阳山县土地整治工作现状及对策

梁兴伟

[摘 要] 农村土地整治不仅是提高产能、实现乡村振兴的前提，而且是促进城乡一体化发展的重要途径。虽然当前我国土地整治工作取得了一定成效，但是总体上还是面临一些问题。因此，在乡村振兴背景下研究土地综合整治工作，探索新时代下土地整治策略的合理性是顺应时代的必然要求。

[关键词] 土地整治;置换整合;并地整合

[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）08-113-2

在乡村振兴战略背景下，解决“三农”问题成为全党工作的重中之重，也是全面建设小康社会的目标之一，没有广大农民群体的小康，就谈不上真正的小康。为此，习近平在党的十九大报告中指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求……加快推进农业农村现代化。”土地整治改革可从根本上改善土地资源问题，统筹城乡发展，是破解“三农”问题的绝佳途径。阳山县地处粤北山区，面积3 148 km2，总人口56.95万人，九山半水半分田，经济总体欠发达，是山区农业大县，是“国家重点生态功能区”“全国农村综合改革示范试点县”和广东省扶贫重点县。与其他山区农业县一样，阳山县农户承包的土地分散零碎，阳山县8.95万户农户平均承包土地0.273 hm2、分散为9.8块，最典型的是一户农户承包的0.713 hm2土地分散为58块。

1 阳山县土地整治工作取得的成效

阳山县结合基层实践大胆探索，勇于创新，提出了“以整治促整合”的思路，在通过整治缩小地力级差、使土地耕作条件大体相当的基础上，引导农民互换并地整合，实现“小块变大块、多块变少块、多处变少处”。以整治促整合的做法，抓住了主要矛盾，改变了以前简单的在原有耕作条件下初级的小规模互换并地整合做法，使土地整合进度快、纠纷少、效益好、群众满意度高，总体土地整治成效显著。

1.1 实现了农村承包土地“由散到整”的变化

目前，阳山县2 923个经济社社员签名同意开展土地整合工作，其中1 422个经济社已整合土地面积7 505.867 hm2，占二轮承包土地总面积的38.2%，从户均9.8块降为5.0块。例如，七拱镇潭村经济联社10个连片经济社226户，将1 206块耕地整合为317块。和平村村委会黄竹垌片有10个连片经济社，有167户、1 088人，耕地面积73.933 hm2，人均面积约0.073 hm2，共有土地851块，每户平均耕地5块，地块较为零碎，导致土地撂荒严重。在未置换整合之前，最大地块面积为0.223 hm2，最小地块面积为33.335 m2。置换整合后，土地块数变为167块，最小地块面积扩大至0.345 hm2，最大地块面积扩大至93.338 m2，大大提高了土地的连片程度，减少了农户的耕作成本，也达到了“一户一田”的效果，约6.667 hm2撂荒地得到了复耕，农田呈现出新田园气象。

1.2 實现了生产成本下降、农业增产、农民增收的变化

以黎埠镇升平村土地置换整合后水稻种植为例，一是降低运输成本。土地整合前，靠肩挑或手推车运输生产资料和稻谷，平均667 m2每茬需要投入农用物资及稻谷运输费60元;土地整合后，667 m2运输费用下降至40元，节省了33%的运输成本。一年两茬计，667 m2降低运输成本40元。二是降低耕作成本。在打田插秧方面，整合前，由于地块小，只能用人力或微耕机，667 m2每茬需要投入打田插秧成本130元;整合后，由于可用大中型农机耕作，667 m2每造成本只需90元，共节省30.77%的成本。在收割稻谷方面，整合前，平均667 m2每茬的收割成本是130元;整合后，667 m2每造成本只需90元，节省了30.77%的收割成本。一年两造计，667 m2降低耕作成本160元。三是实现增产增收。整合前，由于排灌不畅等原因，平均667 m2单造稻谷产量为400 kg;整合后，随着耕种条件的改善，上造667 m2产量425 kg，一年两造计，稻谷增产50 kg，折款150元。上述3项合计，农民实现667 m2每年增收350元。

1.3 实现了农业经营规模“由小到大”的变化

置换整合土地后，有利于解决因土地零散造成的土地长期撂荒问题，有利于发展适度规模经营，提高农业效益。例如，江英镇岩洞村湾坪经济社，置换整合土地后将6.667 hm2撂荒土地流转给本村3户村民连片种植沙糖橘，发展家庭农场。

1.4 实现了农业经营主体发展“由慢到快”的变化

目前，经过土地置换整合，有效解决土地细碎化问题，推动农业产业适度规模化经营有序发展。阳山县注册家庭农场592家，发展农民专业合作社602家，实现了翻倍增长，农业产业化经营水平得到了较大提高。

2 阳山县土地整治工作存在的问题及原因

2.1 土地整治整合质量有待提高

通过整治整合，田头地间的机耕路、排水渠等设施得到完善，但一些跨村庄、跨乡镇的大型农田水利基础设施（主灌渠、道路等）建设资金投入不足，农业基础设施仍然不完善。部分已整治整合的土地，农业水利基础设施建设标准不高，综合生产能力不高。另外，过度开发土地会导致环境遭到破坏[1]。因此，我国要在防止污染的前提下进一步提高复垦土壤质量、改善污染土地修复方法、发展土地信息技术，推动生态文明进步[2]。

2.2 产业发展亟待加快，综合效益没有充分发挥

目前，通过整治整合，土地虽然实现连片集中，方便耕作，但是大部分土地仍用于传统的农业种植，在发展新产业新业态、推动适度规模经营、发展农业经营主体等方面不尽如人意，土地产出率、资源利用率有待提高，农业增效、农民增收效果不明显。其主要原因如下：一是农业供给侧结构性改革不够深入，二是农村用地指标不足。土地整治整合后，催生更多的“三产融合”的新产业新业态，但其项目落地与当前的用地政策有较大的矛盾。比如，根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，以农业为依托的休闲观光度假所、各类庄园、农家乐必须依法依规按建设用地进行管理，因此项目报批、落地受到很大的限制。

3 改进阳山县土地整治工作效果的建议

3.1 落实中央把“三农”工作摆在“重中之重”地位的要求

一是深化思想认识，增强行动自觉。将土地整治整合作为深化农村土地制度改革的基础性工作，作为“三农”工作重要内容，作为实施乡村振兴战略的重要抓手，真正抓紧抓实，将更多工作精力放在田头地间。二是县镇村三级联动，“一把手”齐抓共推。发挥政府主导作用，县级统筹指导，镇级牵头推进，村委会协调落实，村经济合作社实施。县镇党政“一把手”担任组长，集中力量，深入一线，全力攻坚。三是四套班子齐抓共管，一线督导推动。

3.2 坚持统筹谋划，创新方式方法

一是坚持目标导向，强化工作指引。地方政府制定出台《阳山县农村土地整治整合项目实施意见》《阳山县农村土地整治整合工作指引》等，明晰工作方向，厘清工作思路。二是推动整治整合确权互促互进、提速增效。针对当时土地整治、整合和确权颁证工作时间重叠以及一些干部群众片面认为三者相冲突的顾虑，我们探索出3种办法，较好地处理好三者关系。首先，先整治整合后确权。通过整治，完善农业基础设施，提升土地质量，缩小地力级差，使土地条件大体相当，推进整合更顺利、整合步伐加快。而整合后，解决了土地细碎化问题，确权成本明显降低。其次，先确权后整治整合。土地确权后再进行整治整合，土地整合调整情况在土地承包经营权证书上载明变更。最后，边整治整合边确权。在推进整治整合的过程中，同步推进确权。目前，阳山县土地整治整合推进顺利，确权也全面提速。三是同步推进产业发展，发挥整治整合效益。利用会议、现场调研等方式，深入宣传宣讲，使广大干部群众深刻认识到“整治整合是途径、手段，发展产业才是目的、目标”，引导群众一手抓整治整合，一手抓农业供给侧结构性改革，大力发展“一村一品、一镇一业”，做强富民兴村产业，促进农民持续稳定增收。目前，阳山县涌现出杨梅沙糖橘、七拱优质稻、岭背沙田柚等特色产业小镇和一批生态特色优质农业产业基地，农民增收渠道不断拓宽。

3.3 坚持改革创新，建立有效机制

一是坚持顶层设计，制定标准。根据平原和山区2个类别，由县统一制定整治整合的标准，使整治工作的开展有规范可依。二是创新重心下移机制。将规划设计和组织实施权下放到镇村一级，由乡镇农业部门、村干部、村理事会成员、村民当好“三师”（规划师、设计师、工程师），既节约成本，又调动群众积极性。三是创新投入机制。出台奖补政策，计划3年筹资超2亿元，对整治整合土地实行以奖代补、以补促建、先干先奖，激发群众大干快干抓紧干的热情。四是建立工作机制。建立联席会议、项目審批、工程监管、项目验收等机制，明确各方职责，做到统起来抓、分开来管，各方出力、共同给力。四是建立督查考核机制。加大督促考核力度，以督促行、以考问效。

3.4 坚持基层党建引领，坚持农民主体地位

一是充分发挥农村党组织引领作用。通过推进党组织建设重心下移，农村基层党组织建设得到加强，村“两委”干部在党员和群众中的号召力明显提高，在推进土地整治整合中充分发挥引领带动作用。二是充分发挥村民自治组织的作用。放手放权让村民理事会组织发动群众开展整治整合工作。充分发挥新乡贤、外出返乡人员的示范作用，加快整治整合步伐。三是充分发挥群众主体作用。平衡政府与相关主体的利益，实现农民从“被动参与整治”向“自发自主整治”转变[3]。明确项目实施主体为村经济合作社，让村民自己议、自己定、自己干。

参考文献

[1]李炎，张金池，陈佩弦，等.农村土地整治与美丽乡村建设的耦合关系：以南京市11个项目区为例[J].水土保持通报，2019（2）：317-324.

[2]胡振琪，王晓彤，张冰松，等.2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望：土地工程与信息技术分报告[J].中国土地科学，2019（2）：102-110.

[3]张蚌蚌，牛文浩，左旭阳，等.广西农民自主型细碎化耕地归并整治模式及效果评价[J].农业工程学报，2019（9）：265-274.