利益博弈视角下的工业遗产保护： 现实困境与对策分析

李睿　方焓　代梦

摘要：工业遗产是工业化发展遗留下的文化遗产，保护工业遗产对弘扬工业精神、传承工业文化具有重要意义。工业遗产的保护具有必要性、紧迫性的时代特征。当前十堰市在工业遗产保护的地方实践中，因“央地博弈”的历史性矛盾导致工业遗产保护进展困难，突出表现在财税体制和权责体系两个方面。只有构建制度保障，理顺央地关系，厘清工作重点，划清权责体系，才能使蕴含了艰苦奋斗的“二汽精神”和十堰人民“城市记忆”的汽车工业遗产尽快得到保护利用。

关键词：利益博弈工业;遗产保护;困境;对策

一、研究缘起与问题的提出

工业遗产是工业化发展遗留下的文化遗产，保护工业遗产对弘扬工业精神、传承工业文化具有重要意义。各级政府不仅是工业遗产保护利用的责任主体，更承担了重要责任。

当前，在工业遗产保护过程中，“央地博弈”导致工业遗产保护进展困难。本文所指“央”特指央企“东风汽车集团有限公司”（全文简称东风公司）。东风公司是由国家出资、依照法律设立的有限责任公司，由中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会作为履行出资人义务的机构，其机构、人事、财税以及医院、学校等社会职能机构都由国资委直管，是中国四大汽车集团之一。之所以选择十堰作为典型调查样本，是因为十堰市是一座因车而建、因车而兴的城市。因20世纪70年代最大的三线建设项目第二汽车制造厂，成为中国著名的汽车城，是中国的“卡车之都”，被誉为“东方底特律”。随着“退二进三”产业结构的调整与升级，以及2003年东风公司总部搬迁至武汉，留存了大量的汽车工业遗产。随着城镇化进程的加快，一些有价值的工业遗产正在遭到破坏和损毁。这些汽车工业遗产是十堰市发展过程中不可替代的基因和灵魂，同时见证了中国自主制造汽车的历史。但是，“央地矛盾”导致十堰市汽车工业遗产保护困难重重，甚至举步维艰。

新时代背景下，如何抢救式保护汽车工业遗产是当前政府部门亟待解决的重要问题和现实考验。因此，本文以湖北十堰市作为分析对象，从利益博弈的视角讨论工业遗产保护中的“央地矛盾”，分析现实困境及原因，为工业遗产保护利用寻找有效路径。

二、汽车工业遗产保护的政府实践

一是开展普查，划定保护范围。2017年6月，十堰市委、市政府颁布《十堰市汽车工业文化遗产普查实施方案》。通过普查，十堰市政府全面掌握了全市东风汽车公司已移交以及计划移交的汽车工业遗产的数量、特征、分布情况、保存情况等基本数据，并进行了总体评价，初步建立汽車工业遗产的档案和信息管理系统，拟定汽车工业遗产名录，并制定了汽车工业遗产的评估标准，根据标准分级采取保护措施，划定保护范围。

二是出台文件，制定保护规划。当前，国家和省级层面均无针对工业遗产的法律法规，2018年1月，十堰市人民政府常务会议审议通过了《十堰市汽车工业文化遗产保护和利用办法》，并于2018年3月1日起正式施行，在市级层面针对汽车工业遗产给予立法保护。该《办法》遵循科学保护、严格管理、统筹规划、合理利用的基本原则，并明确了保护责任主体、规划主体、保护方向、监督部门等，并规定了惩罚措施。

三是政企合作，建立沟通机制。十堰市与东风公司、相关专业厂不定期举行高层座谈会，听取意见建议，及时沟通协商，达成共识，统一思想，并成立了由市政府及相关部门、东风公司及相关分公司负责人等相关各方共同组成的领导小组，建立联席会议机制，研究解决保护利用工作中的重大问题，共同推动保护利用工作的顺利开展。

四是鼓励参与，开展招商引资。十堰市充分利用新闻媒体，加大保护利用宣传力度，营造有利于开展保护利用工作的良好氛围。市委、市政府面向社会开展各类活动，鼓励市民积极参与保护与利用工作，并制定了相关政策，将工业遗产的保护利用作为重大项目招商引资，支持有实力的文化创意公司、社会团体参与保护利用工作。

三、利益博弈视角下汽车工业遗产保护的现实困境

在政策制定的过程中，利益博弈是影响政策制定是否科学、合理的重要标准。通过调查，制约十堰市汽车工业遗产保护的主要原因有以下两个方面：

一是财税体制束缚汽车工业遗产保护。对于二汽与十堰市政府的财税体制问题，早在二十世纪八十年代就已凸显。1987年，原十堰市委书记厉有为就曾针对十堰市和二汽的问题致信邓小平和李先念，信中指出：“十堰市主要是围绕为二汽服务而建设和发展起来的一座新兴汽车城，第二汽车制造厂是城市的主体，工业总产值占全市工业总产值的80%以上，职工占城市职工的60%以上，职工家属占全市人口的60%以上。建市初期，由于受“先生产、后生活”思想的影响，城市没有与二汽同步规划和建设，二汽建设投资16亿，市政建设投资4700万元，占2.9%，致使落后的市政与先进的汽车工业很不相称、很不协调：一是城市基础设施差，给水、排污、防洪、通讯、交通等问题，至今无力解决，严重影响二汽的发展。全市24万城市居民，只有五个公共厕所，人民生活极不方便，影响了广大职工扎根山区建设四化的积极性。尽管地方政府看到了这些问题的严重性，但由于财政体制的问题，无力改变现状。二汽的利税几乎全部交中央财政，而奖金税几乎全部交省里，上交中央和省近四亿元中，十堰市财政在1985年留用185万元，1986年留用110万元。而应有市级财政负担的二汽职工及其家属约14万人的各项补贴每人每年约103元，市级财政每年要承担1440万元。这种二汽越发展、城市开支越大、资金无来源的状况模式影响市、厂关系的经济原因，是造成“厂长办社会、市长办工厂”的根源，从根本上制约了市、厂的发展。”通过调查发现，央企东风公司与十堰市的财税体制仍未从根本上得到解决，税收、社保、公共服务的体制问题成为了工业遗产保护过程中的根本性矛盾。

二是权责体系阻碍工业遗产保护。自2003年二汽总部前往武汉市之后，十堰市留下了大量的汽车工业遗产，但因历史问题保护利用困难重重。十堰市高层领导多次表示，尽管十堰市与东风高层就汽车工业遗产保护和利用已经形成高度共识，但在具体操作中就这一单项工作尚未建立单独通畅的权责体系和沟通机制，在一定程度上影响了工业遗产保护利用的规划及进展。按照《办法》的规定，十堰市政府及其文化部门是汽车工业遗产的责任主体，但是，厂房、设备却归二汽所有，在工业遗产的权属、责任等问题上产生了争议，在厂区及周边土地、建筑物、设施设备的移交中，东风公司要价高、要求多、地方财政难以承受。央企不愿意出让，但就企业当前的效益也无法全面、系统地对汽车工业遗产提供保护。当前，国家层面并未对此问题出台相关的意见和解决措施，致使地方在实际的操作层面困难重重，且无法可依。当前，汽车工业遗产保护权责体系不明突出表现在“央地矛盾”，也是阻碍工业遗产保护利用的最大困境。

四、利益博弈下汽车工业遗产保护利用的对策分析

一方面，构建制度保障，理顺央地关系。国家层面应尽快颁布工业遗产保护利用的法律法规，明确保护主体;地方层面应从实际出发，在科学评估的基础上研究制定出切实可行的实施方案，在工业遗产保护的财税、资金等方面进一步明确和预算，使汽车工业文化遗产的保护和利用有章可循、有法可依、执法必严、违法必究，为汽车工业文化遗产保护创造一个良好的法制环境。

另一方面，厘清工作重点，划清权责体系。工业遗产的保护具有必要性、紧迫性的特征，需要抢救式保护，因此，东风公司和十堰市政府尽管在财税体制、基础设施、公共服务、社会保障等方面有诸多矛盾和冲突，但应顾全大局，从文化遗产不可再生的高度对十堰市汽车工业遗产的保护利用问题协商解决。只有厘清工作重点，划清权责体系，避免标准不一、各自为政等消极思想，使这些蕴含了艰苦奋斗的“二汽精神”和十堰人民的“城市记忆”汽车工业遗产尽快得到保护和利用，形成政府为主导、企业为主体、公民积极参与的多元治理机制。

参考文献：

[1]罗毅.十堰汽车工业文化遗产保护利用工作纪实：留住城市的记忆[N].十堰日报，2017-08-12.

[2]王慧，韩福文.试论政府在东北工业遗产保护与旅游利用中的作用[J].城市发展研究，2009（07）.

[3]单霁翔.关于保护工业遗产的思考[N].中国文物报，2006-06-02.

[4]李睿，王之睿. 民众视角下的工业文化遗产保护与利用——基于武汉市的调查[J].改革与开放，2016（06）.

*基金项目：全省高等学校马克思主义中青年理论家培育计划（第五批） “湖北省工业文化遗产保护与利用研究”（项目编号：18ZD123）;湖北工业大学2018年马克思主义理论培育项目（项目编号：2018SW0201）;湖北工业大学2019年马克思主义理论培育项目。

（作者单位：湖北工业大学马克思主义学院）