浙江美丽乡村建设中社区治理标准化途径探析

摘要：浙江省先后涌现出了安吉模式、永嘉模式等农村社区治理模式，治理成效显著。虽然有优秀发展模式做指导，但是纵观全省范围内，除安吉等地治理效果明显外，其他农村地区治理效果令人失望。因此，我们要推进农村社区标准化治理，以具有普遍性的治理模式指导全省农村社区治理工作，同时不断消除“城—乡”二元格局的阻碍、体制困境、内生动力不足等制约因素，促进农村社区“五位一体”发展进程。

关键词：美丽乡村 农村社区 社区治理 标准化 五位一体

中图分类号：G127  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）08-0238-03

2017年，在党的第十九次全国代表大会上，习近平总书记提出要实施“乡村振兴战略”，这是新时代党和国家对发展农村地区所提出的宏伟战略。自十六大提出“统筹城乡发展”以来，全国各级政府都在对农村地区的治理方式不断进行创新。开展农村地区的社区化治理，已经成为发展农村地区的新思路，浙江省农村社区治理水平在全国范围内都处于领先地位。但是，如何更进一步地推动农村社区发展建设，走出当前农村社区治理的困境，就成为摆在社区工作者面前的新难题。为解决发展难题，基于当前省内农村社区治理发展现状，应对省内农村社区开展标准化治理，在统一标准的指导下开展社区建设，避免社区建设的无规可循，避免社区治理的盲目无序，加快推进浙江省农村社区治理发展进程。

一、“美丽乡村”建设中浙江省农村社区治理模式

浙江省湖州市安吉县积极响应党中央的号召，提出建设“中国美丽乡村”计划，并随之出台了行动纲要。继而在2010年，浙江省委提出要建设“中国美丽乡村”，由此“美丽乡村”的建设运动在浙江蓬勃展开。

长期以来，我国农村地区发展以“乡政村治”为主导模式，在这种强调乡村自治的发展模式之下，农村地区的发展问题积聚，农村地区较城市地区发展差距与日俱增。农村社区相较于传统“乡政村治”来说更具有弹性。由于农村社区的治理方式、治理理念、治理的可接受性等都有异于传统的组织体制，它的高弹性使得它在完善公共服务、增强社区内部的凝聚力、认同感等方面都有极大的优势。农村社区的治理从微观层面展现了农村社会管理中党政、社会组织、民间企业等农村社區主体相互促进的发展关系。为此，对农村地区进行“社区式”治理，是改善农村地区发展现状、提升农村地区发展水平的有效手段。

徐勇认为,农村社区是“有广阔地域,居民聚集程度不高,以村或镇为活动中心,以从事农业活动为主的社会生活共同体”[1]。农村社区有别于乡村社会和传统行政区划，与城市社区也存在很大差别。纵观国内农村社区发展，国内农村社区与国外农村社区的一大差别，即我们国家的农村社区不是居民自发形成的自治体，而是由政府“自上而下”推行的新型农村地区治理模式。所谓农村社区治理，就是在党和政府的领导下，整合各方力量和资源，强化农村社区的功能，解决农村社会长久以来存在的问题，从而进一步改善农村地区经济、社会、文化、教育、医疗卫生服务等方面的发展状况，不断提高农村居民生活水平。

在新的历史发展时期，我们应坚持从“整体性治理”理论视角来看待农村社区治理，从整体协同观念出发制定出农村社区治理的标准体系。整体性治理突出体现在协调机制、整合机制、信任机制这几个方面。坚持整体性治理，就是要整合农村社区内的各种社会资源，调动各主体的积极性，增强社区居民之间的信任感，使其相互沟通，实现社区内社会资本效用的最大化，协同联动，促进农村社区的发展。我们必须坚持党政主导、农民主体、社会协同，提高农村社区基层治理水平，大力促进农村社区自治规范有序、充满活力的农村社区治理机制的建立完善。

二、农村社区治理标准化的必要性

农村社区发展已有数年之久，农村地区的发展境况虽有所好转，但问题仍然层出不穷。长期以来，我国城乡发展受“城市中心”发展导向的影响，忽视了乡村的发展。[2]为此，促进城乡发展一体化，打破“城—乡”二元化发展格局，既是政策导向，又是民心所向。

（一）社会主要矛盾转变的需要

社区发展不仅要促进居民物质资料的发展消费，更要满足社区居民精神层面的发展消费。当下，居民已经摆脱了基本的物质负担，而转向高标准、高需求的生活质量迈进，对高品质生活的向往已成为一种趋势。为此，如何加快转变农村社区的治理模式，创新农村社区治理方式，建设服务型农村社区，就成了摆在社区服务者面前的一个难题。在当前我国社会主要矛盾发生转变的重大历史背景下，加快对农村社区的标准化治理就是解决这一难题的“药方”。对农村社区进行标准化治理，不仅是对社区服务内容的定量要求，也是对社区服务工作者的职务监督;不仅是保障居民权益的重要措施，还是对主要矛盾变化的积极回应。

（二）城乡融合发展的需要

长期以来，我国城市发展和农村地区发展受“城—乡”二元发展格局的影响，造成了二者在发展程度上的巨大差异，也因此被很多人诟病。党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[3]。加快推进城乡融合发展，深入推进城乡一体化发展进程，必须将农村地区的发展潜力充分激发出来，要将农村地区的发展优势充分利用起来，要将政策适当向农村地区倾斜，最终要让农村地区的发展水平跟得上城市发展的步伐。

（三）农村社区治理标准的缺失

随着“美丽乡村”计划的开展，很多人提出要制定一套标准来指导农村社区治理，但是对于农村社区的标准化治理，不少人也表现出了担忧：标准化治理带来的政绩竞标赛之忧、“千村一面”之忧、传统文化丢失之忧、环境破坏之忧等。尽管学者们各抒己见，但是对农村社区进行标准化治理这一点是必须予以肯定的。为了均衡农村地区发展，我们应该提倡用一套标准体系来指导省内农村社区治理。

三、浙江省“美丽乡村”建设中农村社区标准化治理的制约因素

浙江省以国家标准为指导，适应性地调整出台了《浙江省美丽乡村建设行动方案（2011—2015）》和《浙江省深化美丽乡村建设行动计划（2016—2020）》，以众多政策为指导，浙江省农村社区治理工作正在平稳开展。但是，省内农村社区治理仍旧存在诸多限制性因素，如何破解农村社区发展难题，消化农村社区治理制约性因素，又是摆在社区工作者面前的难题。

（一）社区治理体制困境

浙江农村社区治理的体制困境首先体现在治理机制不健全上，具体包括多主体治理机制不健全、生态共享共建机制缺失、环境保护及问责机制不健全、“容错纠错机制和奖惩机制”[4]不健全等。农村社区相较于传统自然村落、村社组织来说更具有弹性，但是其作为一种“新形式”，在被接受的过程中还是存在一定问题。农村社区治理的特点体现在多主体治理、多样化服务、责任明确这几个方面。但是在实际的运作过程中，多主体往往没有呈现出应有的效果，各主体之间会因利益不同而产生工作障碍；而且多样化的服务只是呈现在量的供给，而非质的提升；多主体的合作也往往会带来责任推脱。浙江农村社区治理的体制困境也体现在治理体系不完善上。农村社区治理应该按照十九大报告中指出的农村治理发展的“总要求”，坚持“五位一体”的治理体系与格局，重视产业经济发展的同时应注重对生态环境的保护，并注重居民生活质量的提高。

（二）内生动力不足

大力开展农村社区发展建设工作，推进“美丽乡村”建设运动的开展，根本的目的是满足居民日益增长的社会需求，促进居民生活水平提高，充分地保障居民的民主权利。对农村社区进行标准化治理，不仅需要外部力量的推动，更需要社区内部的一致认同。

1.社区居民对社区的认可度不高

农村社区的治理建设应该强调以人为本的原则，在对农村地区进行社区式建设的过程中，我们要充分考虑居民对于社区的认可度这一关键因素。现实中，农村社区建设走的是自上而下的“行政化建设路径”[5]，社区居民不能将想法充分地表达出来，社区缺乏一定的自治空间，社区发展中的行政味道十分浓厚。

2.社区畸形的人口结构

随着市场经济的发展，社会整体生活水平的提高，简单的农业生产已经不能够将居民固定在农村地区，加上外界的巨大诱惑力，农村地区自身的吸引力大大下降。在这样的背景之下，农村地区的人口结构发生了巨大变化：农村地区青壮年劳动力普遍缺失，高素质人才基本外流，这就导致“空巢化”等社会问题，留在农村地区的大多为老人、小孩，以及以简单体力劳动为主的农民。这样的居民构成使开展农村社区的标准化治理工作十分困难而又艰巨。社区畸形的人口结构并不能给农村社区治理带来充足的人力、物力和财力，社区的人口结构极大地削弱了社区发展的内生动力。

（三）社区发展资本投入有限

农村社区发展的资本投入主要包括资金、社会资本、人力资本投入等。社区发展要以一定的自然环境为基础，更需要配套的物质基础和人力资源。由于我国农村社区发展主要是由政府自上而下逐步推行的，因此所需的资本投入主要依赖于政府。然而，政府对农村社区资本的投入存在很大的问题，这也是制约农村社区发展的一个重要因素。政府对农村社区的投资受多种因素的影响，其中较为关键的是受政府主观意志性和财力不足的影响。

所谓政府的主观意志性就是指政府在提供社区发展所需的公共服务和物质需求方面会出现供给錯位，甚至缺位。政府的行为总是带有一定的自我诊断色彩，政府提供的是政府认为应该提供的，不能准确地反映社区发展的真正需要。政府财力不足也影响农村社区治理水平。与国内大多数农村地区发展一样，浙江省内农村社区治理的资金在很大程度上还是依靠政府。虽然浙江省作为经济发达省份在“美丽乡村”建设中已经处于全国领先的位置，但是省内某些地区还是存在基层政府财力不足、财政赤字较大，无法满足农村社区治理建设的需求。

四、浙江省“美丽乡村”建设中社区标准化治理的推进措施

农村社区治理是对国家方针政策的贯彻落实，是与居民群众切身利益直接相关的，也事关基层政权的持续与稳定。深入推进“四个全面”的建设，加快“美丽乡村”建设的步伐，实现农村社区的标准化治理，是农村社区发展必经之路。

（一）打造“人本社区”

农村社区的发展，根本的出发点与落脚点还是居民生活水平提高。十九大报告指出，当前国内主要矛盾已经发生了变化，人民群众的基本物质需求已经满足，现在是转向对美好生活的需求。农村社区“五位一体”发展，终究是为了人民，终究要依靠人民。为此，农村社区的发展要以居民需求为导向，加快转变治理方式，提高治理能力要以居民幸福感增强为目标，打造“人本社区”，坚持“人”的主体地位不动摇。社区发展不仅要解决好人文素质提高与经济增速的关系，更要处理好居民生活改善与生态保护的关系，在满足居民日益增长的美好需求的同时统筹全局，稳定大局，既要人美，又要风景美，还要社区的发展日新月异。

（二）多方治理主体共参与

健全农村社区领导治理机制，要统筹发挥社会力量协同作用，增强社区居民参与能力，要始终坚持党领导一切，充分激发多方治理主体的活力，激活社会资本，重视非政府主体的社会参与度，推进“协商民主”发展进程。要提高社会组织参与农村社区治理的能力，在不断实践过程中促使社会组织完善其治理结构，完善组织监督管理机制。街道办应加大对社会组织的帮扶力度，建立各类社会组织信息交流平台，对服务民生的公益性社会组织、支持型社会组织等给予补贴，鼓励其进入农村社区，服务居民。

（三）丰富社区文化

农村社区的建设是为了更好地促进农村地区产业的发展，以及更快地提高农村地区居民生活水平，这一目标的达成要依靠整个社区内居民的共同努力；因此增强社区内部的凝聚力、团结性，建设文明和谐的社区，这是社区发展所需的内部文化力量。在这一点上，安吉县发挥了榜样带头作用。安吉县提出了“县有‘两馆（文化馆、图书馆）、乡镇有‘一站（文化站）、村有‘一室（文化室）”的目标要求，开展了广播电视“村村通”工程、送戏送书工程、农村电影“2131”工程等，丰富了居民的生活，增添了生活乐趣，迎合了居民对美好生活的需求。

（四）服务促进产业融合发展

农村社区是为居民服务的场所，社区应在经济上给予居民更多的帮助。现代农业产业已不同于过去简单的市场售卖，在信息化、互联网、现代物流快速发展的背景之下，农村产业发展有了新的契机；现代农村社区产业发展不同于以往的“小农经济”模式下的粗放式生产经营形式，在三大产业均有所占比的情况下，加快农村社区的产业转型与升级也是十分必要的。社区不仅要在农业生产时给居民提供指导性意见与建议，还要在售卖产品时及时提供市场信息，利用互联网为居民搜集产品需求信息，并设计建设商品交易平台，加快本社区的网络市场建设，方便居民出售农产品；社区还要为居民提供维护农产品产权帮助，真正做到全过程服务，让居民放心。

（五）促进自然及人文环境改善

改善自然环境，就要对农村生活垃圾进行分类、无害化处理；加大对农业污染的治理力度，取缔过量施肥、焚烧秸秆等行为；加强对污水的处理，实现节能节水和保证居民安全饮水，进一步推动农村“建筑节能推进”工程；着力推进健康养殖，建设生态养殖场和养殖小区，加快农业清洁化生产发展步伐，增强对废弃物资源化利用程度，实现可持续化发展。

整齐的街道、修剪一致的树木，既是社区的“面容”，也是居民生活的写照，开展对农村社区的绿化，是响应“千村示范、万村整治”工程的体现。统一不是单一，而是为了美观，“美丽乡村”的建设也需要我们给社区“化化妆”“照照镜子”。和谐、美丽社区的发展固然离不开村容整洁度，但是最重要的还是社区内部的统一性、凝聚力。

五、结语

深入贯彻落实十九大精神，建设美丽中国，建设美丽乡村，就应该坚持从“整体性治理”视角看待当前农村社区治理的现存问题。浙江省农村社区建设要坚持科学的治理方针，统筹规划，科学布局，要坚持以人为本谋建设、因地制宜搞建设、机制创新促建设和通力合作新建设来促进社区治理良性运行，注重“协调”“整合”“责任”等整体性治理的关键因素，一心一意谋发展，满足社区居民日益增长的美好生活需要。

未来农村社区的治理是建立在多元主體互动合作的基础上的协同治理，这也符合“协商民主”发展的趋势，有利于基层民主政治的发展；未来农村社区治理也必定是农业产业结构优化布局、以产业支撑为基本促进农村经济社会快速发展的动态优化治理模式；未来农村地区发展更是人与自然和谐相处、金山银山和绿水青山共享的美丽农村社区治理模式。

今后浙江省农村社区治理应该坚持以规划为主、高标准促发展、社会投入多元化、品牌保证、文化传统保护为主要内容的良好发展态势，从微观层面完善农村社区治理的问题，更好地建设美丽乡村，促进农村社区功能最大程度的发挥，实现社区资源的最优配置。

参考文献：

[1]徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛，2007（4）：12.

[2]李和平.新型城镇化背景下西南地区美丽乡村发展研究：以贵州省遵义县为例[C]//中国城市规划学会，贵阳市人民政府.新常态：传承与变革：2015中国城市规划年会论文集（14乡村规划）.中国城市规划学会、贵阳市人民政府,2015（10）.

[3]党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.

[4]中华人民共和国民政部.中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL].(2017-06-12).http://www:mca:gov:cn/.

[5]谷中原，吴晓林.农村社区建设与管理[M].北京：北京大学出版社，2012.

责任编辑：赵世鹏

[作者简介]胡生富，上海师范大学哲学与法政学院在读硕士研究生，研究方向：国家治理、政治文化。