模式和形态;传统以亲情社会和宗族网络为特征的农村人文社会结构不断弱化，建立在契约基础上的开放式现代社会正逐渐确立，深刻改变着农村的社会结构;大数据及人工智能等科技使农村金融机构更容易精准地对农户进行“画像”，从而快捷、安全、高效地获取信息，降低交易成本和信息不对称，大大颠覆对传统农村金融供给成本的认识。④

农村经济社会发展环境的深刻变化，决定农村金融研究视角不能再仅定位于供给端的重构、改进与反思方面，也不能试图通过单一的体制机制改革、制度建设、技术应用等举措破除农村金融体系的固有矛盾，而是应该在准确把握新时代农村金融发展面临的环境与形势变动趋势及为农村金融市场功能修复提供的新动能的基础上，从理论和实践两方面对农村金融的功能认知和研究予以体现并充分回应，在市场自发与政府规制有机结合上寻求农村金融发展的战略取向。

二、新时代农村金融发展环境的新变化

（一）农村金融發展的政策环境发生了重大变化

首先，乡村振兴与新型城镇化战略实施对农村金融提出了前所未有的新要求。一方面，乡村振兴战略客观上要求进一步健全农村金融体系功能，发挥好资金主渠道作用。要达到“产业兴旺”的振兴目标，需要农村产业体系现代化和三产融合发展。农村产业体系的现代化与三产融合发展必须解决钱从哪来的问题。初步测算，要落实乡村振兴战略规划五年重点任务大约需要7万亿元以上。⑤如此庞大的资金需求客观上要求农村金融市场提供支撑，为农村金融功能的调整与重塑创造了强大需求动力。另一方面，进入快速发展与质量提升阶段的新型城镇化拓展了农村金融发展空间。新型城镇化重点在于中小城市和特色小城镇建设，其中县域城镇在吸纳转移人口、扩大就业创业方面的载体作用更加突出。以县域为空间载体、以城乡融合发展为利益联结机制的新型城镇化发展路径，既对农村金融提出了全新要求，也为其创造了良好的发展契机。

其次，农村经济体制步入土地制度改革、集体产权制度改革、三产融合发展的关键时期。党的十八大以来，农村经济体制改革不断深入，农村金融发展制度环境日趋宽松。一是农村土地的确权登记，推动土地经营权的有序流转。土地确权与“三权分置”改革的稳步实施，为推进土地经营权抵押融资创造了条件。另外，农村土地确权和经营权有序流转增加了农村金融市场需求，稳定了产权关系，有利于降低农村金融机构风险与信贷成本。二是农村集体产权制度试点改革，盘活了农村集体资产。建立集体经济组织成员登记备案等制度，以集体产权改革为基础，采取股份合作、信托经营等方式，量化、盘活了农村集体资产，增强了农村集体经济发展活力，①促进了农村合作组织发展，不仅为农户提供了新的抵押担保途径，也培养和壮大了农村金融新的需求主体。三是推进农村一二三产融合，农业产业链条不断延伸。2015年以来，国家持续推进农村三产融合发展，在完善农村产业融合服务、健全农村产业融合推进机制等方面实施了一系列改革措施，为农村金融市场提供了广阔的发展空间。另外，值得关注的是，2020年中央一号文件在开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点、健全面向小农户的农业社会化服务体系、制定农村集体经营性建设用地入市配套制度、扎实推进宅基地使用权确权登记颁证、继续深化供销合作社综合改革等方面，对如何完善农村基本经济制度做出了新的部署，为我国农村金融发展创造了更为宽松的制度环境。

最后，系统性风险防控与回归实体经济的金融政策对农村金融规范发展提出了新约束。防范和化解系统性金融风险是在前期金融盲目扩张发展导致系统性风险增加的情况下，在国家战略层面的一次纠偏。近年来，农村金融机构使命漂移、脱离农村市场的意愿较强，盲目跨区域经营、做大资产规模、违规参与高风险投资的现象大量出现，加剧了系统性金融风险的同时，也形成了风险向农村地区传导的途径。国家层面确定的防范系统性风险、金融回归服务实体经济的监管导向，为规范农村金融机构的稳健经营，提升农村金融服务供给，促使资金回流农村提供了政策约束。“三农”领域是实体经济的短板，在乡村振兴战略的推动下，资金回流“三农”领域的态势将逐步形成，在增加农村金融供给的同时，也有利于降低农村金融机构的风险，矫正其扭曲的偏好，带动农村金融规范化发展。

（二）农业产业组织形式与生产方式进行着深刻变革

随着现代农业产业体系、生产体系与经营体系的逐步形成，以及传统农业向现代农业转型、小农生产向产业化生产转变，以农业生产资本化率持续提升、农业适度规模经营趋势日益显著、新型农业经营主体迅速增长、现代农业新业态不断涌现为主要特征的农业产业组织形式与生产方式进行着深刻变革。

首先，农业生产资本化率不断提升。农业生产中资本要素替代劳动力要素的趋势十分明显，农作物机械化率、农业物质技术装备水平、农业劳动生产率水平都得到大幅提升。2017年我国农村拥有大中型拖拉机670万台，比2012年增长38.1%，谷物联合收割机200万台，比2012年增长55.3%，年均增长9.2%②，劳动力在农业生产要素中的作用不断下降。农业资本化率提高还体现在农业基础设施投入不断增加、标准化农田规模持续扩大、农资投入对产量的贡献率保持高位、农业科技投入对产出的贡献日益提高等不同方面。如2017年农业科技进步贡献率达到57.5%，③科技的广泛应用促进了设施农业的快速发展。农业生产资本化率提升的直接结果是生产过程对资金投入显著高于传统小农生产，对金融的依赖度进一步上升。

其次，农业适度规模经营趋势日益显著。一方面，农村土地经营权流转规模呈逐年扩大趋势。2010年全国土地流转1244.52万公顷，占家庭总承包面积的14.65%，而2017年分别上升为3413.87万公顷和37%，流转出承包地农户占比由2010年的14.53%，上升到2017年的31.2%。④农村土地经营权有序流转推动了农业适度规模经营，通过资金、技术、信息、人才和管理等方面的规模化优势的释放，农业生产效率得到不断提升。另一方面，养殖业也呈现出规模化经营趋势。2017年末规模化养殖生猪存栏（年出栏500头）占全国生猪存栏总数的46.9%，较2012年增加了8.5个百分点。①规模经营的快速发展对稳定农业生产、稳定农产品供应、提高农业收益、加快现代农业建设都发挥了重要作用，对农村金融发展也提出了新的更高要求。

再次，新型农业经营主体增长迅速。截至2017年，我国登记的农民合作社196.9万家，是2012年的2.86倍，5年平均增速37.2%。②各类新型农业经营主体已经超过300万家，成为现代农业建设的引领力量，③新型农业经营主体的快速发展深刻改变了农村金融需求主体结构。

最后，现代农业新业态不断涌现。近来年，在乡村振兴战略的推动下，到农村投资兴业的企业明显增多，工商资本下乡创业、农民工返乡创业的热潮不断涌现，“互联网+”农业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态呈现出良好发展势头。如2017年休闲农业和乡村旅游各类经营主体已达33万家，营收5500亿元，休闲农业和乡村旅游已经成为农业旅游文化“三位一体”、生产生活生态同步改善、农村一二三产深度融合的新载体。④现代农业新业态新产业新模式的不断发展对农村金融产品创新提供了新契机。

（三）农村金融需求主体与需求形态发生着深度变迁

当前，农村金融需求正在从单一农户生产性需求⑤向乡村振兴战略加速推进背景下多元需求转换，需求主体与需求形态发生了深度变迁，对农村金融供给提出了新要求。如表1所示。

首先，新型城镇化进程中县域小微企业与转移人口的金融需求不断扩张。县域是新型城镇化和三产融合的空间载体，是吸纳农村转移人口的主要地区。与到大城市或发达地区“候鸟式”打工不同，转移到县域的人口基本上是常住人口，涉及购房、择业、教育医疗等社会保障等问题，由此会产生新的涉农金融需求。随着城镇化和三产融合的推进，县域中的涉农企业、小微企业、创新创业者及农村转移人口等主体存在生产性、消费性和投资性多样化金融需求将是农村金融需求的重要组成部分。

其次，新型职业农民的金融需求快速增长。新型职业农民是新型农业经营主体重要组成部分。与传统农户不同，新型职业农民的金融需求规模较大，金融需求的多样性更强。以新型职业农民为代表的新型经营主体相对小农生产对资金的依赖更高，他们在农业保险、农产品期货保值、农机融资租赁、农业供应链管理等多个方面对农村金融提出了更高需求。

最后，传统农户与贫困农户的不同形态的金融需求仍广泛存在。按照目前的城镇化水平及土地规模化流转趋势，未来我国农村仍将大量存在小规模经营的农户，其生产方式介于自给自足与社会化生产之间，传统农户金融需求仍大量存在。另外，随着农业生产方式的变革，农户的生产形态也有所革新，从传统的自给自足生产，逐步过渡到生产性服务社会化条件下的经营，订单农业、入股分红、托管服务等方式将小农生产融入农业产业链，小农户与大市场之间的有效衔接程度日益提高，对农村金融需求形态也发生了较大变化。同时，随着脱贫攻坚的有效推进，农村绝对贫困人口日益减少，但仍存在大量相对贫困农户，农村基本的普惠金融需求将长期存在。

（四）农村金融的技术条件出现了快速迭代

当前，在以数字经济为标志的新金融、新科技深度融合的背景下，金融科技正在深刻改变着整个金融行业的发展格局。①随着人工智能、物联网、云计算、大数据、区块链等新一代前沿信息技术在农村金融领域的创新、研发和应用，我国农村金融的技术条件正发生着快速迭代。目前，以互联网为载体、大数据为基础的金融科技服务模式不断创新，不仅可以降低金融信息成本、拓宽信息传播渠道，而且互联网金融与电子商务的融合发展，还拓展了金融供需主体的信息集，有利于推动基于商务交易记录的信贷交易。同时，人工智能、区块链、云计算和大数据等前沿金融科技拓宽了金融服务的覆盖面和便利性，让更多传统金融无法覆盖的偏远落后农村地区的贫困群体有机会享受快捷、正规的金融服务。另外，互联网、物联网等新兴技术在农村已出现快速普及趋势，金融科技在农村金融发展中的作用日益显现。截至2018年底，中国网民规模达8.29亿，互联网普及率达59.6%，其中，全国农村网民规模达2.22亿，互联网普及率38.4%，比2017年提高3个百分点。②农村网民规模和互联网普及率的提升为以大数据、人工智能、物联网为代表的新一代信息技术应用农村金融领域，从而促进农村金融的技术条件的快速迭代提供了物质基础和客户条件。在此背景下，农村金融机构面临着技术转型的战略机遇期，通过信息技术的快速迭代来创造更好的农村金融服务模式已经成为可能，并势在必行。

三、新环境下农村金融市场功能的修复与完善

农村金融发展新环境的深刻变化为农村金融市场信息不完备、交易成本过高且风险较大、竞争不充分与供给不足等功能缺陷的自发修复与完善提供了新条件。为此，我们在市场作用边界范围内要减少政策干预，坚持农村金融改革市场化的大方向与主基调，通过现代农业产业体系的形成与农村三产深度融合、适度规模经营的稳步推进、金融需求结构的变迁优化、金融科技的创新发展，让农村金融市场逐步自发解决市场本身发展完善过程中存在的问题。

（一）现代农业产业体系形成与农村三产深度融合发展能够有效缓解农村金融信息不完备问题

农村金融市场信息不完备产生逆向选择和道德风险问题，③最终造成市场交易不充分，表现为融资难和融资贵问题。当前，伴随着乡村振兴与新型城镇化战略加速推进、农村经济体制改革步入关键环节与关键时期、系统性风险防控与回归实体经济的金融规范政策导向日趋明显，我国农村金融发展的政策环境发生了重大变化，特别是乡村振兴战略的实施为我国农村金融发展营造了良好的政策环境。实现乡村振兴目标之一的“产业兴旺”需要形成现代农业产业体系、促进一二三产深度融合发展，这为根本解决农村金融市场信息不完备带来的融资难、融资贵问题创造了基础性条件。现代农业产业体系的形成改变了传统小农生产格局，使以种植业为代表的农业生产活动逐渐融入一个价值体系与产业链中，通过价值链、产业链、供应链的深度融合整合，有效提高了农业生产与金融需求主体的组织化程度，改变了机构对散户的市场结构，有助于降低供需间的信息不对称程度。同时，在农业供应链金融技术的支持下，现代农业产业体系中四流（商流、信息流、资金流、物流）更容易实现畅通，在有效解决信息不完备问题的同时，还能够大幅降低金融交易成本，通过订单质押、存货质押监管、应收账款保理等业务创新，还可以起到融资增信作用，提高金融的可获得性。一二三产深度融合是现代农业产业体系的显著特征，是乡村振兴战略和新型城镇化战略的交集。目前，随着乡村振兴战略的推进，作为农民分享二三产业增值收益、促进农民增收、催生农村新产业新业态新模式形成的重要手段，农村三产融合发展已经呈现出加速推进的态势。三产融合作為现代农业产业链延伸的一种形态，有利于培育融合多元化主体，完善利益联结机制，打造农业全产业链、全价值链，能够有效缓解信息不完备问题，降低交易成本和融资风险，为解决我国农村金融市场固有矛盾提供了新的契机。

（二）以适度规模经营为重点的农业产业组织与生产方式变革能够化解农村金融成本与风险难题

我国传统农村金融需求主体是自给自足的小农户，其需求的“小散频急”特征造成农村金融市场信息问题、成本问题、风险问题比较突出，容易产生交易成本高、风险大等问题。农业产业组织与生产方式的深刻变革的重点是适度规模经营，其有序推进能够有效化解农村金融成本与风险难题。在适度规模经营条件下，新型农业经营主体的生产规模更大，经营行为更加企业化，有利于降低单位信贷资金的交易成本和信息不对称程度。而且适度规模经营使农村金融市场结构需求端分散化程度下降，结构优化有助于信息传递。同时，信息成本降低、业务成本降低、监督成本降低综合作用会有效降低农村信贷的单位资金成本。另外，规模经营有利于风险控制。农业生产的自然风险可以通过农业保险控制，市场风险可以通过农产品期货等方式控制。适度规模经营后，新型主体进入农业保险市场会更加具有议价能力，同时也降低了政府农业保险补贴成本，提高了补贴效率，避免农业保险操作过程中出现套取补贴等问题。从市场风险角度看，小农户利用期货等大宗商品市场规避风险的门槛较高，不易实施。新型主体在规模化经营的前提下，必然要对作为原料或产成品的农业产品做套期保值，提高了农业风险控制能力。另外，新型主体在规模经营中使用农业新技术应用方面更具有优势与动能，抗风险能力也更强。

（三）农村金融需求结构的变迁有利于形成城乡融合发展、协作共生与竞争充分的金融市场结构

市场自发成长主体缺乏与政策干预造成竞争主体缺失致使我国农村金融市场竞争不充分，正规金融机构不愿意参与、新型金融机构使命漂移、合作金融行为异化加剧了农村金融市场竞争不充分问题。农村金融需求结构的变迁有利于改变这一状况，逐渐形成城乡融合发展、竞争充分的市场结构。一方面，城乡间金融市场的分割将逐渐被打破。随着农业转移人口的城镇化，县域经济将成为乡村振兴的主要空间载体。农村金融需求也随着农业现代化、三产融合和城镇化进程，通过县域空间载体与城市金融相融合，逐渐形成城乡一体化的金融市场。城乡市场的融合将吸引金融机构下沉农村市场，在金融回归服务实体经济的政策导向下，农村金融机构也将更加重视其本土市场。可以预见，更多的正规金融机构将以县域为载体，进入农村金融市场，成为供给主体和竞争主体。同时，农村金融市场门槛也将不断降低，不同形式的金融机构的进入能够改变原有竞争结构，最终逐渐形成多元主体充分竞争的农村金融市场格局。另一方面，异质性金融需求的共生有利于各种金融服务业态共生协同竞合关系的形成。随着传统小农生产需求逐步被多元化金融需求所取代，不同金融服务业态将围绕共同的需求主体提供服务，市场供给主体间既有竞争关系，又在同一产业链和价值链上，形成合作关系。信贷、保险、供应链服务、期货交易、财富管理等多种金融服务形式将更多的以整合的方式被提供给需求主体，金融服务能力将成为最重要的竞争手段，而金融服务的整合性又要求机构间的深入合作，形成彼此共生协同关系。另外，农业生产服务社会化需求为新型农村合作金融发展创造了条件。2009年中央一号文件提出允许和鼓励农户在生产合作或供销合作的基础上发展信用合作与资金互助，赋予了新型合作金融合理的政策地位。生产服务社会化必然涉及农户的生产合作或供销合作，因而为新型合作金融创造了条件。生产性服务社会化+新型农户+集体经济组织=新型合作金融+金融联结，生产形态变化为新型合作金融发展提供了制度环境基础，有利于正规金融与合作金融的对接，最终形成即共生协同又竞争充分的农村金融市场结构。

（四）金融科技能够重塑农村金融市场供给能力

金融科技改变了金融交易的成本结构、信息结构与风险结构，是提高农村金融供给能力的革命性驱动力量，有利于解决外部性带来的农村金融市场供给能力不足问题。首先，人工智能、区块链、云计算和大数据等金融科技不断创新，以及与互联网技术的融合发展为解决农村金融市场供需失衡的固有矛盾提供了重要技术支撑。其中，人工智能可以有效分析数据、建立模型，从而提升金融大数据处理能力，有效控制农村信贷风险和促进农村金融供需匹配，节省信贷过程的人力资源成本和时间成本、交易成本;区块链技术可以在交易真实性方面发挥作用，与农村电商、农业供应链等领域结合，确保交易真实可靠，提高信息可用程度，降低农村金融结构信息不对称程度;互联网、云计算在降低信贷交易成本方面具有独特的技术优势;大数据在农村金融机构客戶征信、风险控制和精准营销方面具有显著优势。金融科技在农村金融市场中成本控制、风险防范、信息完备等方面的优势有利于提高农业资本的投资回报率，资本逐利的市场机制自发促进金融机构增加农村金融产品与服务的供给。其次，以互联网为载体的新金融具有的方便快捷高效的特点契合了农村普惠金融发展需要，为推广普惠金融、改善农村金融基础条件、拓宽农村融资渠道、缓解和消除农村金融排斥提供了途径，①为自发提高农村金融供给提供了条件。最后，在农业供应链中应用金融科技，有助于实现“互联网+供应链+征信+移动支付”闭环运营，增加了农村金融产品与服务的供给。目前，在传统金融机构增加农村市场产品与服务供给的同时，在互联网等金融科技的支持下，一批互联网金融机构创新开放了针对农村需求的相关互联网金融产品，农村金融市场多层次、多元化供给主体结构的形成，为新型农业经营主体发展以及农村经济建设提供了重要支持。

四、新时代农村金融发展的政策取向

自发的市场功能修复和完善是在农村金融发展外部环境变化推动下实现的。良性的农村金融发展必然存在市场无法解决的问题，仍然需要政府在合理的职能作用边界内明确政策取向，通过必要的制度和政策供给来补充解决。

（一）继续坚持市场化改革方向，合理界定政府干预尺度与职能边界

继续坚持市场化改革方向，促进农村金融市场机制完善，坚持功能主义的改革导向，注重微观金融功能完善，让农村金融供给结构的调整始终为农村金融功能增加而服务。在保持市场化改革主基调的同时，政府要界定好干预尺度与职能边界，不断增加制度供给，处理好防范金融风险和激活农村金融市场活力之间的关系，处理好促进农村金融市场规范发展与合理保护之间的关系。一是在干预过度的领域减少直接干预。尤其是在合作金融、新业态培育以及产业发展配套的内生金融限制方面适度放开，不同情况区别对待、分类指导，不采取一刀切式监管政策，不直接对市场的运行进行干预，支持迎合农村金融需求变化的农村小微金融企业、新经营模式创新发展，形成多层次、多样化、多元化金融供给主体之间的良性互动，保持市场的合理竞争性。二是在干预不足的领域强化政府在市场失灵中的补位作用。按照2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》“补上农村基础设施和公共服务短板、强化农村补短板保障措施”要求，需更加重视农村金融基础设施与公共服务建设。在农村金融基础设施投入、征信体系完善、信贷担保体系建设、资产市场建设、普惠金融服务体系建设、电网升级改造、光纤网络和移动通信网络全覆盖、教育质量提升、农业保险保费补贴、金融生态环境改善、金融法律法规完善等领域，不断强化政府供给职能作用，补齐农村金融基础设施建设与公共服务的短板，降低农业风险、农村金融风险，以提高农村金融市场收益为方向，修复农村金融市场供求关系。

（二）着眼整体、重点突破，做好农村金融体系的顶层设计

一是立足整体，着眼农业农村发展趋势设计农村金融制度体系。逐步改变传统的建机构、给补贴、改监管的老路，注重从市场关系梳理的角度，健全风险化解机制、收益补偿机制，通过政策设计有效平衡供需主体利益关系，重新构建农村金融制度体系，注重强化制度监管和执行落地，减少农村政策偏离和实践异化而产生的政府失灵问题。二是围绕新型农业经营主体、新型农户的重点需要，构建现代农村金融支撑体系。重点是根据小农生产需求向新型经营主体需求变迁升级以及农村需求形态深刻变化的实际，整合政策性银行、农村新兴金融机构、农村信用合作社、村镇银行、资金互助合作社等多主体力量，合理分工、优化配置，引导金融机构扩大和优化新型经营主体的规模化经营需求服务网络和产品种类，建立与完善面向新型经营主体的农村金融供给制度，通过需求结构的优化倒逼供给质量的提升。三是围绕新型城镇化的需要，构建县域小微经济金融支撑体系。注重城镇化过程中新金融需求与传统金融需求的供给衔接、注重农村金融市场与城市金融市场的衔接，通过县域金融的中间纽带作用，构建城乡融合发展的金融体系。四是支持农村普惠金融发展，满足不同层次农村金融需求。农村金融需求主体的多元化，要求建立起多层次农村金融产品与服务供给体系，其中构建普惠金融体系、促进普惠金融发展是重要举措之一。满足农村最基本金融需求与保障弱势群体金融需求可获得的普惠性与准公共物品性决定政府必须在农村普惠金融构建中发挥主导作用。为此，政府要通过财政、税收、法制等调控工具打造良好的政策环境，鼓励引导规范农村普惠金融发展，讓农村金融市场的供给无短板、去死角。另外，尽管强调政府在农村普惠金融建设中的作用，但这种作用要限于政策的导向方面，真正的金融供给还是要通过政府政策导向、制度规范、法制约束，保障市场交易的公平性、开放性，形成多元金融主体主动参与普惠金融建设的合理机制，根本上解决供需双方利益不对等矛盾导致的普惠金融不普惠问题。

（三）立足实际，充分发挥政府在金融科技支持农村金融发展方面的导向作用

当前，由于乡村间公共服务供给的非均等化，一定时期内农村在短期内不能从根本上解决金融市场供需矛盾，在这一现实背景下金融科技的应用在提升农村金融市场供给能力方面发挥了重要作用。在金融科技投入多元主体中，企业一般比较重视应用技术研发，同时受利益驱动影响，在城乡应用上必然存在城镇偏好问题。因此，农村金融发展中如何充分利用好金融科技，政府的作用越来越重要。一方面，政府要从国家层面制定好科技金融发展战略，并注重与乡村振兴战略的对接，降低行业准入门槛，营造金融科技企业有序竞争环境，通过产业政策、科技政策的导向作用，引导企业加强互联网与物联网在农村的普及、开展涉农电子商务、开发适合农村地区移动通信网络等新兴技术，运用现代金融技术开展网络银行、手机银行等互联网支付工具，有效发挥金融科技在培育充分竞争环境、降低交易费用和减少信息不对称等方面的快捷高效优势，破解农村金融市场固有矛盾。另一方面，政府应当在农村金融市场具有应用前景的金融科技基础领域、短期内无法产业化但具有长远战略意义的前沿技术与关键核心技术环节，引导产学研联合攻关，在金融科技与农村金融融合发展上做好技术储备与现实转化，加强城乡信息通道与数字乡村建设，弥补市场在金融科技供给上的短板，辅助市场提升农村金融产品与服务的供给能力与供给质量。

农村金融自身发展中存在的问题是“三农”问题的一个缩影，单一、短期性的政策不可能解决所有问题，需要政府立足长远，在市场机制还不完善的现实背景下，充分发挥政策引导与调控作用。为此，在一定历史时期内，政府重点实施以上政策举措的同时，还应当运用转移支付、财政支持、税收优惠、定向降准、贴息补贴等综合性手段、短期中期长期政策相统筹战略、宏观中观微观同时发力策略，加大对农村金融领域的支持力度，不断完善政策扶持体系，推动农村金融良性发展。