南京市构建一流创新生态系统的思路与重点举措

李晓琳

创新生态系统是关于创新要素和要素产出影响因素的综合性概念。南京是典型的科教资源集聚型城市，如何将科教资源优势转化为产业创新优势，是当前摆在南京面前的难点。“十四五”时期，南京需要从创新生态系统的维度，综合研判创新要素在数量、结构、运行机制等方面的不足，基于目标导向和问题导向，推动企业、新研机构、要素支撑、制度环境等方面的优化提升，全面打造一流创新生态系统。

国内外大量研究和实践表明，制度重于技术，环境高于投入;一个国家或地区的创新成效高低关键在于是否具有适宜创新创业的生态系统。一流的创新生态体系不仅要完成大量要素的集聚，更重要的是以合理的结构和运行机制释放要素活力，构成结构多元、运行流畅的有机整体，其产生的协同效应使得政产学研实现密切联系，获得丰富高效创新产出。以创新生态体系的系统思维来看南京，下一阶段南京需要以系統性思维进行谋划，将更好地发挥政府作用与发挥市场配置资源的决定性作用结合起来，从单纯追求量的集聚扩张转向更加重视要素结构的优化、更加强调要素之间形成联系的机制结构的优化，为全市打造创新创业打造良好的环境。

一、南京构建一流创新生态系统面临的主要挑战

2018年以来南京市通过三个市委“1号”文及大量的配套细则，确定了建设“创新名城”的战略方向，相关制度框架已经基本搭建完毕。整体来看，南京市具备丰富的高校资源和科教人才资源，且近年来更加注重聚焦高企培育和新型研发机构建设，全市创新资源正在呈现不断集聚的态势。但是也必须看到，相较于深圳、北京等国内创新高地，南京还有较为明显的差距。当前阶段，南京主要面临以下四大挑战。

（一）产学研有效转化的市场化机制尚未成熟

虽然南京集聚了大量科教资源，但是其优势未能在产业创新上得到体现，其中非常重要的原因是由于产学研转换机制还没有理顺，依靠市场调配作用来配置创新资源进而推动产学研高效转化的市场环境尚未成熟。主要体现在各类孵化器服务水平参差不齐，专业科技服务业发育滞后，金融市场与创新创业需求不匹配等因素，高校、科研机构与企业在创新活动中的积极作用未能充分调动起来。

（二）新型研发机构数量激增与质量堪忧并存

据不完全统计，截至2019年8月，全国新型研发机构累计达到上千家;江苏省集聚了346家，成为拥有新型研发机构最多的省份。其中，南京又占了大部分。从已有新型研发机构来看，数量虽多但规模普遍偏小，且多依托于高校或国字头的研究院所，鲜少依托龙头企业或大型产业基金。相较于深圳、苏州、武汉等地，缺少具有原创性技术和颠覆性模式的龙头型新型研发机构。一些区在考核压力下，不顾自身实际情况，盲目依靠政策推动落地新型研发机构，造成资源的浪费。

（三）创新主体结构不优

企业是实现产业创新的核心主体，创新水平较高的地区往往企业创新活力较强。如深圳拥有科技型企业超过3万家，以“六个90%”为代表的企业和要素结构使深圳具有基于市场化基因的浓厚创新文化。相较之下，南京创新主体多元化不足，全市民营经济活力仍相对较弱，企业创新创业活力不足。大力实施高企培育政策之后，南京市高新技术企业的数量迅速提升，但要清醒的认识到现阶段高新技术企业数量的快速增长不能直接等同于企业创新能力的提高。南京高新技术企业数目翻倍增长，但是发明专利授权量没有出现明显的涨幅（参见图1），说明新增高新技术企业多是在政策作用下的存量企业认定，并非真正意义上创新型企业的大量新增。提升企业创新能力不是一朝一夕之事，将高新技术企业申报热情提升之势，转变成为企业自身发展的动力是南京未来需要面对的根本性命题。

（四）中间人才政策缺位

推动创新创业，关键在人才。这里所指的人才不只是局限于高学历，或者是否毕业于名校，而是人才梯队的概念。南京目前的人才政策呈现明显“重两头、轻中间”的特征，政策主要着力于引进尖端人才、留住刚毕业的大学生，但对于毕业5年以后的本科生、硕士、博士、中级或副高级职称的专业技术人才，企业的中层管理人员和骨干工程师等中间人才群体政策支持缺位。中间人才是培养拔尖人才、乃至顶尖人才的储备力量，相对于基础性人才数量要少很多，但相对于顶尖人才却多很多，是创新人才体系中的重要一环。这类群体往往正处于事业的发展上升期，具备丰富的工作经验和较强的创新能力，是项目团队、企业创新的中坚力量;同时他们也面临更多的住房、子女教育、父母养老等生活压力，政策敏感性较强，是政策见效较为明显的作用对象。

二、南京构建一流创新生态体系需要把握的重点方向

（一）厘清政府与市场参与创新活动的边界

南京构建一流的创新创业创造生态，首先要厘清在创新链上政府与市场的关系。在创新活动中，外部性原则是政府如何参与其中的关键性原则，外部性越显著的科技活动，政府介入的力度应该越大。具体来说，从知识创造到新产品的整个过程，大致可以将创新活动分为上、中、下游三个环节。上游是科学发现和新知识创造环节，具有较强的正外部性，对于产业创新具有基础性、前瞻性作用，需要政府承担主要责任;中游是新发现、新知识孵化为新技术的环节，需要政府干预与市场激励并存;下游是使用新技术生产产品并实现商品化、产业化的环节，直接面向大量微观主体，这就要充分发挥市场的作用，政府主要负责打造有利于创新成果转化的公平高效的竞争环境。总得来讲，政府应重点解决基础研究环节市场失灵问题，降低科技成果转化的制度成本，建立有利于创新创业的规则和制度。

（二）重视结构优化，提升创新体系质量

在完成了大量载体、平台、主体集聚之后，南京需要更加重视各类主体、载体的质量提升，从数量扩张转向专精尖发展方向，构建更加有利于创新成果落地的优质要素结构，在优惠政策、考核机制等方面做出相应调整，推动全市创新生态体系走向高质量发展路径。

（三）深化体制改革，推动制度创新

创新实质上是一场改革、变革乃至革命。南京在构建一流创新生态体系过程中，必须更加重视改革和制度创新，打通各类要素流动渠道，最大限度释放全社会创新创业创造动能。

（四）推动创新链、产业链、资金链、价值链、人才链深度融合

创新行为的发起可以有多种目的，也可以面向多种需求，但最终围绕市场需求形成产业，才能发挥对经济社会发展的带动作用。从实验室走向市场，创新活动需要人才、资金等核心要素的有力支撑。只有形成了人才、资金、技术与产业的深度融合，创新活动才能实现其价值。因此，南京构建一流创新创造创业生态体系必须全面推动创新链、产业链、资金链、价值链、人才链深度融合。

三、南京构建一流创新生态体系的具体举措

（一）千方百计提升企业创新能力

提升民营企业和中小微企业创新活跃度。将国资国企改革与民营经济发展结合起来，通过更加有效率的国资国企改革为民营经济打造更为公平有效的发展空间。加大对高新技术企业的培育力度，强力推动科技型企业“小升高”“高升规”。建立科技型中小企业、高新技术企业、瞪羚企业、上市企业、独角兽企业梯度发展工作推进机制，对不同阶段企业进行相应培育。实施科技型企业成长帮促计划，明确企业所在地区（园区）选派人员挂钩帮促，全面提升对科技型企业的服务效能。建立全市跨部门涉企政策“一站式”网上发布平台，为企业提供找得到、看得懂、用得上的政策信息服务。组建一批有影响力的产业联盟，推进行业关键共性技术研发、上下游产业链资源整合和协同发展。

探索推动大中小企业融通发展。根据国家部署实施大中小企业融通发展专项行动计划，加快培育一批基于互联网的大企业创新创业平台、国家中小企业公共服务示范平台。推进供应链创新与应用，加快形成大中小企业专业化分工协作的产业供应链体系。推动大企业构建基于互联网的分享制造平台，有效对接大企业闲置资源和中小企业闲置产能，推动制造能力的集成整合、在线共享和优化配置。鼓励大企业为中小企业提供一揽子的信息支持，包括上游产品供给、下游产品需求、产品质量及流程标准，提高全链条生产效率。

实施知识产权强企计划。开展知识产权优势企业和示范企业培育，打造自主知识产权产品群，培育一批示范企业。推进高价值专利培育中心建设，通过加强产学研合作提高专利产出与运用成效。面向高新技术企业、知识产权密集型企业、知识产权优势企業，实施专项行动，提升知识产权创造支撑产业发展的能力。试点实施小微企业知识产权托管，制定托管办法，建立顾问机制，通过购买服务等方式，提升小微企业创新成果运用能力。

（二）推动新型研发机构“量”“质”齐升

优化统筹布局。按照全市一盘棋的思路，改变对各区分别考核的方式，转变“运动式”争抢新型研发机构申报和备案落户的现状。根据全市产业布局和规划，对新型研发机构的建设进行统筹协调，申报、备案和落户应在和其产业相同或相近的产业区域。对邻近地区的新型研发机构进行总量控制，避免重复建设，促进资源共享。优先支持在高新区设立的研发机构，允许国家级高新区作为主管单位直接推荐申报，有关申报材料须提交给当地市级以上科技部门备案。

进一步提升新型研发机构功能。以打造创新微生态为目标，推动新研机构实现科研、教育、孵化、投资“四位一体”。依托南京数量庞大的高校和科研院所，以及华为、阿里巴巴、中兴等大型企业，推动形成企业与高校联盟的集群研究，实现“技术研发+中试+产品落地生产”全链条的转化，打造具有行业影响力的龙头新型研发机构。

推进“新型研发机构+龙头企业”模式的创新联合体。鼓励现有龙头企业利用自身平台资源，联合共建新型研发机构，实现以企育企、以企兴企、以企带企，成为平台型企业。同时，聚焦主导产业，发挥领军人才和校友资源优势，持续引进高端新型研发机构落户南京，形成集聚效应。

（三）完善全周期创新融资服务链条

努力建立全过程全覆盖的金融体系。从种子期到成熟期，处于不同阶段的企业面临的风险类型和特征不同，所需要的金融支持就不同（参见表1）。南京亟需建立以金融市场为主导的金融体系，不断优化金融结构，提升金融市场主体参与创新创业的积极性，建立对创新主体从初创期到成熟期全覆盖的金融体系。

强化对种子期、初创期企业的融资支持。积极支持天使投资发展，鼓励成立公益性天使投资人联盟等各类平台组织，培育和壮大天使投资人群体。建立天使投资引导基金作用，通过政策引导加大天使投资扶持力度，有效弥补市场失灵。加强科技银行与天使投资、风险投资、股权投资基金等机构合作，实现资源和信息共享，提高对企业识别能力，缓解信息不对称问题。

拓宽创业投资退出渠道和机制。争取国家支持，探索建立区域股权交易中心与新三板的转板对接机制，由区域股权交易中心与证券公司合作开展新三板推荐业务。鼓励创业投资以并购重组的方式实现退出，支持各类社会资本以市场化方式组建并购母基金，重点投向符合南京产业发展方向的企业和项目。

（四）建设多层次、多梯度人才队伍体系

加大对中间人才的支持力度。在人才政策的设计上避免简单的以学历高低论英雄的做法，以打造多层次多梯队人才队伍为指引，不拘一格降人才。特别是要加大对中间人才的支持力度，重视博士、博士后人才的培养和引进，加强对硕博士、工程师等中青年人才的支持。充分发挥南京作为全国唯一科技体制综合改革试点城市的先行先试优势，依托综合性科学中心和新型研发机构建设，积极探索科研管理机制改革，释放科研人员活力。

以优质城市品质吸引人才聚集。挖掘南京市作为六朝古都历史名城的文化底蕴，提升城市面貌建设，积极发展高端现代生活服务业，不断优化提升人居环境。高度重视城市“硅巷”打造工作，为创新人才打造国际化、现代化的创新创业环境。大力推动主城区利用高校院所老校区、旧址等闲置载体，规划建设开放式创新空间。支持企业利用现有房屋和土地，兴办科技研发、众创空间、生产性服务业、“互联网+”、文化创意等新业态的再开发项目。鼓励郊区企业利用其闲置用地建设创新载体，配套相关设施。

（五）培育科技服务业市场

发展壮大科技服务业，通过市场机制盘活各类创新要素。在全市高新区重点布局一批科技服务业集聚区和特色产业基地，围绕园区主导产业建设公共技术服务平台，实施科技服务机构能力提升计划。以南京苏南自主创新示范区的核心区域为载体，加快推进科技服务业集聚区建设。支持科技服务骨干机构集聚，拓展服务功能，打造服务品牌，探索市场化营销和运行机制，探索“集成商+专业机构”服务模式，形成全链条，集约化、专业化的综合科技服务平台。支持有条件的科技园区开展科技服务行业区域应用试点。吸引国内外知名科技服务机构在南京设立分支机构。支持专业化创业服务平台，开展强强合作、互补合作，建立资源和信息共享平台，为创业企业提供从项目到产业化的全链条创业服务。

（六）打造国际化、法治化一流创新创业创造环境

以“最小干预、最低门槛、最大责任”为原则，采取底线监管思维，建立完善以事中事后监管为重点的新型监管和追责体系，放宽市场准入门槛，营造有利于新技术、新业态、新模式加快涌现的制度环境。完善知识产权运营服务体系，突出高价值专利中心培育、知识产权金融创新和保护中心建设。建立知识产权运营基金，形成知识产权运营服务生态体系闭环。进一步提升紫金知识产权国际峰会影响力。依法保护企业家和企业家精神，规范涉企执法检查事项，像尊重科学家一样保护和尊重企业家和企业家精神。全面推动诚信政府建设，构建政务信用承诺机制和政务失信惩戒机制，杜绝“新官不理旧账”的情况，对仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，依法支持企业的合理诉求，将政务履约、守诺服务等纳入政府机关绩效考核内容。

（作者为中国宏观经济研究院区域发展战略研究中心副研究员）