发展都市型工业的互鉴经验

王晓羚 蒲卓岩 杨存 陈杰

都市型工业是伴随着城市化进程、传统工业与新型工业相结合而发展起来的。对一个城市来说，都市型工业能够在市中心区域内生存和发展，并与城市功能和生态环境相协调。

工业革命之后，世界发达国家的城市化进程主要经历了都市化、郊区化和再都市化三个阶段。成都的发展也正经历着城市中心城区产业结构演进规律，存在着工业支撑城市发展的作用不断下降等问题，加快发展都市工业体系已经成为中心城区的当务之急。探索成都工业的发展之路，则是我们将要研讨的方向。

都市工业发展典例中心城区工业转型升级，上海整装待发

上海是我国都市型工业与都市工业园区建设发展的发源地，经过二十余年的发展，上海形成了系统的都市型工业发展的政策和体制，积累了发展都市工业园区的丰富经验。自1995年上海提出发展都市型工业的概念以来，市经委和各区积极探索发展都市型工业的新路子，取得了初步成效。2000年，上海市经委提出利用市区内旧厂房建设都市工业园（楼宇）发展都市工业的思路，着重发展服装服饰、印刷包装、日化等六个重点领域。2008年以后，上海都市工业进一步转型升级，中心城区都市产业只保留品牌运营、销售等产业链高端环节，加工制造外包，重点发展文化创意、工业设计、技术研发等高技术含量、高附加值产业。2016年，上海提出对都市工业进行转型升级，大力发展文化创意产业和高附加值都市产业，通过都市工业发展打造国际时尚之都和设计之都。

上海在都市工业发展历程中，政府的推动作用突出。上海市经信委从40多个产业门类中进行筛选，确定了都市工业发展的重点行业和企业，并将都市工业统计数据纳入统计年鉴。经信委下设都市产业处（创意与设计产业处），负责拟定和组织实施都市产业中长期发展规划和年度计划，推进相关产业发展和园区建设。

当前，上海市都市型工业与高新技术制造、战略新兴产业及创意设计产业不断融合，呈现出2.5产业特点。上海都市型工业列入《上海市国民经济和社会发展“十三五”发展规划》《上海市制造业转型升级“十三五”规划》《上海市工业区转型升级“十三五”规划》和《上海创意与设计产业发展“十三五”规划》，要求都市工业以创意设计、时尚引领为重点，提升创意元素和附加值，加强共性关键技术研发和新材料、新技术、新工艺等应用。同时，通过发展“四新”经济，加大技术创新和改造力度，优化产品结构，延伸产业链和价值链，形成發展新优势。

为推动上海都市工业有序、健康、快速发展，上海市于2001年6月组建了都市型工业协会。协会以政府经济发展战略为指导，沟通会员与政府、社会的联系，维护会员的合法权益、保护行业公平竞争、促进行业协调发展、加强行业自律管理，成为政府的参谋助手、企业的良师益友。协会建设上海都市产业网，定期出版《上海都市型工业》会刊，向会员单位提供各类信息。此外，还根据企业和市场的需求，积极推进上海都市型工业园区（楼宇）的建设和管理。

为促进都市工业集中发展，解决产业载体问题，上海市在外环线以内以都市型先进制造园区（楼宇）为基本载体，发展都市型先进制造业；并先后出台了《都市型工业园区、楼宇认定标准》《关于加快都市型工业园区（楼宇）建设的若干意见》等政策。通过采取“转性与转型并举”“市区联手”等办法，政府参与园区建设、政府参与项目管理共同推动都市工业发展。在项目建设方面，政府按照一定出资比例参与建设，项目建成后，不允许分割产权，以避免“二次出售”带来的负面作用。鼓励市属企业利用闲置厂房当“房东”，盘活资产存量，呈现出区域特色和产业集聚两大特点。

通过构建产业发展公共平台，打造适宜“特强产业”发展的外部环境。如黄浦区的“中华旅游纪念品工艺品公共服务平台”、普陀区的“上海国际印刷城包装设计研发中心”、长宁区的“服装时尚产业园平台”、闸北区的“印刷媒体数字化加工服务平台”等，这些平台的搭建，不仅为中小企业提供各类服务，而且成为产业集聚和产业升级的重要基础。

“多园”特色发展工业，杭州蓄势而为

2006年，杭州提出在市区重点发展高新技术产业和都市工业，利用原有搬迁企业厂房，建设若干无污染、有特色的都市工业功能区，重点发展印刷包装、旅游纪念品设计与制造、音像制品业、眼镜、钟表、首饰加工业、时尚服饰、传统工艺美术产品及都市农产品深加工。2011年，提出适度扶持主城区具有鲜明产业特色支撑的城镇特色工业功能区和市级高新技术产业园、软件园，因地制宜发展物联网、电子商务、软件、科技服务、工业设计等产业和具有杭州地域特色、高附加值、无污染的都市型工业。2016年，提出推动“多园”特色发展，以特色小镇、特色园区为代表的具有特色产业支撑的经济平台，将大江东副中心打造为以先进制造业为主导的都市工业型楼宇经济示范区。

杭州在都市工业发展历程中，政府的领导发挥了关键作用。为促进楼宇（总部）经济的发展，成立杭州市楼宇（总部）经济领导小组。各区相继成立楼宇经济领导小组，负责楼宇经济政策的落实工作。杭州下城区成立发展都市工业领导小组办公室，贯彻落实区委、区政府都市工业的战略决策。杭州市为推进特色小镇建设、明确产业定位，在市产业发展协调委员会下设市特色小镇建设协调小组，办公室设在发改委，并建立例会制度，定期对重大事项和问题进行会商。

杭州市自“十一五”开始，均将都市工业作为五年规划的重要组成部分，推动各级政府重视都市工业的发展。随着经济发展水平的变化和城市功能的演化，都市工业的内涵在不同时期的政策中得到不同的体现。同时，杭州在用地方面也在积极探索，出台如《杭州市人民政府办公厅关于规范创新型产业用地管理的实施意见》《进一步优化产业用地管理、促进土地要素市场化配置的实施办法》等政策措施，引导都市工业企业合理利用现有的土地资源，促进土地要素市场化配置，进一步优化产业用地管理。

为促进都市工业集中发展，解决产业载体问题，杭州市不断明确都市工业发展的载体和空间。“十一五”期间，杭州都市工业主要在市区内老工业区块和萧山、余杭、钱江等经济开发区内发展。“十二五”期间，杭州市都市工业则集中在六城区工业功能区内。进入“十三五”，杭州市在主城区着力打造特色小镇、特色园区和工业楼宇等都市工业载体，为大力发展都市工业提供了足够的空间。

研發制造定位准确，深圳有的放矢

2007年，深圳市在推进工业区升级改造过程中，首次提出工业园区定位为以研发、创意设计型都市工业和先进制造业营运总部基地为主。2010年，提出在中心城区和宝安中心区以高新技术产业研发、设计、高端生产及企业总部为主，以无污染的服装、钟表、黄金珠宝、工艺礼品等都市型工业为辅。2013年，提出创新土地供给方式，推进工业楼宇市场化运作，拓展都市型工业发展的空间。2017年，提出实施空间再造战略，大力发展全球企业总部、中国领军企业总部及新兴产业总部等总部经济，创新发展电子信息、文化创意等产业，重点发展“智能+”“金融+”与“健康+”类产业。2018年8月，出台《深圳市工业区块线管理办法》，严禁在工业用地中安排成套商品住宅、专家楼、商务公寓和大规模的商业和办公等建筑功能，鼓励在新型产业用地建设无污染生产厂房。

深圳市都市工业的发展伴随着工业区升级改造过程，深圳成立市工业区升级改造领导小组，统筹负责区域的升级改造工作。为促进总部经济发展，深圳市成立总部经济发展工作领导小组，由市长任组长，下设领导小组办公室，负责指导、管理、监督全市总部经济发展工作，办公室负责受理总部经济的评定工作。

深圳市都市工业随着产业结构的升级和优化，其产业领域不断向高技术、高附加值方向演变。深圳市都市工业在“十一五”期间以传统产业为主，主要包括服装、黄金、珠宝、钟表及工艺礼品等。到“十三五”时期，都市工业的内涵扩展到电子信息、文化创意及“智能+”“金融+”与“健康+”类产业。通过鼓励扩大技术改造投资，促进传统都市工业向服务制造、时尚制造转变，实现产品制造向提供整体解决方案转变、传统制造向都市时尚引领者转变。

为促进都市工业发展，优化产业发展空间。深圳市在2008年开始对旧工业区进行改造，充分利用改造后的厂房、楼宇及新建楼宇作为发展都市工业的载体。2014年，出台《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》，新增“新型产业用地（M0）”门类，用于融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务。规划了工业用地和新型产业用地的使用与改造，优化空间资源配置，盘活存量土地、节约集约利用工业楼宇资源，同时还出台一系列政策，原则上不允许“工改商”“工改居”等非工业转型升级类城市更新。

探研都市型工业发展路径，成都任重道远

城市转型和工业转型是互促共进的耦合过程。从国内外的实践看，在世界级经济中心城市中，都市工业都具有旺盛的生命力，是城市经济的有机组成部分；从发展角度看，都市工业是提高传统工业竞争力和城市综合竞争力的重要力量。其中，印刷出版业一度成为香港、东京、巴黎等国际化大都市都市工业的重要组成部分，其启示意义在于信息消费业引领制造业发展。

都市工业是消费服务业和制造业共生发展的完美结合。这在客观上要求制造商与消费者之间频繁互动，充分了解和引导消费者的需求和偏好。都市工业是由世界级消费中心的消费半径引领的，从国内外都市的发展经验来看，都市工业主要布局在大都市的消费中心。都市工业是工业逻辑和商业逻辑的完美结合，如纽约的“服装裁剪缝制”，明确包含了上游的原材料采购、设计样品，中游的生产管理和下游的市场营销等非制造环节，体现了工业和商业的“微笑曲线”最大程度的重叠和耦合。

都市工业的业态是城市空间价值与产业价值组合叠加的结果。空间价值集中体现在每亩土地的价值上，产业价值主要体现在人均GDP上。纵观世界城市发展轨迹，产业作为城市价值跃升的核心引擎，产业的层级越高，城市的价值增长空间越大；空间价值越高，附着于空间载体之上的产业盈利能力越强。因此，都市工业在中心城区生存和发展，要跨越级差地租和社会平均利润两大门槛，满足科技含量高、资源利用率高、产品附加值高、经济贡献率高的“四高”特征。

用地模式创新是都市工业发展的重要手段。深圳在全国范围内率先创新用地模式，出台“工改工”政策，新增“新型产业用地（M0）”门类，用于融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务，并明确通用类研发用地出让价不得低于相同地段办公用地基准价的70%。杭州进一步探索创新型产业用地管理，通过认定创新型产业范围，对创新型产业用地实行差别化地价管理制度，为一般工业用地地价的1.5倍，并制订了分类指导目录，极大的提升了中心城区土地产出效率。

载体建设是都市工业发展的基础条件。杭州以特色小镇为载体发展都市工业，产业特色是小镇的核心元素，每个小镇结合自身特质找准产业定位，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。上海在中心城区规划建设都市产业社区发展都市工业，推进功能单一的产业区向现代化综合功能区转型，不仅承担工业加工、科技产品制造功能，还具备配套服务的各种商业服务、金融信息服务、管理服务等综合功能，形成产业集聚地、人气集聚区、文化扩散区、资本融通区。

有效的政策供给是都市工业发展的动力源泉。上海市经信委设置都市产业处全面负责推进都市产业发展，认定一批都市工业园区、工业小区和工业楼宇并给予专项政策扶持。杭州成立由市委主要领导任组长，市政府相关部门主要领导任成员的杭州市楼宇（总部）经济领导小组，各区也成立了相应的领导小组。杭州拱墅区将1164亩住宅用地调为创新型产业用地。深圳市福田区出资30多亿购买商业楼宇用于发展都市工业。