《循环经济促进法》的实施成效及修订建议

谢海燕 张德元 杨春平

《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）于2009年1月1日起正式施行，该法分为总则、基本管理制度、减量化、再利用和资源化、激励措施和法律责任六大章节，对循环经济作出了一系列制度安排。为推动落实《循环经济促进法》，有关部门及地方依法出台了一系列法规政策，以试点示范为抓手，以点带面，全面推动循环经济发展，对促进我国绿色转型发挥了巨大作用。在新的历史时期，面对国内外绿色发展的大趋势，有必要总结《循环经济促进法》的实施效果，提出修订建议，以更好地推动我国循环经济发展。

一、《循环经济促进法》的历史地位、作用及实施成效

（一）明确发展循环经济是我国的重大战略，使循环经济发展进入法制化轨道

党中央国务院高度重视循环经济发展，将发展循环经济上升为我国的重大战略，有關部门和地方出台了一系列法规，初步形成了由国家法律、行政法规、部门规章和地方法规构成的循环经济发展的法律法规体系。为推动落实《循环经济促进法》，国家“十二五”规划纲要提出了资源产出率提高15%的目标。2013年国务院发布《循环经济发展战略及近期行动计划》，对“十二五”及更长时期发展循环经济作出战略部署。党的十八大把初步建立资源循环利用体系作为2020年全面建成小康社会目标之一，要求经济发展方式转变更多地依靠节约资源和循环经济推动。党的十九大提出要推进绿色发展，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接。同时，国务院有关部门已制定60多项促进循环发展的法律、法规和政策。陕西、甘肃、山西、江苏等省出台了循环经济促进条例，山东、深圳等省市出台了循环经济（促进）条例，为地方依法有序快速推动循环经济发展提供了法制保障。

（二）推动完善了循环经济政策制度体系，促进我国循环经济快速发展

《循环经济促进法》明确了循环经济发展的方向和任务，各部门出台完善有关政策，协调推动循环经济各项工作有序开展。自《循环经济促进法》颁布实施以来，有关部门从产业政策、财税政策、价格政策、金融政策等方面大力推动循环经济发展，每年安排中央预算内投资支持国家循环经济示范试点项目建设。建立了循环经济规划制度，初步建立了循环经济统计评价制度、生产者责任延伸制度等。推动循环经济在不同行业、不同层次、不同范围全面展开，累计支持建设了49个国家“城市矿产”示范基地、127个循环化改造示范园区、100个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市、101个循环经济示范城市（县）、42个再制造试点企业和4个再制造示范基地建设。各地也广泛开展了地方示范试点工作，带动了重点领域和区域层面的循环经济发展。通过上述有关部门和地方的试点示范工作，初步构建了工业、农业、服务业循环型产业体系，推动了企业、园区、社会三个层面循环经济快速发展。

（三）促进绿色转型成效显著，推动我国走向生态文明新时代

发展循环经济为发展中国家在工业化加速发展阶段实现经济发展与资源环境相协调探索了新路子，是生态文明建设的重要途径，对维护国家资源安全和环境保护发挥了重要作用。推动传统重化工业绿色转型升级，在钢铁、电力、煤炭、建材、汽车等重点行业全面推行循环经济模式，加强技术创新，实行绿色开采、清洁生产、废弃物资源化利用，构建循环经济产业链。推动各类产业园区实施循环化改造，实现企业、产业间的循环链接，提高产业关联度和循环化程度，促进园区绿色低碳循环发展。在农业领域，根据资源禀赋、环境承载力、产业基础、主体功能定位等实际，合理规划布局，选择不同的技术路线，推动资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链接循环化、废物处理资源化，形成了若干各具特色的农业循环经济发展模式。构建循环型社会，推广绿色建筑，构建综合交通运输体系，发展生态旅游，构建全社会资源循环利用体系。

（四）受到国际社会广泛认可，引领和推动了世界循环经济发展

中国是继德国、日本之后第三个出台循环经济综合性法律的国家，与国外相比，中国《循环经济促进法》范畴更广，更强调减量化，对经济社会影响深远。以《循环经济促进法》为纲领，我国将循环经济理念贯穿到生产、流通、消费等经济社会全过程中，在产业领域和社会层面大力推行循环经济模式，已超越了国际社会以往将循环经济当作“垃圾经济”的范畴，受到欧盟、日本等循环经济先行国家的高度肯定。受中国等国家发展循环经济的启示，欧盟于2015年12月制定《闭环行动—欧盟循环经济一揽子行动方案》。日本也正在修订第三阶段循环经济发展目标和指标体系。英国《自然》杂志于2016年3月24日发表一篇题为《循环经济：中国经验》评论文章指出，没有一个国家能够比肩中国在发展循环经济方面的雄心，中国在过去10年中通过出台政策、财政措施及立法等方式，大力推广废弃物循环利用，取得的成就引领世界。

二、修订《循环经济促进法》的必要性

（一）高质量发展阶段循环经济的作用更加凸显

发展循环经济通过在生产、建设、流通、消费等产品全生命周期内贯彻以“减量化、再利用、资源化”为原则的循环型生产和生活方式，不仅在全社会范围内提高了资源产出率，降低单位产出的能耗、物耗、水耗，提高了企业的经济效益，而且通过对废弃物的再生利用，从源头上减少了污染物排放，促进了发展方式从规模速度型向质量效率型转变。发展循环经济是实现经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的重要手段，从我国开展的循环经济试点示范看，对现有企业和园区进行循环化改造，对新建项目、园区等从规划建设之初，就按循环经济理念进行设计，与没有经过循环化改造和设计的企业与园区相比，按循环经济理念和模式发展的企业和园区，产生了明显的经济、资源、环境效益。发展循环经济是推动发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动的重要方面，从推动循环经济发展的动力看，科技进步是巨大的支撑力量，不仅要有系统的优化设计，在关键节点上必须有新技术、新装备才能实现循环经济的目标要求，特别是对规模巨大的各种废弃物进行再生利用，既需要打破传统的新科技支撑，又是新的增长点。

（二）发展循环经济是建设生态文明、实现绿色发展的基本途径

我国在经过了几十年的工业化、城镇化高速发展后，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化。党的十八大要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，开启了走生态文明新时代。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，绿色发展、循环发展、低碳发展是建设生态文明的基本途径。党的十九大进一步提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要推动形成绿色发展方式和生活方式。循环经济的发展理念与绿色发展理念高度吻合，我国经过多年实践，在工业、农业、服务业等产业领域形成了比较成熟的循环经济发展模式，把这些模式在煤炭、电力、钢铁、石油石化、有色、建材、纺织、造纸、食品加工、农业生产等行业普及推广，必将推动这些行业向低消耗、低排放、高效率的质量效率型产业转化。在社会层面通过构建覆盖全社会的资源循环利用体系，不仅从整体上提高资源利用效率，同时也强化了我国资源保障能力，减少了向环境排放的污染物，对建设生态文明具有重大贡献。

（三）现行《循环经济促进法》已不能适应循环经济快速发展的实践需求

《循环经济促进法》制定时，我国发展循环经济尚处于起步阶段，缺少实践基础，许多规定是方向性、原则性、指导性的内容，不够明确具体。自《循环经济促进法》出台实施以来，我国循环经济快速发展，探索了许多好的做法，如重点工业行业循环经济模式、工农复合循环经济模式、再制造、重点行业协同资源化处理废弃物等需要法律规范。在制定该法的过程中，没有明确配套法规的制定要求，导致相应的配套法规不健全不完善，如生态设计、手机回收利用、报废汽车管理等，导致该法的许多规定落地难、执行难。部分条款存在责任主体不明确、规定的执法主体没有执法条件、罚则笼统，导致在实际执行中效果不理想。个别条款规定的内容已经完成历史使命，也需要及时进行删除。同时，《循环经济促进法》与《清洁生产促进法》《节约能源法》《固体废物污染防治法》需要衔接一致，避免法律规定交叉重复和出现漏洞。总体来看，《循环经济促进法》发挥了历史性的作用，但当前我国已经进入高质量发展阶段，开启了生态文明建设新时代，发展循环经济是实现绿色发展、建设生态文明的基本途径，在新的历史时期有必要对《循环经济促进法》进行修订。

三、下一步修订建议

（一）建议将法律名称修改为《循环经济法》

由于《循环经济促进法》在制定时我国循环经济还处于起步阶段，社会实践尚不足，只能以促进引导为主，强制性较弱。但随着实践的不断探索和理念的逐渐成熟，建议在下一步修订的过程中，明确《循环经济促进法》在我国法律体系中的定位，将《循环经济促进法》修订为《循环经济法》，增强法律的权威性。

（二）建议对本法的框架结构进行部分调整

现行《循环经济促进法》的基本章节结构是按照减量化、再利用和资源化来划分，在实际执行中存在同一行为主体在多个条款中进行规范，不同行为主体减量化、再利用和资源化行为特点不同，难以穷尽等问题，建议在下一步修订过程中对法律框架结构进行合理调整，可考虑按照行为主体进行分类和规范。

（三）明确提出要制定的配套法规

循环经济涉及经济社会发展的各个方面和领域，每个领域差异较大，推动循环发展的具体措施也千差万别。现行法律条款对一些重点领域如何推动循环经济发展进行了原则性规定，但没有对制定配套法规进行充分授权，导致这些领域在制定具体法规过程中缺乏明确的上位法依据。建议对循环经济法律法规体系进行系统设计，建立基本法、专项法相互协调的法律框架体系。

（四）明确主体责任

现行法律规定的执法主体包括循环经济综合管理部门、海关部门、国土部门、工商部门、质检部门、电力监管部门等，“多龙治水”导致在实际执行过程中无人执法。法则过于笼统，缺乏针对性，在实际中很難操作。建议明确每一条款的责任主体和可以清晰界定的主体责任，并制定相应的法则，明确执法主体，做到行为主体明确、主体行为明确、执法主体明确、处罚措施明确。

（五）建立完善循环经济相关制度

现行《循环经济促进法》已经初步构建起了循环经济制度体系，但还很不完善。建议进一步修订和完善循环经济统计制度、评价制度、考核制度、生产者责任延伸制度、资源循环利用制度等基本管理制度。

（六）加大激励措施力度

在开展《循环经济促进法》修订时要充分考虑企业发展循环经济带来的社会成本与社会效益，并且要考虑如果不发展循环经济而代之以污染物末端处理方式增加的成本，从而对企业发展循环经济给予合理的支持，积极发挥投资、财政、税收、金融、价格等政策工具的组合效果，建立和完善适合我国发展阶段和产业特点的循环经济发展政策促进体系。

（谢海燕，中国宏观经济研究院体管所副研究员。张德元，中国宏观经济研究院体管所助理研究员。杨春平，中国宏观经济研究院体管所副研究员）