深度贫困地区乡村治理的困境与路径选择

高峰

摘 要：乡村治理作为国家治理体系的一个重要组成部分，推进其体系的现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要想实现有效的乡村治理，就需要党和政府进一步建立健全乡村治理体制机制，从各个方面着手解决疑难问题，从根本上推动乡村治理体系现代化。深度连片贫困地区在我国脱贫攻坚战中占据突出地位，具有“老少边山穷库”等特征，如何妥善解决少数民族地区贫困问题就显得尤为重要。

關键词：乡村治理;深度贫困地区;少数民族;现代化

一、乡村治理的相关内容

乡村治理并非近几十年才出现的新概念，而是从古至今的执政者都需要仔细考虑的议题。在我国这种传统的农业大国，如何解决好农业、农村、农民这三大问题就显得尤为重要。新时代以来，城乡融合发展取得重大成就，乡村振兴战略得以全面实施，农村改革全面深化，农村经济社会发展水平全面提升，经济社会结构发生根本性变革。新问题需要新思路，这就要求党和政府把握最新变化，从整体上推进乡村治理现代化，进而推动国家治理的现代化。

完善和提升乡村治理水平不仅要充分发挥人民群众的力量，同时提升乡村自我管理、自我完善和自我监督的能力，还要在组织、人力、资源和服务等方面加大扶持力度，从而协同推进乡村治理现代化进程[1]。通过分析和梳理当前学界对农村基层治理的研究思路，学术界主要从以下方面进行了研究：为了更好地阐释和解决农村社会面临的现实问题，相关学者提出了农村基层治理或者乡村治理的概念。贺雪峰认为，农村治理是“一种乡村社会的管理模式，或者说是村民如何实现自主管理，实现乡村社会的有序发展”[2]。“当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择，并且这种选择仍在进行中。只有形成与当下中国农村相匹配的乡村管理体制，才能实现可行的基层治理现代化”[3]。党国英认为，农村治理是指“以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。[4]郭正林认为，农村治理是一种组织活动，是“各种组织包括乡镇党委、村民委员会、七站八所等共同作用于乡村社会，从而管理好乡村社会的一种活动”[5]。综上可知，农村基层治理是指一个政治制度框架或政治结构之中最基层的权力运作过程，其核心是基层民主，其方式是运用权力去引导、控制和规范各种社会活动，其目的是最大限度地促进国家公共利益。

二、少数民族地区乡村治理面临的主要问题

1.资金不足，基础设施建设落后

我国深度贫困地区基本上都处在山岭之中，往来道路崎岖不平。以往人们进出村庄的步行时间单程就需要耗费数小时，与外界的交流更是稀少，群众基本不会走出山区，大部分人可能一辈子都没有到过乡镇，最远的地方就是村庄集市或者村委会。道路建设的落后不仅阻碍了村民们走出大山的步伐，也使得村中的特色产品出不去，这就导致了村中产业发展不起来、农户也迟迟脱不了贫。

自打取消农业税以来，基层相关收入急剧减少，大部分乡村集体面临入不敷出的窘境，乡镇只剩下为数极少的工商税收入;自取消了原先本纳入财政预算和财务开支的税费项目，乡镇可用财力大大减少。而县级对乡镇层级只能做到工资结算，落到村一级的转移支付更少。这种情况尤其在边远贫困山区更为突出，不少地方行政成本高，工作条件差，真正能落实到手中的款项更少。资金的缺乏不仅导致村镇工作人员的待遇难以提升，也无法保证工作热情与效率。

2.部分乡村干部能力不足

由于少数民族地区农村经济、文化及制度等各方面相对落后，乡村干部多数出自本土的现实决定了整个队伍的文化素养水平较低，能力和水平很难达到治理乡村的要求。部分乡村干部不仅相关能力欠缺，而且依法办事的能力不强，真正遇到问题处理起来只能依靠过往旧有的经验和对村庄事务的热情，很难直接从法律的角度去着手解决问题问题。这类干部在处理农村大量繁杂的事务时，基本都是只想着把事情压一压、缓一缓乃至大事化小、小事化了，习惯于用传统思维息事宁人，只是以不扩大事态为目的，法治理念淡薄。用权力强行解决问题、以自己的态度代表法律手段，给乡村治理增加了不少人为障碍。有的干部甚至在面对纠纷和冲突时，往寻求以“家规”甚至“族规”解决问题，不希望通过司法途径来维护群众权益，造成许多矛盾纠纷得不到合理解决，导致上访、群访、闹访事件频频发生，给乡村治理工作带来许多难以解决的问题，甚至会酿成群众性事件。

当前，乡村治理手段主要有两种：一种是行政性或半行政性的手段，即上传下达的治理手段;二是传统的治理手段，主要是村干部按照传统习惯推行治理措施。在信息化时代大背景下，仅仅依托行政或传统的治理手段，面对村庄大部分青壮年人口在外的实际状况，必然导致乡村治理现代化有着不可忽视作用的群众基础相对较差，甚至导致惠农涉农政策难以有效及时落实。

3.留守家庭人口问题

村庄的空心问题已逐渐成为当前少数民族地区实现乡村治理现代化的一大阻碍，随着城市相关产业的发展，使得农村的大量劳动力向城镇转移，一大批青壮年农民纷纷进入城市，越来越多的村庄只剩老人和儿童。这种现实状况不仅导致农村人口结构比例严重失调，而且留守农民的生存条件也得不到有效保障。

农民是乡村振兴不可否认的主体，但是随着原本的劳动力外流，老人孩子对村庄事务的参与度低在非常大的程度上影响了农村的治理效果。乡村为数不多的精英式人才流失不仅直观上造成了人才缺失，更是深层次导致了参与结构不均衡的现状。这情况意味着实现乡村治理只能靠老年人和妇女群体，而在处理乡村公共事务方面，老人和儿童在参与积极性、组织协调能力等方面明显不如男性具有优势，这进一步制约了乡村整体治理效率和治理水平。

三、政府对主要问题的解决措施

首先，面对当前深度贫困地区乡村治理产生的问题与挑战，必须牢牢坚持六道底线，即党的领导、以农民为治理主体、坚持乡村自治、依法治理、保持农村稳定以及突出治理主体多元化六个方面[6]。在这些大方向上不能出现任何偏差，否则导致的后果是不可想象的。只有以坚持这六大底线为根本准则，才能更好地推动脱贫攻坚与实现乡村治理现代化。

其次，乡村治理必须符合当下实施的乡村振兴战略的新要求，实现乡村振兴离不开乡村治理现代化的保驾护航，二者相辅相成。要坚持因地制宜，对少数民族地区现状采取更有针对性的措施，要让少数民族群众适应这种新形势、新情况。各级党政机关不能机械照搬所谓“优秀经验”，而是要突出地方特色，具体采取符合本地实际状况的措施。

最后，推进乡村治理现代化要健全村民自治、法治、德治的乡村治理体系。治理重心要逐渐下移，把治理重心下沉至农村社区;加强农村基层党建工作，推进“党政一肩挑”，承担起责任。规范村级组织工作事务，切实减轻村级组织负担;增强村民自治组织能力，健全党组织领导的村民自治机制;全面实施村级事务阳光工程，推进村级事务及时公开[7]。

具体来说要做到：

（1）加快基础设施建设，扶持相关产业发展

加大资金投入，完善基层公路网络。首先做到在有条件的地区村村通公路、组组通水泥路，最终做到户户通路，彻底解决交通不便的难题。条件艰苦的地方要适时推动易地搬迁，让村民们走出大山，进入乡镇或者县城生活、工作;同时不能一搬了事、一放了之，政府做好相关配套措施，解决农民离开土地的生存难题，如加大招商引资力度开办工厂、扶持劳动密集型产业等等。

在基础较好的乡村地区推动一、二、三产业深度融合发展，完善农产品产地初加工补助补贴政策，因地制宜开展粮食、茶叶、中药材等农产品深度加工和综合利用，提升农产品加工率和附加值。重点培养具有示范效应的行业龙头人物，引导外出务工人员返乡创业就业，巩固乡村主体力量。其中最重要的是资金问题，不从根本上解决就无从谈起真正解决。不能只依靠财政补贴或者外出打工解决农户生活问题，而是要因地制宜在村中发展产业、兴办企业，通过资金入股或者劳动力入股来实现可持续发展。

（2）加强干部队伍建设，发挥党的带头作用

加强村庄党支部与村委会的干部队伍建设，尤其是支部书记作为全村党的工作的组织者，只有本身具有过硬的基本素质，才能更好的引领乡村治理现代化建设。村党支部书记必须要求自己具有过硬的政治素质和业务能力，只有这样才能在推进乡村治理现代化进程中真正发挥带头人作用。同时应当健全村干部选拔、任命制度，在村一级就进行人才储备，培养乡村年轻党员和青年人才作为重点发展对象，干部队伍年轻化才能符合发展要求。

少数边民地区要不断探索建立乡村治理工作长效机制。基层党委政府要高度重视，把乡村治理创新纳入重要工作议程，成立乡、村两级工作机构，党政机关一把手负责到位，分管领导具体负责，各个职能部门具体实施的工作格局。突出党建引领，夯实基层党组织，配优配强村级班子，充分发挥村级党组织的战斗堡垒作用。选准选好驻村第一书记，确保每个贫困村都要有第一书记，带领群众脱贫致富。

（3）坚持“两不愁三保障”，完善基本公共服务体系

以发展需求为重点，完善基本公共服务体系为主导。围绕“两不愁三保障”脱贫目标，加强“三保障”以满足深度贫困人口的发展性需求。义务教育、基本医疗、住房安全的保障需要大量的资金投入，必须依靠政府通过转移支付和财政手段等予以支持，应建立健全公共财政体制，合理確定公共支出的规模和结构，增加教育、医疗和住房支出实现合理配置和充分供给，解决“三保障”的困难。

加强教育、医疗、住建等有关部门的脱贫攻坚机制建设。相关部门应尽快结合本部门工作实际制定脱贫攻坚方案，规划项目实施，规范并调动不同领域参与扶贫脱贫工作，弥补脱贫攻坚短板。此外，加强基本公共服务、公共安全、社会心理服务、社区、社会组织等方面的制度建设，规范和保障其在脱贫攻坚中发挥作用。

注释：

[1]吕德文.协同推进乡村治理现代化.台州日报，2019年8月14日

[2]贺雪峰.乡村治理研究与村庄治理研究.地方财政研究，2007年3月

[3]贺雪峰.乡村治理现代化：村庄与体制.求索，2017年10月

[4]党国英.我国乡村治理改革回顾与展望.社会科学战线，2008年12月

[5]郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析.华中师范大学学报，2004年4月

[6]郭振宗.乡村治理要聚焦六方面问题.大众日报，2019年5月15日

[7]国务院办公厅.关于加强和改进乡村治理的指导意见，2019年6月