新中国农地权利制度的变迁简析

2020-05-26周建国

桂海论丛 2020年2期

摘要：在当前农村土地“三权分置”政策法律逐步实施的背景下，回顾分析新中国土地改革阶段、农业合作化阶段、人民公社化阶段等不同阶段以及改革开放后的“两权分离”和“三权分置”背景下的农地权利制度的变迁，对厘清我国农村土地权利制度的发展演变，探索其发展规律，正确分析和理解“三权分置”的施行，妥善处理和解决施行过程中的问题，进一步健全完善农村土地权利制度，具有重要的意义。

关键词：两权分离；两权合一；三权分置

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1004-1494（2020）02-0104-08

收稿日期：2019-11-12

基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会一般课题“新中国农村土地权利制度变迁与创新研究”（XSPYBZZ043）、湖南省教育厅科学研究项目“农地发展权视角下征地增值收益分配法律机制研究——以湖南省为例”（16C1099）、“新常态下农地经营权流转的法制革新研究——以农地发展权为视角”（XSPYBZZ044）的阶段性成果。

作者简介：周建国，男，湖南文理学院法学院副教授，湖南省协同创新中心、湖南省知识产权培训（湖南文理学院）基地研究人员，研究方向为物权法、土地法制。

党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”由此中央于2018年1月发布一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，着重提出深化农村土地制度改革，完善农村承包地的“三权分置”。因此，农地①权利制度的改革完善是解决“三农”问题，实施乡村振兴战略的关键所在。自从中央提出农村土地“三权分置”政策以来，学者们关于农村土地权利制度研究多集中于当前的“三权分置”改革，而对此前的“两权分离”“两权合一”及其与“三权分置”的前后发展关系研究则较少。不同阶段农地权利制度的改革虽然是特定时代的产物，但都是在此前权利制度基础上的完善与创新。新中国成立以来，党和国家审时度势，根据不同的时代特征和社会发展需要，主动适时地对农地权利制度内容、实现方式，主要是围绕着农地所有、农业经营及其相互关系进行扬弃和创新，逐步探索出了基本适合不同发展阶段的农地权利制度。本文试图通过研究新中国成立以来农地权利制度演进过程中不同阶段的各自内容，探索其发展规律，把握其新时代规律，便于完善现行农地权利制度，从而有助于完善适合国情的农村土地基本经营制度。

一、改革开放前我国农地权利制度的变迁分析

（一）土地改革阶段

1.农地权利制度主要内容

（1）农民享有农地所有权。土地改革运动的结果是将封建土地所有制改造为农民土地所有制，真正确立了农民的土地所有权。1950年6月通过的《土地改革法》规定土地改革的内容，指导着土地改革运动。其中，第1条明确指出土改目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”第十条“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。”因此，《土地改革法》使得广大农民获得了土地，真正实现了“耕者有其田”。据统计，土改后贫农、中农占有的耕地面积达到全部耕地面积的90%以上，原来的地主、富农只占有8%左右[1]。可见，广大农民成为了农村土地所有权的主体。

（2）农户享有农地经营权。土地改革运动使得农民以一家一户为单位将其所享有的小块土地和其他生产资料直接结合，享有农地自主经营权。《土地改革法》第30条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”可见，农民对其享有的土地权能完整，包括占有、使用、收益、处分权能。

2.农地权利制度基本评价

“两权合一”农地权利制度的推行极大地激发了广大农民的革命热情，为新中国的人民政权更加巩固奠定了坚实的群众基础。如果正如学者所言：把农民积极参与解放战争而土地所有权归于农民归结为一种“严肃的政治契约”[2]448，那么可以将土地改革运动视为中共履行其“严肃的政治契约”的行为。后来，因为土地允许自由买卖，导致了土地集中和农民的贫富分化。同时，从土地改革的过程看，土地的农民私有是国家权力运行的结果，“是国家权力的产儿”，这为后来的合作化运动和人民公社化运动预留了足够的制度空间[3]。在新中国成立初期，农业生产社会化程度低、技术装备落后的条件下，赋予农民农地自主经营权，农民可以自由地使用和管理土地，很大程度上提高了农民劳动的热情，解放和促进了农业生产力的发展，有利于农村生产迅速恢复发展，促进了国家经济的增长，从而为国家的工业化建设创造了条件，在当时具有很好的进步意义。

（二）农业合作化阶段

1.初级农业生产合作社阶段

（1）农地权利制度主要内容。其一，农民享有农地所有权。初级社是从互助组发展而来的。而此前的农业生产互助组没有改变原先农民的土地和生产资料私有制，它引起的变化主要是以农民联合劳动弥补了个体农户单干的不足，有利于生产力的发展。初级社时期农村土地所有权主体仍为广大农民，但是，农村土地所有权四大权能中的处分权无形中已转到初级社。1956年3月通过了《农业生产合作社示范章程》（以下简称《合作社章程》），其中第3条规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当报酬。”其二，初级社集体享有农地经营权。农民以土地入股由集体统一经营，并可以根據自愿的原则退股。《合作社章程》第17条规定：“社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用……加以合理的和有计划的经营。”第18条规定：“在农业生产合作社的初级阶段，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬。农业生产合作社的收入是由社员的劳动创造出来的，不是由社员的土地所有权创造出来的，因此，土地报酬必须低于农业劳动报酬……”第20条规定：“土地报酬一般地应该由合作社议定固定的数量，不随着全社生产的发展而增加，以便全社生产发展的利益能够充分地用在劳动报酬方面和公共财产积累方面。”可见，初级社集体统一经营农地，社员收入主要来自经营所得。

（2）农地权利制度基本评价。初级社阶段，农地“两权分离”制度下土地不再由农民随意管理，而是给合作社统一集体经营，农民得到基于自己上交土地的一定利益，土地收益部分归合作组织，使初级农业生产合作社集体财产形成和不断增大。初级社克服了小农经济的缺陷，符合当时生产力的水平，体现了广大农民的利益，应该说是我国农村土地制度改革过程中成功的一页[4]。由于在这种土地权利制度下，广大农民的土地所有权没有受到根本性的动摇，他们可以通过收取土地入股所应得到的股份分红，实现自己的土地所有权[2]456。但是，农民以土地入股，土地分红极少，如在初级社的土地劳动分红比例上，相当普遍地压低土地分红比例。因此，农民土地所有权中的收益权受到损害，侵犯了农民的私有财产权。

2.高级农业生产合作社阶段

（1）农地权利制度主要内容。其一，高级社集体享有农地所有权。高级社是在初级社的基础上形成的。中央在1956年初发布了一个旨在督促全国各地由初级社向农业高级社转变的文件。农地不再由农户私有，而是所有权归集体。为了加紧实现对农业社会主义改造，1956年6月通过《高级农业生产合作社示范章程》（以下简称《高级社章程》）指导广大农民将初级社改造升级为高级社。第2条“农业生产合作社按照社会主义的原则”把农民私有的主要生产资料转归为合作社集体所有。高级社土地所有权制度特征主要有两点：一是农民私有的土地和土地上的附属物（如塘、井等水利设施）以及耕畜、大型农具等主要生产资料归合作社集体所有，取消土地报酬。二是原有住宅地基、坟地等，仍为私有，如第16条规定：社员原有的坟地和房屋地基不必入社。集体土地应分配一部分给社员种植蔬菜，数量不超过当地每人平均土地数的百分之五。该章程标志着农村土地私有制向集体所有制的转变。其二，高级社集体拥有农地经营权。根据《高级社章程》规定，以高级社合作社单位作为基本的劳动组织形式，统一进行集体生产劳动，生产成果由合作社集体所有。其中规定，实行按需分配的是用于合作社单位扩大再生产的积累基金，而实行按劳分配的是用于分配给农民的个人消费基金。高级社一般分为生产队或副业生产队，实施生产责任制。

（2）农地权利制度基本评价。通过农业合作化运动，到1956年我国农业生产资料私有制的社会主义改造已基本完成，农村土地集体所有制自此确立。至此，农地“两权合一”制度的施行，不仅土地所有权，而且土地使用权、收益分配等权益都由集体统一管理，农业生产更加集中统一化。农业合作化运动主要原因是土改后“土地归农”导致了许多问题，如土地集中和农民贫富分化加剧，中央认为更重要的原因是“农民个体所有土地，家庭自主经营”的模式与社会主义即将开始的大规模工业化不相适应”[5]114-117。

（三）人民公社化阶段

1.农地权利制度主要内容

（1）集体享有农地所有权。人民公社是在高级社的基础上建立的。受极左思想的影响，1958年中共中央通过《在农村建立人民公社问题的决议》，在全国掀起了人民公社化运动。在两个多月的时间里，全国农村普遍建立起了政社合一的人民公社。在公社化初期，公社是基本核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近0.4万公顷土地。这种大规模的集体所有与当时的农业生产力水平不相適应，带来很多问题。1959年4月，中共中央发出《关于人民公社的十八个问题》，逐步调整为以生产大队所有为基础的人民公社、生产大队、生产队三级所有。1962年基于对人民公社化运动的反思，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，确立了“三级所有，队为基础”的农地集体所有制[6]。人民公社不仅要求土地等生产资料归公社所有，而且农民私有的房屋和宅基地及一切私有财产也要归公社所有，只允许保留小量的家畜归个人所有，并且，在高级社之下实行“按份共有的集体土地所有制”[5]114-117。

（2）集体享有农地经营权。在公社化时期，公社是基本核算单位，实行集体统一经营制度，即“统一经营；农民共同劳动，按劳分配。”[2]470在“三级所有，队为基础”的农地集体所有制之下，不管是以前属于合作社的土地，还是属于农民自己的一些资料或工具，全部无偿转移到公社手上。与此相一致，农业生产如何运行、土地上面种什么、怎样利用等这类问题都由国家统一制定计划来解决，就像计划经济时代一样，对于土地，农民不能像建国之初那样想干什么就干什么，没有任何自主权了。

2.农地权利制度基本评价

在农地“两权合一”制度下，农村土地权利制度性质是公社、大队、生产队三级集体所有，其土地主要归生产队集体所有。但由于公社集体既是民事主体，又是行政主体，并且在人民公社内部同一土地产权有公社、生产大队、生产队三个所有者主体，其结果造成生产队集体土地所有权的不稳定和易被侵害。比如，人民公社可以以所有者和政府的名义，无偿调拨生产大队和生产队集体的资金和劳力；大队集体也可以上级所有者的名义，无偿调拨生产队集体的资金与劳动力；一些公社、大队甚至还可以无偿征用生产队的土地等。

二、改革开放后我国农地权利制度的变迁分析

（一）“两权分离”背景下农地权利制度

1.农地权利制度主要内容

（1）集体享有农地所有权。1978年，我国农地制度开始实行农村土地家庭联产承包责任制，农民集体享有土地所有权。其法律规定主要表现为：1982年《宪法》第10条第2款原则规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。”1986年《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1986年《土地管理法》第8条第1款与上述《民法通则》第74条除有相同规定外，增加第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

（2）农户享有承包经营权。1978年，我国农村开始实行家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，农地权利制度产生了土地承包经营权。“双层经营”包含两个层次：一是家庭分散经营层次。指以家庭为单位的承包农户依据承包合同自主经营，从事农业生产。将农地权利的大部分权能赋予集体成员，在一定程度反映了当时家庭联产承包制之下农户承包集体土地并且实际经营其承包地所发生的生产关系，有效克服了集体经营情况下农业生产过程的外部性[7]。二是集体统一经营层次。指集体组织负担着通过承包合同组织发包、指导和监督合同的履行，管理集体资产，组织生产服务和资源开发等功能[8]。但最初主要表现为生产经营计划权和统一经营权，前者为集体向农户下达粮食等大宗农产品种植和统派购计划；后者为“办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等”。总体来说，农户获得了有限的农业生产经营自主权。农户享有的土地承包经营权主要表现在三方面②：一是主体方面。从立法规定上看，《民法通则》和《农村土地承包法》规定分别表述“农村承包经营户”和“本集体经济组织成员”，《物权法》则采用“土地承包经营权人”概念，即从事农业生产的自然人、法人及非法人组织，既包括具有本集体成员身份的农户，还包括不具有本集体成员身份的农户、具有农业生产能力的企事业单位、社会团体及其他组织或个人。其中，后者仅能以其他承包方式取得土地承包经营权[9]。此种表述，不仅更具包容性，而且为未来的变化预留了空间[10]。可见，我国现行法上的“土地承包经营权”是以农地“两权”分离为其理论基础，不论权利人是否属于本集体经济组织的农户，只要是利用农地从事农业生产，法律上都表述为“土地承包经营权。从实践上看，既有本集体经济组织成员，也有本集体经济组织成员之外的自然人、农业企业和农业合作社等，如土地所有者以其他方式发包“四荒地”等情形。不过，从总体来看，本集体经济组织的承包农户至今还有2亿多，农户家庭主体经营在农业生产中仍占主导地位。由于这种数量庞大、规模细小、经营粗放化、年龄老化的家庭经营与现代农业发展的要求很不适应，在提高农业劳动生产率和农业经济效益方面难以有大作为，这也是农户家庭经营难以成为现代农业经营主体原因。二是内容方面。土地承包经营权是指农业生产经营者以从事农业生产为目的，对集体所有或国家所有的由农民集体使用的土地进行占有、使用和收益的权利[11]。《农村土地承包法》第16条规定了土地承包经营权的内容，《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”有关土地承包经营权的具体内容则仍然由土地承包合同来具体补充和完善[12]。并且随着农地权利制度改革的进行，土地承包经营权的内容将会不断完善。农地承包经营权作为一种对农地享有占有、使用、收益和依法流转的权利，权利内容在形态上表现为实实在在的财产权[13]。作为一种用益物权，它是以经济利益为内容的权利，属于典型的财产权；身份性不是土地承包经营权的固有属性；作为他物权，虽无处分承包地的效力，但权利人有处分土地承包经营权自身的权利[14]。三是流转方式方面。一是债权方式流转。当原承包农户以出租、转包、入股等方式流转土地时，转入方获得的“土地承包经营权”为“债权性的土地承包经营权”。2007年物权法规定使得流转方式更加多样化，有利于促进土地的利用，发挥土地的利用效率，从而激发农村经济的活力。二是物权方式流转。当原承包农户以转让、互换、抵押等导致物权变更的方式流转土地时，转入方获得的“土地承包经营权”为“物权性的土地承包經营权”。除《物权法》、《农村土地承包法》和其他的法律、政策的规定之外，《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《管理办法》）对不同流转方式作了进一步界定，使得农地流转在一定程度上扩大了农地经营的规模。2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，增加了股份合作的流转方式；2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，允许土地承包经营权抵押、担保，使承包户获得的处分权更加完整。

（3）经营主体享有农地租赁权。“在法律规定的范围内，集体土地使用权可以转让、出租、抵押和用于投资”[15]。《农村土地承包法》第32条规定可以采取出租的方式流转土地承包经营权，实践中也承认了出租可以取得土地承包经营权。例如，在“陈某某、欧某某与陈某土地承包经营权转让合同纠纷案”中，法院认为，陈某通过租耕的方式取得了上述责任田的经营权③。承租人所取得的权利不是物权，而是有某些物权效力的债权性权利[167]。没有任何身份限制而取得的土地租赁权为债权。一是承包农户可以采取设定土地租赁权的债权性流转方式流转承包地。二是土地所有者对于不适合或不需要采取家庭承包方式的土地可以直接设定土地租赁权，土地经营者原则上不得再行流转其土地租赁权。通过该种制度设计，既可以清晰承包地流转的权利体系，又能涵盖实践中所有的流转需要，并处理好农村土地“集体所有、社区身份限制、市场化利用”之间的关系[17]。

2.农地权利制度基本评价

虽然《农村土地承包法》确立了“土地所有权+土地承包经营权”的“两权分离”结构，《物权法》对家庭承包的土地实行物权保护，对其他形式承包的土地实行债权保护[18]，但是农民集体最初拥有通过承包合同对农户加以约束的权力，并且由于农村集体土地所有权制度存在所有权主体不明确、权能虚化和缺乏对经营管理者的监督机制等不足，导致集体农地所有权的逐渐弱化。不过，农户由最初享有的有限土地承包经营权发展到农户享有较为充分的土地承包经营权，农户自由支配劳动时间、自由处置“上交国家、留足集体”后剩余的生产经营收益。极大地调动了农民生产积极性[19]，适应了当时的生产力发展水平，取得了较好的制度绩效[20]。1984年，我国农业总产值2380.15亿元，比1952年增长了291.7%[21]。实践证明，实行农村土地承包经营制度，使农户获得了经营自主权，调动了亿万农民的积极性，极大地解放和发展生产力，农村改革取得重大成果。但是承包地产权结构的分化在一定程度上体现着承包地生产要素功能和社会保障功能的冲突[22]表现出对公平和效率不同的价值追求，形成了“两权分离”下的“以生存保障为基础，以社会公平的价值理念为目标”的承包地产权结构[23]。由于农地承载的社会保障功能的制约，以及农村基层政府权力的干涉、土地承包经营权家庭农户的特质导致土地利用的碎片化，农地流转的不顺畅，农村似乎回到了以前的小农经济状态，当前的农业生产依旧在小规模经营的低水平之上运行，显然不符合农业现代化要求农业规模经营的发展目标。

（二）“三权分置”背景下农地权利制度

1.农地权利制度主要内容

（1）集体享有农地所有权。其一，集体土地所有权的主体。我国《宪法》规定农村土地所有权的主体是“集体”，该“集体”应由符合条件的成员构成；《物权法》规定农村土地属于“本集体成员集体所有”。可见，集体是农村集体土地所有权的唯一法定主体。《物权法》同时规定了村民委员会、村集体经济组织、村民小组主体，《民法总则》将村集体经济组织和村民委员会规定为特别法人，但这些主体是代表“集体”行使管理农村集体土地所有权的主体，而非“集体”本身。集体经济组织是农业生产经营的重要形式，但不是唯一的形式，除此之外还包括农民专业合作经济组织、农业企业等组织④。其二，集体土地所有权内容。从宪法规定看，农村集体土地所有权是一种制度保障性的所有权。因此，农村集体土地所有权的具体内容需要通过法律进行具体化构造[24]。从民法规定看，虽然农村集体土地所有权不属于私人所有权，但其本质仍为物权。集体土地所有权在物权上的权利内容表现为权能。《物权法》没有对农村集体土地所有权的权能进行明确规定，依据传统所有权理论，农村集体可以对其土地享有占有、使用、收益和有限的处分权能。由于我国农村社会保障体系仍不健全，农村土地依然是農民生存发展的最后保障，必须限制其所有权处分。此外，韩松教授认为农民集体土地所有权的权能是管理权能，具体包括集体成员的民主管理、民主监督和集体组织的执行管理和监督管理[25]。

（2）农户享有流转农地的承包权。其主要有二。其一，农地承包权主体。依照《农村土地承包法》的规定，土地承包权的主体是“本集体经济组织成员”，即具备了本集体经济组织的“成员身份”，就能享有土地承包权。2016年10月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》）将土地承包权规定为“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。”《三权分置意见》中的“土地承包权人”指承包农户。可见，该权利的取得是以特定的“成员身份”为条件的，具有明显的成员权性质。因此，法律和政策均规定土地承包权的主体只能是承包农户。在“三权分置”之下，土地承包权仅是取得土地承包经营权的前提和基础[26]。“农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。”[27]因此，土地承包权是家庭农户享有的承包土地的权利，农户是家庭承包的唯一主体。其二，农地承包权内容。土地承包权作为一种承包由本集体经济组织发包的农村土地的资格，其特点是：首先，身份性。土地承包权是一种以“成员身份”为条件的权利，其取得和享有均与集体经济组织成员身份密切相关，即行使土地承包权的前提是具有本集体经济组织成员资格，成员资格消灭，土地承包权随之消灭。土地承包权因与集体成员身份密切相关，因此其性质应为成员权[28]。其次，财产性。土地承包权以承包集体所有的土地为内容，这是土地承包权财产性的体现，其权利内容表现为一种可期待利益，最终是否能转化为一种现实利益，即土地承包权人是否能取得土地承包经营权，具有或然性，要受制于诸多主、客观因素[13]。“以成员权为条件，从集体土地所有权中分离出承包权，承认农民拥有独立的土地承包权，无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。”[19]再次，专属性。土地承包权只能由本集体经济组织农民享有，属于民事权利中的专属权，一般不能让与和继承。最后，保障性。只要具有集体经济组织成员资格均可享有土地承包权，很少受性别、年龄等因素的影响，且任何组织和个人均不得剥夺和非法限制本集体经济组织成员的承包权。

（3）农户享有非流转农地的承包经营权。土地承包经营权是家庭农户就其承包经营的农地所享有的权利，“人人有份”，体现身份性、福利性和保障性，及处分的限制性。在不发生承包地流转的情况下，依照“两权”分离的土地权利理论，农户享有土地承包经营权，无需分离出土地经营权，按照现行土地制度适用。《农村土地承包法修正案草案》即采纳了该观点。“土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是三权分置。”[32]在农地“三权”分置之下，“土地承包经营权”已经被纯化为只有本集体经济组织的家庭农户才能取得且兼有财产性和保障性的权利。土地承包经营权是具有身份性的用益物权，即只有本集体经济组织的农户才能取得土地承包经营权。所谓“以其他承包方式取得的土地承包经营权”，已经脱逸出身份性，不能由“土地承包经营权”这一概念予以涵盖。因此，在制度重构之时，应明确只有本集体经济组织的家庭农户才能取得土地承包经营权，“土地承包经营权是农村集体经济组织成员的财产性权利，农村集体经济组织成员身份又是获得土地承包经营权的前提条件。”[29]尽管农地流转的速度在加快，但截至2015年底，全国家庭承包经营耕地的流转面积为4.43亿亩，占比仅达33.3%[20]，而且，基于“坚持家庭经营在农业中的基础地位”之需要，可以预见，在今后相当长的一段时间内，家庭农户经营仍居主导地位。“农户自己经营承包地或打算永久性地退出承包地，就不存在农户承包权与土地经营权之分置”

（4）经营主体享有农地经营权⑤。所谓农地经营权，一般指农地经营权人对其依约取得的农地，在一定期限内依法享有占有、使用和收益的权利，为物权。由于农地经营权是一种市场化的权利，无论其取得亦或处分，都依赖于当事人之间的约定。该权利具有以下主要特点：一是从主体看，农地经营权的主体是流转土地的受让人，即农地经营权的取得已不受制于村集体经济组织成员身份的限制。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），土地经营权的主体为“受让方”，即该《意见》只承认“受让方”的主体地位，而将所有农户（包括亲自经营承包地的农户）均排除在土地经营权的主体之外。因此，一般而言，家庭农场、农民合作社、农业企业等主体均可成为农地经营权的主体。这些市场化的经营主体，无论是在集体土地所有权还是农地承包经营权之上取得从事农业生产的的土地权利，均为农地经营权。对农地经营权的主体不作身份限制，凡是具有农业生产能力的自然人、法人及非法人组织、家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体均无不可，本集体经济组织成员亦无不可。培育发展这些市场化的经营主体便于发展多种形式适度规模经营。二是从客体看，农地经营权的客体限于用于耕作的农村土地。具体而言，在耕地未流转的情况下，“承包地”即为农地经营权的客体，如集体经济组织未予发包的农村土地；若耕地发生流转，则“流转土地”可成为该权利的客体。所谓“以其他承包方式取得的土地承包经营权”，主要指土地所有者集体经济组织直接流转农地的情形，不限于“四荒地”，还包括土地所有者集体经济组织通过依法收回或承包农户自愿交回的土地。三是从权利成立的方式看，农地经营权的取得离不开双方当事人的合意。集体经济组织与经营主体签订的农地承包合同为经营主体取得农地经营权的依据，而流转方与受让方签订的农地流转合同，则是受让方取得土地经营权的依据。

2.农地权利制度基本评价

目前进行的农村土地权利制度改革，顺应了农户保留农地承包权、流转农地经营权的意愿，由农地承包经营权派生出农地经营权，是承包农户和其他经营主体之间承包地产权的重新配置，同时分割土地承包经营权的保障功能和财产功能[30]，承包农户的农地承包经营权被赋予严格的身份属性，体现着农地的社会保障功能。同时，农地经营权成为脱逸身份属性的市场化权利，其自由流转解决了承包地的抛荒、适度规模经营以及抵押融资等问题[31]。农地“三权分置”既有利于保护农户合法的土地权益，又有利于促进农地经营权有序流转，培育和发展新型农业经营主体。“三权分置”下的农地权利制度也是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，体现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰农地权利关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；也有利于促进农地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率和劳动生产率，推动现代农业发展。因此，农地“三权分置”下的农地权利制度推进了农业规模化、现代化，是继农村家庭联产承包责任制改革后又一重大制度创新。

注釋：

①本文中“农地”指农业用地（耕地）；农地“三权分置”前后的土地经营权含义有所不同。

②1986年《民法通则》、1998年《土地管理法》、2002年《农村土地承包法》均没有规定土地承包经营权是物权，也没有明确其具有物权效力，直到2007年《物权法》明确规定土地承包经营权为物权，才为土地承包经营人充分行使自主经营权提供了法律依据。

③参见广东省云浮市中级人民法院（2014）云中法民一终字第284号民事判决书。

④参见《农业法》第2条。

⑤“两权分离”或“三权分置”背景下农地权利制度均存在经营主体享有农地租赁权的情形。此部分不再赘述。

参考文献：

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