干旱半干旱地区后脱贫时代的工作重心

张博聪 朱建春

摘 要：甘肃省景泰县作为国家六盘山片区扶贫重点县，土地盐碱化比较严重，“这里以前变成了盐碱地，不要说种庄稼了，连草都不长”。面对景泰县贫困人口多、贫困面积大、贫困程度深且主要分布在县域内的干旱、盐碱、风沙“三大片区”，基于这种现状，我们于2018年选择景泰县x镇为调研对象，运用资料分析法、访谈法、定性与定量相结合等形式，分别从贫困人口构成情况、政策措施落实情况、贫困户收入构成情况、退出指标完成情况四大方面进行了详细剖析，分析了致贫原因，提出了双重保障型的扶贫模式。

关键词：后脱贫时代;双重保障（double-guaranteed）;精准扶贫

脱贫攻坚是党中央、国务院作出的重大战略部署，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的重点任务，党的十九大报告明确提出了“坚决打赢脱贫攻坚战”，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

然而脱贫攻坚是一个长期工程，即使2020年如期完成脱贫攻坚战，也只是消除了绝对贫困，要消除相对贫困任重而道远。并且由于贫困地区基础薄弱、自然条件差、脱贫不久的低收入人群抵御自然灾害能力较弱，人口素质相对较低，加之生态环境脆弱，因灾、因病返贫的情况时有发生[1]，解决返贫问题不仅需要立足当前，严把脱贫质量关。而且要始终把提高脱贫质量放在首位，瞄准脱贫目标，严把“两不愁三保障”脱贫标准，规范退出程序，坚决防止急功近利、突击脱贫、虚假脱贫、数字脱贫，填表脱贫，迎检脱贫等“花式脱贫”防止因错退脱贫质量不高导致的返贫[2]。做到驻村帮扶不懈怠、不松劲、不脱钩，确保各项政策措施精准落实到村到户到人。明确帮扶责任人，制定巩固帮扶计划，动员家庭成员参加技能培训，搞好种植业、养殖业提高收入[3]。有效避免贫困人口脱贫后返贫，集中力量攻坚深度贫困地区，巩固脱贫成果。

一、研究区域概况

景泰县位于甘肃省中部，东临黄河，西接武威，南邻白银、兰州，北依宁夏、内蒙古，地处黄土高原与腾格里沙漠过渡地带，为河西走廊东端门户。全县总面积5432平方公里，拥有耕地69万亩，其中水浇地36万亩，天然草场590万亩。

气候特点：属温带干旱型大陆气候。年均降雨量217.6毫米，年均气温10℃，无霜期159天。

抽样镇地处秦岭腹地，沟岔纵横，丘陵起伏，土地瘠薄，居住分散。总面积200平方公里左右，全镇共有8个行政村，29个村民小组，常住人口1000户3600人，农村户籍人口3165人。全镇林地17万亩，退耕还林4000亩，耕地8765亩，人均耕地2.435 亩。2016年全镇建档立卡贫困户353户1127人，贫困发生率为31.90%。

1.贫困人口构成情况

（1）按贫困类别分类。一般贫困户231户827人、低保贫困户81户253人、五保贫困户41户41人。分析如下：

（2）按主要致贫原因分类。在走访调研的353户贫困户中，存在多种致贫原因，其中因病致贫户93户，占全镇贫困户的26.3%、因残致贫户40户，占全镇贫困户的11.3%、因学致贫户12户，占全镇贫困户的0.3%;缺技术户111户，占全镇贫困户的31.4%、缺劳动力户50户，占全镇贫困户的14.2%;、缺资金户33户，占全镇贫困户的0.9%;其他户14户，占全镇贫困户的0.4%。

2.政策措施落实情况

一是社会保障兜底保脱贫。2016年以来累计为困难群众发放补助524余万元（其中低保金发放453万元、临时救助90人16万元、五保金发放33人55万元）。

二是移民搬迁保脱贫。全镇共有移民搬遷64户242人，进城安置42户153人，其中，22户镇区安置移民搬迁贫困户发放建房补助204万元，42户进城购房户已领取钥匙，安全入住。

三是危房改造促脱贫。2016年以来累计完成危房改造26户67人，兑现补助资金49.7万元。

四是培训技术促就业。2016年以来通过创业培训、技能培训、安排外出务工、就近就业等形式，帮助443名贫困人口转移就业，申报小额担保贷款33人280万元，组织培训就业12余次。

五是生态脱贫强保障。2016年以来，每年聘用44名贫困人口为护林员，发放工资累计34.496万元、为128户贫困户兑现退耕还林补贴累计32.61475万元，242户贫困户兑现公益林补助累计107.8万元，每年聘用保洁员50人，发放工资18万元。

六是健康扶贫筑防线。开展“送医、送药、送健康”活动，逐户宣传政策，为353户贫困户免费体检，发放爱心药箱，全面开展签约服务，严格执行一站式报销及代办制度，发挥好健康扶贫“五道防线”作用，让贫困群众病有所医。完成2个村级卫生室的改造，4个村级卫生室新建。三年来医疗救助33人10余万元，健康扶贫基金报销243人次11.2万元。

七是金融、产业扶贫送温暖。三年以来，投放扶贫贴息贷款1366.9万元;产业直补到户资金147.86万元，帮助贫困群众发展产业。

八是产业发展促增收。2016年总投资838万元，完成基础设施项目4个，产业化项目2个。完成4个村的通村水泥路，2个村路灯安装，修建3个村级污水处理场，完成“筑巢引蜂”中华蜂养殖扩群增箱项目，与国药集团签约完成3万亩林地租赁，开展林下中药材种植。2017年围绕制约贫困村发展的水电路讯等基础设施瓶颈，镇上充分征求群众意见，按照四议两公开的程序，共组织申报贫困村基础设施建设项目3大类113个子项目，投资规模3182万元，投资30万元建成苏陕协作项目一处。2018年全镇实施21个项目1748万元，其中农林项目8个共计530万元，水利项目5个共计970万元，交通项目5个共计115万元;环境整治项目3个133万元，共计1748万元。

3.贫困户收入构成情况

16户贫困家庭2018年收入总计为221359.55元，户均13834.97元，62人的人均收入为3570.32元。其中，“家庭经营性收入”52700元，占总收入的23.81%，户均3293.75元，人均850元;“工资性收入”71452元，占总收入的32.28%，户均4465.75元，人均1152.45元;“财产性收入”18900元，占总收入的8.54%，户均1181.25元，人均304.84元;“转移性收入”78307.55元，占总收入的35.38%，户均4894.22元，人均1263.02元。在以上四大块收入中，“家庭经营性收入”和“工资性收入”占总收入的56.09%，其他两项收入占比43.91%，（其中转移性收入占到35.38%）而工资性收入中政府安排公益性岗位收入占很大一部分，如果剔除这一部分，贫困户靠自身创造的财富收入就不足30%。

4.退出指标完成情况

（1）2018年动态调整后。有贫困户352户1120人，2018年底脱贫176户499人，剩余176户621人，2018年底该镇8个贫困村全部退出。

（2）农村居民人均可支配收入占比。2018年该镇农村居民人均可支配收入为9547元，占全县人均可支配收入10438元的91.46%。

（3）通沥青（水泥）路行政村占比。该镇8个行政村均通沥青（水泥）路，达到100%。

（4）自来水普及率。该镇农村常住人口3600人，安全饮水覆盖3600人，自来水普及率100%。

（5）电力入户率。该镇1000户农村常住户全部通生活用电，电力入户率100%。

（6）有安全住房農户占比。2018年全镇农村常住户1000户，达到安全住房标准的农户1000户，安全住房比例100%。

（7）贫困人口参合率。所有贫困户均参加新型农村合作医疗和大病保险，参合参保率100%。

（8）贫困村有村集体经济组织或合作组织、互助资金组织占比。该镇8个贫困村均有村集体经济组织或合作组织、互助资金组织，运行质量参差不齐。

二、致贫原因分析

解决贫困问题是一个世界性的难题，减贫脱贫工作各国采取的方法也不定相同，但最终效果都不太理想，因为致贫的深层次原因各不相同，各个家庭，各个地区的状况千差万别，要“精准施策”必须“精准识别”先行，而“精准识别”的前提是致贫原因分析，只有找对“病因”才能拔出“穷根”[4]。通过笔者的调研，导致贫困的原因大概归为以下几类：

1.精神贫困

贫困户价值观方面的问题，自身懒惰、缺乏上进心，劳动文化素质低不愿通过发展产业、从事就业改善生活条件、增加收入，教育负担重，争当贫困户、低保户当成一种荣耀、好逸恶劳、坐享其成、不思进取、好吃懒做，以穷为荣。这也导致了扶贫在某些地区已经变味，越扶越贫，越扶越扶不起来，甚至有人坐享其成，不劳而获，大部分受教育程度低，脱贫意识低，缺乏发展技能，贫困人口多数为初中以下文化，相当一部分贫困人口思想观念陈旧，传统小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后，生活上往往靠帮靠救济，脱贫意识极其薄弱。几乎没有懂现代农业专业技术的人员，缺乏自我发展的能力和动力。

2.产业结构单一

经营模式简单原始，产业附加值不高，缺乏懂技术、懂经营的劳动力，收入水平低。多数贫困户是从事第一产业的农户，家庭经济收入主要依靠责任田，日常生活比较艰难。加之第一产业要有产出，主要依靠人工劳力，且产业附加值不高、收入低，两相对比之下青壮劳力大多选择外出务工。在家的多为老弱病残，即便想要发展产业也是“有心无力”。加之植被覆盖率低，生态环境脆弱，极易引发各种地质灾害的发生。

3.自主创业动力不足，抗风险能力低

因病致贫、因灾致贫、教育致贫、缺技术、缺劳力、缺资金、缺引导、缺带动、自身发展动力不足，因学因灾因病返贫现象严重。文化知识的提升和培养是贫困户最终改变贫困命运的关键，目前国家已免去了义务教育阶段的主要费用。但就读高中、大学阶段的贫困学生家庭负担仍然相当重。一个高中生每年需支出一万元左右，有些贫困户家庭为了供孩子上学负债累累。在贫困户收入来源中农业收入所占比重过大，缺乏抗风险能力，家庭收入主要靠劳力，一旦遇到家庭中有住院或慢性病的，既要支出高额医疗费用，又减少了家庭收入，这一增一减，对于贫困户家庭无异于雪上加霜，又导致了返贫现象。

4.没有完善的保障体系

若只激励无保障，贫困家庭抵御风险的能力特别脆弱，一旦出现不可抗力因素或者家庭成员中若生大病后就又会出现返贫现象，只保障无激励，贫困户主观没有积极能动性，只会依赖政府，自身不积极作为，就会滋生懒惰懒汉，若要保持脱贫不返贫长久有效可持续，一靠保障，二靠激励，只有两者的双重保障，才能最终实现保障与激励平衡的扶贫模式，才能促使贫困地区长久可持续发展、长效脱贫。

三、脱贫攻坚具体应对措施

1.开展多样化的暖心活动，给予贫困群众更多的关心和关怀

谈心活动，帮扶领导干部进户排查贫困户生产、生活中存在的问题，帮助贫困户夏收、秋播，与其拉家常了解其思想动态;在政府最低保障基础上（低保、产业脱贫、公益性岗位等）开导贫困户树立生活的信心，扶持励志，增强积极向上、乐观开朗、自力更生的生活态度;增强多方面宣传力度，采用办黑板报的形式，激励贫困户树立自我劳动、创业的能力和信心;扶贫干部入住贫困户家中，同吃、同住、同劳动、近距离促膝谈心，增加亲情，体会贫困户的心里艰难和精神创伤，促进转变观念激发内生动力。

2.进一步开展扶贫政策宣传，确保惠民政策落实落地

帮扶单位、帮扶干部每月召开贫困户大会，集中宣讲、解读国家相关扶贫政策，做到家喻户晓、深入人心，让贫困户树立脱贫信心，加强健康扶贫、教育扶贫和金融扶贫等政策宣传，提高政策知晓率，帮助有需求的建档立卡户申请小额贴息货款，帮助其发展产业，帮助有子女上学的贫困户落实教育扶贫政策，帮助患病的贫困人口享受健康扶贫政策等;切实落实公益林补助、退耕还林、耕地地力保护补贴等各项惠民政策，提高老百姓的幸福感、获得感，让广大人民群众及时享受到党的好政策。

3.大力发展村集体经济

积极盘活农村土地资源，保障集体经济持续发展。一是大力推进农村土地流转，鼓励村集体统一经营农户自愿转让土地，实现土地规模化、集约化经营;二是村集体所有土地可采取自主经营、租赁、承包、入股等方式流转，增加集体资产收益;三是合理开发村内集体资源，壮大集体经济发展规模。

4.进一步发展产业扶贫重点

继续发展壮大特色产业。推动各类到村到户扶贫项目资金落地，因地制宜发展特色产业，积极发展壮大集体经济，努力做到村有主导产业、户有致富门路。

5.进一步开展精准施策，抓好脱贫巩固提升工作

继续开展走访全覆盖，全面了解老百姓的生产生活状况，进一步精准识别，完善建档立卡贫困户资料，做到贫困户国家扶贫系统数据、纸质档案材料、家庭实际情况三者完全吻合。本着缺什么补什么的原则，进一步精准施策，抓好脱贫巩固提升工作。

四、脱贫攻坚取得的成效

通过以上措施的实施，该镇面貌发生了很大改善。具体表现在以下几个方面：

贫困发生率降至1.27%。达到脱贫标准10户41人，未脱贫人口11户19人，贫困发生率=未脱贫人口/农业人口=19/1492=1.27%。贫困人口从 2013年底的146户511人减少到2018年底的11户19人，贫困发生率由2013年底的35.12%降至2018年底的1.27%，

1.“两不愁、三保障”方面

（1）收入情况。该镇的收入主要来源是制种玉米。2018底年贫困户人均收入6035元，人均纯收入稳定超过国家扶贫标准。人均不为吃穿发愁，家有余粮，家庭所有成员四季有衣换，能满足日常生活需求。

（2）义务教育有保障。建档立卡贫困家庭适龄学生能接受九年义务教育，并享受“两免一补”和“营养餐”教育资助政策，无因贫失学辍学情况。

（3）基本医疗有保障。建档立卡贫困人口全部参加城乡居民基本医疗保险并享受参保费用个人缴费部分资助政策，参合率100%，贫困人口参加城乡居民基本医疗保险实现了全覆盖;同时，符合大病保险和医疗救助政策条件的建档立卡贫困人口均享受了相关特惠政策。2018年城乡居民基本医疗保险每人220元，其中：建档立卡贫困户人口资助100元/人、特困供养人员资助220元/人、低保户（一类资助220元/人，二类资助200元/人，三四类资助150元/人）、孤儿资助220元/人。

（4）住房安全保障。该镇通过危旧房改造、购买商品房、租赁等方式，实现了农户安全住房全覆盖，人均住房面积均达到15平方米以上。其中：2014年-2018年危旧房改造23户（其中，建档立卡11户），危房改造户均享受当年政府补助政策。

（5）饮水安全保障。该镇人畜饮水，水量够用，经过行业部门检测，水质安全达标，并按相关要求，自来水应入尽入，家家户户都吃上了自来水。

2.产业发展

（1）主导产业。围绕产业布局，依托涉农龙头企业、合作社等，落实专项资金扶持、互助资金扶持、就业创业扶持和信贷资金扶持等措施，对贫困户进行产业扶持，确保贫困户都有致富产业。把培育壮大特色优势产业作为精准扶贫的主要抓手，充分利用土壤、水资源、气候等优势资源，切实发挥精准扶贫5万元专项贷款作用，不断增强贫困户的造血功能和持续发展能力。

（2）农民专业合作组织。积极发挥农民专业合作社在推动农业增效、农民增收中的积极作用，以产业为依托，以市场为纽带，通过“引、帮、扶、带、联”，提供“一条龙”服务。

（3）集体经济。合理开发集体资源，壮大集体经济发展规模。利用房屋出租征收费用，筹措集体经济流动资金。发展村级合作组织，发展服务型集体经济。适应发展现代农业，推进农业规模化、集约化、产业化经营的新趋势，构建公益性服务和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，鼓励村级组织牵头成立各种专业技术协会、专业合作社、专业服务公司等，通过党群创业互助会带动“支部+公司（合作社、协会）+农户”等多种形式，开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等生产经营服务，以有偿、微利的服务方式持续增加集体经济收入。

3.基础设施

（1）建制村通硬化路。

（2）自然村通动力电。动力电全部接入到每一个自然村，覆盖率达100%。

（3）人居环境干净整洁。一是大力推进造林绿化，以加快生态建设的步伐，巩固生态建设成果。全面开展春季植树造林工作，把义务植树造林和退耕还林相结合，建立植树造林队伍;二是对村内各类垃圾进行全面清理，清除了村内私搭乱建等临时建筑物和乱贴、乱画，有效解决了垃圾围村、围田、围路等问题。三是是清除村内道路堆放的砖、砂石以及废弃的建筑材料和杂物，以及主要道路两侧的杂草、杂物乱堆等，达到了道路畅通、整洁、干净。清理清运村内垃圾、拆除空壳房8户、清理残垣断壁五堆12000㎡。配置垃圾桶360个，购置垃圾清运车1台，25万元。

（4）水利设施方面。2017年修建渠道10公里;修建渡槽1处、塘坝蓄水池1000立方米。

4.基本公共服务

（1）该镇村卫生室。有标准化卫生室，设有“三室”，有诊断、治疗、和药房功能，村医通过入户走访，巡回诊疗等方式，贫困人口家庭医生（“一人一策”）签约率达100%。

（2）基本养老保险全覆盖。城乡居民养老保险贫困人口参保率达100%，其中符合参保条件的贫困人口337人，全部参加了城乡居民养老保险;全村城乡居民养老保险参保率达96%，其中符合参保条件的人口843人，实际参保813人。

（3）最低生活保障应保尽保。按照属地管理原则，共同生活的家庭成员人均收入低于当年最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，全部纳入保障范围，实现应保尽保。

五、结论

尽管目前已实现了“县摘帽村退出户脱贫”的初期目标，脱贫减贫工作并不是一朝一夕毕其功于一役的精准算账，其数字背后隐含的问题更应该引起我们高度重视。怎么才能真正做到扶得起，立得住，站得稳;后脱贫时代的工作重心应是在巩固脱贫成效的基础上，建立健全保障与激励相结合的扶贫模式，在保障的基础上，扶贫先扶智，激发内生动力，摒弃以往对政府的依赖，增强战胜困难的志气和毅力，激发贫困群众脱贫致富的信心和共建美好家园的愿望;进一步在巩固和扩大前期脱贫成果基础上继续扶贫与扶志相结合，短期与长期相结合，发展壮大村集体经济与家庭创业相结合。扶贫干部脱贫不脱责任，更加注重贫困户脱贫后的后续发展问题[5]，才是从根本上解决贫困问题脱贫之后扶贫工作的重中之重。

参考文献：

[1]王国华.及早谋划 多管齐下巩固脱贫攻坚成果[J].经济，2019（02）：134-135

[2]温瑞璋、康新利.避免贫困人口脱贫后返贫有方法[J].共产党员（河北），2019（07）：39-40

[3]徐景颜、王俊、刘伟等.特困群體精准脱贫长效机制的探索与启示——山东省聊城市脱贫攻坚调研报告[J].中国领导科学，2017（12）

[4]祁仕会.深度贫困村巩固脱贫攻坚成果提升脱贫质量的实践与思考[J].农家参谋，2019（14）

[5]张胜荣.金融支持陕西省深度贫困地区发展的实践与思考[J].甘肃金融，2017

作者简介：

张博聪（1993--）男，陕西宝鸡人，硕士研究生，研究方向为发展社会学。

朱建春（1977—）女，汉族，陕西人，博士，副教授，博士研究生导师，研究方向为农业与农村社会发展、环境社会学。