政府购买环境服务引入PPP模式的风险与防范

李涛 唐敏

【摘要】政府购买环境服务是实施PPP模式的一个新兴领域。该模式旨在通过政府与社会资本合作，推进环境治理投资模式的创新。由于环境公共服务的特殊性，这种模式下的潜在风险不容忽视。有必要针对政府购买环境服务引入PPP模式，在特殊性和契合性分析的基础上，从公共部门、私营部门、社会公众层面阐释实施该模式的主要风险，并提出相应的风险防范措施。

【关键词】政府购买环境服务;PPP模式;风险;环境治理

【中图分类号】 F205     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）09-0119-5

一、引言

政府购买环境服务是实施PPP模式的一个新兴领域。2015年国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号），提倡在环境保护等公共服务领域广泛采用PPP模式，吸引社会资本参与公共产品与服务项目的投资和运营管理，提高公共产品和公共服务的供给能力与效率。2017年财政部、住建部等部门联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号），为进一步规范污水和垃圾处理行业的市场化运营，深入推进供给侧改革，鼓励在污水、垃圾处理领域推进PPP模式，推动相关环境公共产品和服务供给结构优化。

据财政部PPP中心统计，截至2019年4月末，在全国PPP综合信息平台项目中，生态建设和环境保护类项目总计863个（不包括市政工程下的污水和垃圾处理项目数量），位列第三，项目投资额总计达9493亿元。由此可见，在政府购买环境服务领域应用PPP模式，将政府的公益性与社会资本的营利性有机结合起来，是一项充分利用社会资源参与生态建设、打赢污染防治攻坚战的有力举措。

而我国政府购买环境服务实施PPP模式尚处于尝试阶段。由于环境公共服务具有长期性、资源的消耗性等特点，这种新型的环境治理投资方式下的潜在风险不容忽视。鉴于此，本文首先在总结政府购买环境服务特殊性的基础上，分析其与PPP模式的契合性，并介绍PPP模式下政府购买环境服务的具体流程，然后从政府等公共部门、以社会资本为代表的私营部门以及社会公众的角度分析各自承担的主要风险，最后提出相应的风险防范措施。

二、政府购买环境服务的特殊性及引入PPP模式的契合性

1. 政府购买环境服务的特殊性。环境服务具体可分为环境技术服务、环境咨询服务、污水废物治理服务、环境保护与修复服务和其他环境保护服务等[1] 。环境服务具有公共服务非竞争性和非排他性的特点，一般都是由政府部门提供或者购买。政府购买环境服务具有以下特点：一是购买目的具有公益性。政府购买环境服务的目的在于为社会提供更加舒适的生存环境，社会公民和企业都有权享受这类环境服务。二是购买的环境服务市场化程度较高。以污水垃圾处理类环境服务为例，企业根据市场需求投入要素并提供相应的服务，从而取得一定回报，要素投入和交易的数量一般都由市场决定。三是购买行为具有长期性。经济高速增长的代价是环境的高度破坏，“先污染，后治理”的发展策略决定了环境的治理与修复可能要经历漫长的过程。针对政府购买的污染治理、生态建设和环境修复服务等，需要先经过一定的建设治理期，再通过后期的运营或恢复才能有比较明显的成效。四是购买过程还需投入其他资源。政府部门只是作为社会公众利益的代表实施购买行为，除必要的资金投入外，还要联合多个执法公共部门从法律、政策方面进行规范与监管，并投入人力、技术等其他资源以保证环境服务质量。五是购买的环境服务专业性较强。环境服务的提供需要专业的理论与知识，利用专业的环保技术和监测方法。以污水治理为例，治理之前必须先实地考察环境状况，制订合理的治污计划，然后通过专门的治污设备进行污水处理，最后再进行合规性检测，整个过程都需要专业技术的支撑。

2. 政府购买环境服务引入PPP模式的契合性。由于政府购买环境服务的公益性、长期性和资源的消耗性，以及环境服务本身的专业性和技术性，采用PPP模式能够结合更多的社会资源，提高政府提供环境服务的质量和效率。

从政府角度来看，政府购买环境服务采用PPP模式有利于减轻用于环境保护与治理方面的财政负担，并转变政府的职能。PPP模式下项目建设和融资工作主要由社会资本分担，减轻了政府用于生态环境建设的资金压力，同时还减小了其隐性举债的可能性[2] 。此外，政府同时担任项目的合作者和监督者，其统筹协调、市场监督等职责能够得到更好的发挥，有助于存量资本的转化，加强市场对资源的配置作用。

从社会资本角度来看，政府购买环境服务采用PPP模式的主要贡献在于：一是“引资”。社会资本作为主要的项目出资人，解决了提供环境服务的主要资金难题。同时，更多的社会资金参与到环境服务项目中，有利于环保市场的资金循环。二是“引智”。社会资本方有很多专业的环保型企业，其拥有的环保技术和环保设备可以充分应用到环境服务项目的建设与运营中。三是“引制”。社会资本在企业管理上拥有良好的资源与优势，通过PPP模式可将其先进的管理技术与方法引入环境服务项目的建设与运营中，提高环境服务的产出与效率。四是双方优势的集中能够引导社会资本走向专业化与精细化，形成环保企业的核心竞争力，进而壮大环保产业市场，促进整个环保产业结构的升级[3] 。

3. PPP模式下政府购买环境服务的流程。该流程大致可分为三个阶段。一是环境服务项目准备阶段。政府部门作为PPP项目的发起人，先由其或授权其他部门与实施机构准备环境服务项目前期的评估论证材料，并编制初步的环境服务项目设计方案。然后，通过公开招标等方式选择环保技术专业性较强的企业作为合作伙伴，双方通过股权投资的形式成立特殊目的公司（SPV），并签订以特许权为基础的PPP环境服务项目合同。二是环境服务项目建设阶段。一方面，为保证项目开发的资金来源，SPV通过银行贷款、发行债券等市场化方式为项目建设融资，其中政府起到促进融资的作用。此外，为分散项目建设风险，SPV可与保险机构签订保险合同从而为项目提供担保。另一方面，SPV与专业性较强、资信好的承建商、环境设备供应商等签署建造合同和采购合同，向其购买建造环保产品的服务。三是环境服务项目运营与维护阶段。PPP环境服务项目建成后将正式运营，向社会公众提供垃圾集中处理、污水治理等具體的环境服务，运营期间社会资本还承担环境服务的基础性设备维护等义务，运营期结束后项目最终移交给政府部门。

政府购买环境服务的PPP模式流程如图所示。

三、政府购买环境服务引入PPP模式的主要风险

PPP与政府购买环境服务具有很高的契合性，在提高公共环境服务供给效率的同时能促进环保行业的发展，并减轻政府的财政负担。但是在实际操作过程中，PPP环境服务项目的开展仍然面临着诸多风险。从不同主体来看，以政府为代表的公共部门、以社会资本为代表的私营部门以及社会公众都存在一定的风险。因此，本文将从公共部门、私营部门及社会公众角度展开具体分析，找出其存在的风险。

1. 公共部门：前期准备风险与评估监管风险。公共部门不仅是指地方政府，还包括规划、审计、环保等相关职能部门，其承担的风险可细分为三种：

（1）环境保护PPP项目的前期准备风险。具体体现为环境服務PPP项目的可行性风险。环境服务类PPP项目不仅要通过物有所值评估与财政承受能力论证，更重要的是要因地制宜地制定项目建设内容与技术路线。如果政府部门对总体的生态环境状况调研不足，制定的项目建设技术路线不合理，或者为追求政绩在没有实地考察和论证的情况下签订“伪PPP”环境服务项目，就会增加PPP项目建设不合理、甚至被清退的风险。此外，公共部门之间人多事杂且分工不明、无人牵头负责的现象也会增加公共部门的风险。

（2）环境服务PPP项目的绩效评估制度不足的风险。一是环境服务项目涉及多领域带来的评估指标体系构建风险。例如针对污水处理、垃圾发电、湿地保护等不同的PPP环境服务项目，需要结合不同的评价指标进行考核，而目前还未构建出较为全面的项目评价指标体系。二是评估方法风险。政府在评估环境服务PPP项目时很容易出现短视行为[4] ，往往容易忽视项目建成之后的环境检测、设备维护等隐性服务的评估，绩效评估方法的科学性不足。

（3）政府购买环境服务PPP项目的长期性带来的监管风险。环境服务PPP项目建设运营期长达十余年，会给政府部门监管制度的制定和执行带来风险。一方面，政府部门可能侧重于建设期的监管而忽略运营期内对环境的维护、监测等后期监督，出现建设与运营监督相互割裂的现象。另一方面，长期的监管工作容易出现疲软现象，从而产生后期监管执行力度下降的风险。

2. 私营部门风险：项目融资风险与投资回报风险。私营部门主体是社会资本，包含国有企业、民营企业和事业单位等。其负责PPP项目设计、建造、运营和维护工作，主要承担来自项目建设和运营环节的融资风险和资金回报风险。

（1）环境服务PPP项目的资金投入原则和长期性给PPP项目融资带来的风险。政府与社会资本建立SPV的初始资金大概占项目总体资金的10%～30%[5] ，剩余部分一般由社会资本采用市场化方式进行融资，而环境服务PPP项目的建设与运营期较长，其融资行为可能面临一定的利率、汇率变化风险。

（2）环境服务PPP项目的公益性与建设的高成本引起的投资回报风险。企业参与PPP项目是为了获得盈利，但公共环境服务的公益性特征决定了其利润空间低于市场。一方面，环境服务PPP项目一般采取按效付费机制，政府通常以社会资本方提供的服务环境数量或效果作为付费依据，如果相关的环境指标考核不合格，企业就不能获得全部的政府付费金额;另一方面，由于环境服务PPP项目的专业性和技术性较强，与此对应的要素投入也较多，而相应的环境服务收费又太低，不能弥补其高额成本，加之可能出现不能及时收回环境服务费的情况，都加大了社会资本的投资回报风险。

3. 公私共同风险：双方违约风险与市场变化风险。公私共同风险主要是指不能由单独的一方进行控制或规避，需要公共部门和社会资本共同承担的风险，这类风险体现在双方的契约精神、社会公众的需求变化上。

（1）环境服务PPP项目中的主体目的不一致引发的违约风险。政府追求的公益性与社会资本的利益最大化目标使得二者在合作的同时也处于博弈状态[6] 。政府部门可能以换届、环境保护法律政策变化为由更改环境服务PPP项目的合同内容;而社会资本方可能在建设期间要求更改环境服务内容和后期运营条件，通过“锁定”公共利益[7] 、增加政府公共成本的方式减少自身风险。无论是政府还是社会资本方，其单方面的违约都会为对方带来更大的风险，甚至可能导致PPP项目失败。

（2）环境服务PPP项目的长期性带来的市场供需变化风险。社会公众的需求变化风险在众多风险中比较突出[8] 。一方面，PPP项目运营期内可能出现环境服务量和预期公众使用量之间差距极大、提供公共环境服务时项目运营状况不佳或项目公司运营能力不足而导致预期绩效不能完成的情况。另一方面，市场供需变化既能促进新技术的发展，也可能引发技术风险。在PPP项目运营期内，新的环保技术和设备的出现可能淘汰旧的环保技术，公众需求也可能随之改变，这些市场供需的变化会增加私营部门的运营成本，政府部门会相应给予更多的补贴。

4. 社会公众风险：利益损害风险与监管意识风险。社会公众是公共环境服务的初始委托者和最终受益人，政府基于受托环境责任接受公众委托承担环境服务供给责任，社会资本接受政府委托建设环境服务PPP项目。在两级委托代理关系中，社会公众作为初始委托人和环境服务的最终受益人，其信息掌握程度低于政府和社会资本，因此其享受的环境服务质量可能会降低，其监督权也可能被弱化。一是社会公众可能由于项目信息不对称而面临自身利益受损风险。在使用者付费的经营性项目中，如果政府疏于监管，社会资本很可能出于营利目的私自提高公共环境服务价格，这就与政府的目的背道而驰，同时还会增加社会公众承担的价格风险。二是社会公众对环境服务PPP项目有监督权无监督意识的风险。环境服务由全体社会公众共同享有，某些公民可能认为提供环境服务是政府的职责而与己无关，也可能是环境服务PPP项目没有为其开通监督的渠道，这些因素都会导致公众监督薄弱，从而增加第三方监管不足的风险。

四、政府购买环境服务引入PPP模式的风险防范措施

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），法律、政策调整风险应由政府承担，项目建设、运营风险由社会资本承担，而自然灾害等不可抗力因素导致公共环境恶化等风险由双方共同承担。考虑到在具体实施过程中，风险承担更多的一方在谈判过程中主张的权利相应也更多，因此确定具体风险承担主体时应严格按照风险与收益对等的原则，合理分配公、私部门的风险，体现PPP项目“共担风险”原则。

1. 完善环境服务PPP项目的技术路线与政府分工，控制“前期风险”。在申请环境服务PPP项目的过程中，政府部门应从技术路线和工作实践上做好充分的准备。一是不断完善环境服务PPP项目的技术路线。聘请专业的环境咨询顾问机构对环境服务PPP项目所在地的自然条件和社会条件进行充分模拟论证，寻求最佳的环境服务开发技术路线，提升环境服务PPP项目的科学性与可行性。二是由政府部门成立一个专门的决策机构，带领其他公共部门联动，利用各部门的优势进行内部分工，精简环境服务PPP项目的审批流程，推进环境服务PPP项目申请流程的标准化。同时对部门进行专业化分工，定期向决策机构汇报工作进展。

2. 优化环境服务PPP项目的绩效评估与监管机制，防止“过程风险”。政府等公共部门对PPP项目负有考核与监督责任，因此需要从这两方面入手，优化绩效评估和监管机制。

（1）加快建立专门的政府购买环境服务PPP项目绩效评价指标体系。一是通过借鉴当前成功的环境服务PPP项目的经验以及咨询专业的环境保护机构，建立包含多种环境服务内容的PPP项目绩效评估指标库，形成较为成熟的环境绩效评估体系，为今后同类环境服务PPP项目的绩效评估提供参考。二是设定经济指标、建设指标、运营指标等其他辅助性指标，从运营、维护、管理等多个维度进行综合性考核，并形成更加全面客观的绩效评估体系。

（2）完善环境服务PPP项目监管机制。需要从技术和管理手段出发，技术是从制度上完善监督流程，依靠有效的方法制定一套持续的监管机制，管理是为了解决监管过程中的争端[9] 。技术上，首先针对环境服务项目的建设和运营环节分别制定不同的监督制度，使建设与运营阶段的监督相互衔接并各有侧重，然后通过在线监控等互联网技术对项目经营情况、环境指标状况进行动态监测，掌握项目建设与运营的最新信息。管理上，以财政部发布的《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）为依据，联合审计、环保等相关职能部门，从资产监管、财务监管、环境监测等多方面同时进行监督[10] ，密切跟踪项目运营和资金到位情况，确保各参与方切实履行合同义务。

3. 创新环境服务PPP项目的融资渠道与回报机制，避免“源头风险”。建立合理的投资回报机制是实现PPP项目通过物有所值评估的重要因素，同时也是激励社会资本提高项目管理质量的基石。

（1）拓宽融资渠道，建立环境服务PPP项目融资制度，降低社会资本的融资风险。一是在支持现有信贷融资的基础上，设立多元化的生态环境服务PPP项目融资体系。建立企业环保资金、社会环保资金等专项资金池，开通国家政策性资金和专项补助等特殊渠道，为环境服务PPP项目提供常态化、稳定的资金支持。二是建立生态环境服务PPP项目融资申请制度，严格筛选专项资金的申请资格，并制定合理的融资审批流程，推进融资渠道的标准化。

（2）引入激励相容的投资回报模式，鼓励社会资本提升环境服务质量。PPP项目中政府与社会资本实际上还构成了委托代理关系，采取激励相容的绩效管理模式能够很好地解决二者之间信息不对称的问题，实现双方的目的[10] 。也就是说，在环境服务PPP项目中，政府可将支付费用分为基础资金和考核资金两部分，将考核资金的支付额度与其考核的环境服务绩效直接挂钩，以此倒逼社会资本，激励其充分整合资源，提高环境服务质量与效率。例如，对环境治理下的污水处理、垃圾处理等项目，政府可以根据项目完成后社会资本方实际处理的污水量或垃圾量采用使用量付费的方式支付费用。

（3）完善环境服务PPP项目的收费机制，增加社会资本的合理回报。一是推动完善环境治理类PPP项目的处理费用机制，鼓励对企业和个人加收治污费。二是针对具有商业收益的环境服务PPP项目，可与社会资本建立超额收益共享制度，增加社会资本方的投资回报。此外，政府部门还可给予从事公共环境服务的企业一定的税收优惠，从政策上鼓励其参与公共环境服务建设。

4. 加强环境服务PPP项目的信用管理与市场防范，降低“后期风险”。环境服务PPP项目执行过程需要政社双方的契约精神加以维护，共同承担违约风险和市场变化带来的供需风险和技术风险。一是在信用管理层面，完善环境服务PPP项目合同制度，明确双方风险分担原则。制定合同时就需要从长远角度识别环境服务PPP项目即将面临的各类风险，并对其做出初步的风险评估，然后根据双方对风险的把控程度进行分配。例如，针对项目建设不合格、环境服务工程质量不达标等风险，由私营部门自行承担。同时，对合同违约风险进行细化规定以保障双方权益，政府和社会资本还需准备相应的风险应对措施。二是在市场防范层面，设定灵活的政府购买环境服务定价机制以应对市场供需风险。对于政府付费价格与使用者付费项目下的环境服务收费价格采取定价加调价的方式，在確保合理供求关系的同时社会资本也能有合理回报。此外，政府可加大环保技术开发投入，紧跟环保技术的发展步伐将其应用到PPP项目中，避免技术落后造成的风险。

5. 强化环境服务PPP项目的信息公开与公众监督，抵御“终端风险”。除政府、私营部门之外，社会公众成为新的互动主体，公众的监督是推动我国环境治理和生态保护的最终力量[11] 。政府购买的环境服务归根结底是服务于社会公众的，因此加强PPP项目的公众监督是保障公众利益、降低公众利益风险的有效途径。一是在政府机构改革的契机下，建立由多方利益代表形成的环境服务PPP项目监督部门。尝试设立一个由政府代表、私营部门代表、环境技术专家以及社会公众代表等多个主体组成的综合性领导监督部门[12] ，参与环境服务PPP项目申请、公开招标、资格审查、项目考核与评估等全过程的监管，通过多方利益主体的有效沟通，解决项目建设过程中产生的合同纠纷等问题。二是构建专门的环境服务PPP项目信息公开平台，强化公众监督作用。在现有的PPP项目管理信息平台的基础上，增加环境服务PPP项目专栏，利用互联网平台公布项目建设运营情况、财务状况以及环境监测数据等结果信息，同时开通公众监督举报通道，便于社会公众行使监督权。三是引进第三方专业的环境监督团队，联合政府部门共同监督。针对环境服务PPP项目中指标计算、数据监测与分析等技术性较强的工作，可通过联合环境学专家或专业环境评估监测机构，增加项目评估的公正性与客观性。

五、结束语

作为实现多主体参与生态治理、多渠道进行有效融资的特殊路径，将PPP模式应用于政府购买环境服务领域的优势毋庸置疑。但在PPP项目建设运营期间，仍要注意全面分析潜在的风险，平衡公私部门以及各相关主体的利益，让PPP项目真正发挥市场作用，促进环保市场产业结构的升级与企业创新。如何提高项目运营能力和运营效率，以及PPP项目的专业性与公共服务质量依然是重点努力方向。

【 主 要 参 考 文 献 】

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