刚性约束失灵与变异：公共政策“层层加码”现象再解释

2020-05-25赵天航原珂

党政研究 2020年3期

赵天航原珂

〔摘要〕公共政策目标分解过程中的“层层加码”现象长期存在。在煤炭消费总量控制政策分解过程中，鉴于下级执行者弹性执行政策而致使目标难以实现的状况，本级政府倾向于采取“对下加码”的策略来满足上级的刚性要求，进而形成指标“层层加码”的现象。“层层加码”本质上是常规刚性要求的变异，会带来新的执行不力问题。要走出“层层加码”误区，使刚性要求回归正常轨道，则应积极创造刚性执行的可行条件，通过协调“控煤”政策和经济发展及民生保障间的关系、完善配套政策、提高政策认同度等以扭转政策“弹性执行”现状，以保证“控煤”政策达到上级所要求的刚性执行目标。

〔关键词〕“层层加码”;公共政策;公共政策执行;煤炭政策

〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）03-0111-09

一、问题的提出

在纵向多层级的政府组织结构中，任何公共政策过程都伴随着目标的层层下达和层层分解，政策目标的逐步细化是实践中政府公共政策活动的必要步骤。对于上级政策，下级执行者不仅仅只是传达上级精神，更重要的是为实现上级规定的政策目标而将其分解并制定行动方案，从而使宏观政策精神落到实处。本质上，目标层层分解是压力的层层传导，它压实了执行者的工作任务、明确了执行责任，有利于缓解执行偏差、执行弱化等弹性执行〔1〕的问题。但在这一过程中，各级政府往往倾向于采用“加码”方式向下传导压力，进而形成了当下普遍存在的指标“层层加码”现象，即政策沿着纵向政府层级向下传递过程中，政府对政策指标的要求逐级趋严，标准也随之逐级提高。在此，一个悖论是，“层层加码”的做法看似强化了刚性要求，压实了各级政府工作任务，但同时也带来了一些不可避免的问题，如基层政府面对“加码”后脱离实际的工作目标叫苦连天，某些地方政府甚至欺上瞒下进行“层层注水”式的数据造假等，这又会引发新一轮的弹性执行问题，从此使政策执行陷入“恶性循环链”中。针对这一问题，本研究尝试以煤炭政策为例，通过对中央政府、H省政府及其18个省辖市政府有关煤炭消费总量控制政策的文本分析，探究政策目标分解过程中的“层层加码”现象，并力求揭示其发生逻辑、现实影响及规避策略。

二、“层层加码”：文献回顾与研究切入

目前国内学界对“层层加码”问题的研究主要集中在政府经济职能领域。这与长期以来我国政府将主要精力放在发展经济和拉动GDP增长目标是密切相关的，故实践中对“层层加码”的关注大都集中于政府所设定的经济指标上。如周黎安等通过考察各级政府经济发展的五年规划和年度计划，认为“层层加码”是一个经济社会发展指标经中央政府提出后而被各层级地方政府逐级加码和放大的过程。〔2〕乔坤元则专门探究了GDP增长率的“层层加码”现象。〔3〕此外，还有些学者探讨了在城市化过程中政府为推進城市化发展目标所采取的“层层加码”策略，如侯祥鹏通过对“十三五”规划文本中人口城镇化率目标设定的分析，认为随着行政层级的下移，人口城镇化率指标设定呈现出“层层加码”的特征。〔4〕

其实，除了上述经济指标外，“层层加码”现象也长期伴随着我国官僚体制之发展。当前学界对这方面的研究较多关注于行政体制及其机制运行等方面。周黎安等认为地方官员的晋升激励机制和层层加码关系密切，尤其是中国“层层分包”的行政体制和多层级同时进行的官员晋升锦标赛导致并加剧了这一现象，如下级官员为了晋升的考虑而主动要求加压以不断加码上级分配的指标和任务。〔5〕周志忍也认为，一般意义上的“层层加码”因技术潜在的合理性而广泛存在于传统行政目标管理中，并对此作出解释：“如果用等比例方式分解上级目标，组织总目标就会因为任何下级目标的失败而落空。” 〔6〕周振超等认为现有政府管理模式存在“职责同构”现象，这则在制度上直接导致了对各层级政府激励机制和考核机制的“再生产”，进而产生了一些地方为了完成任务急于求成、“层层加码”的现象。〔7〕此外，“只对上不对下”的政府权力体制、异化的考核评价机制、有效监督的缺失等均在不同程度上促成了政策“层层加码”的现象。〔8〕由此推知，“层层加码”与压力型体制、“对上负责”的激励机制和个别领导追求政绩等皆有密切关系。〔9〕

从根本上来说，“层层加码”现象作为政府在推行工作中的一种策略，是一把双刃剑。其积极意义在于，“层层加码”策略的运用有助于地方政府在规定时间内以更好的质量和更高的标准完成上级任务。但其消极后果更不容忽视，如“层层加码”易造成大量资源的浪费、易忽视政策目标的科学性、令基层政府不堪重负以及带来政策执行中的形式主义等问题。因此，抓落实不能搞层层加码、层层加码不是真落实、层层加码会导致“乱码”等问题。〔10〕〔11〕对此，本文尝试以公共领域政策指标执行为例，通过对H省“控煤”政策的案例分析来对此问题作出初步回答。

具体来说，在根据上述研究中周黎安等对上下两级政府的政策指标进行比较研究后，得出“地方官员往往主动提高任务目标”的结论基础上，本文进一步细化区分了三类指标——上级政府要求的指标、本级政府设定的指标和对下级政府要求的指标，并将上级政府、本级政府、下级政府放在同一维度进行探讨，发现对于除中央政府以外的每一级政府而言，面对上级政府所规定的政策目标，本级政府往往不对自身进行加码，而倾向于对下提高目标，即通过“对下加码”满足上级要求。换言之，本文尝试探究地方政府对于上级目标的承接和对下级政府的目标分解，并重点探讨目标对下分解这一环节。至此，相较于上文从“晋升锦标赛”“层层分包制”“职责同构体制”等视角探究“层层加码”问题，本文旨在通过对H省“控煤”政策的分析，力图从政策“刚性约束失灵与变异”视角探析公共政策“层层加码”现象，以丰富公共政策指标“层层加码”的经验证据。

三、经验证据：H省“控煤”政策“层层加码”现象

H省是煤炭大省之一，煤炭消费长期在能源结构中占据主要地位。煤炭的大规模消费通常会产生大量大气污染物，造成空气质量的严重下降，亦是大气污染的重要因素。为了调整能源结构、改进大气环境质量和实现经济转型，政府运用规制性政策工具对煤炭消费总量进行直接管制〔12〕，部署出台了一系列控制性政策文件。2011年由环境保护部发布的《关于印发<2011年全国污染防治工作要点>的通知》首次从中央层面部署重点区域的煤炭消费总量控制政策试点。随后几年，国家层面的“控煤”文件相继出台，政策范围逐步扩大。《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》将政策覆盖区域扩展到“2+26”城市，其中包括H省7个省辖市。2018年国务院常务会议部署实施的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》明确规定H省到2020年煤炭消费总量比2015年下降10%。

面对中央的政策要求，H省人民政府办公厅出台《H省“十三五”煤炭消费总量控制工作方案》，规定H省“控煤”总目标为：到2020年煤炭消费总量较2015年下降10%左右，控制在2.13亿吨以内;对各市的目标要求为：平顶山市、巩义市、洛阳市、汝州市、三门峡市和大气污染传输通道7市煤炭消费总量较2015年下降15%，济源市、许昌市和永城市下降13%，其他省轄市和省直管县（市）下降10%（详见表1）。

在省政府出台政策文件后，各地市先后按照《H省“十三五”煤炭消费总量控制工作方案》的规定出台了本地市《“十三五”煤炭消费总量控制工作方案》，并进一步将政策目标传递给区县级政府，明确了各自所辖区县的“控煤”工作目标。以上政府文件的制定将中央“控煤”政策目标分解至省级层面，进而由省级层面分解至市级层面，市级层面分解至县级层面。

本文采用政策文本分析法，对中央、H省省级、H省各地市级政府出台的“控煤”政策文本逐一检视，重点统计本级政府规定的自身“控煤”目标和对下级政府分解的“控煤”工作目标，将H省各级政府所规定的这两项政策目标进行比对，以再现政策目标分解过程中的“对下加码”现象。

按照表1内的统计数据，“控煤”政策指标的层层分解过程大致可以分为“国家-省级层面分解”“省级-市级层面分解”“市级-县级层面分解”三个阶段。首先，通过观察国务院对H省“十三五”煤炭消费总量控制的指标要求和H省人民政府自我设定的指标可以看出，该政策指标在从国家层面向省级层面分解的过程中没有被加码（均下降10%），即省级政府所要求的本省“十三五”时期煤炭消费总量下降率和国务院对其要求相同。接着观察指标“省级层面-市级层面”的分解可知，H省政府在对18个省辖市（不含省直管县）所做的政策目标要求中，对其中的12个市级政府的要求高于省级层面的自我要求，即为了保证“十三五”时期省级层面的煤炭消费总量下降率达到国家要求和自我要求的10%，省级政府要求三分之二的市级政府完成高于10%的“控煤”目标。政策目标在经历“省级-市级”层面的分解时，省级政府为了完成国家交付的任务，并未自我加码，而是提高了对市级政府的目标要求。

在政策目标达到市级政府层面后，市级政府对省级层面的政策要求进行细化，即由各市人民政府办公室按照省级政策要求，结合实际出台属于本市的“十三五”煤炭消费总量控制方案。对“市级-县级”层面目标分解过程进行分析可知，全省18个省辖市仅有3个市政府进行了“自我加压”，提出了高于省政府规定本市所要达到的“控煤”目标，占比为16.67%。即面对省政府对市级政府指标要求的“加码”，仅有少数市级政府进行自我规定的“加码”，其余多数市级政府并未“自加压力”。和政策目标在“省-市”层面的传递相同，更多市级政府采用了“对下加码”的办法。本研究所呈现的统计数据显示，在18个省辖市中，12个市级政府要求其所属的区县政府实现比本市自我规定更高的“控煤”目标，占比三分之二。在“市级-县级”层面目标分解过程中，多数市级政府没有进行自我加码，而是提高了对下级区县政府的指标要求，呈现出“对下加码”态势。

对郑州市及其所属区县政策指标的观察可以发现，在煤炭消费总量控制政策从中央到县级政府层面的传递过程中，政策指标在每一个节点上都出现了“加码”态势。H省对郑州市下达的“控煤”指标高于国务院下达到H省的指标，而政策指标下达到郑州市政府后，又被其“自我加码”，并且郑州市向其下属的区县分配指标时，对其提出了更高的要求。这样一来，指标在每个行政层级上都进行了“加码”处理，政策传达到县级政府，煤炭控制总量下降率达到了72.79%。从平顶山市的指标数据看来，在H省对该市的指标要求“加码”、该市指标“自我加码”的情况下，市对县下达的指标未增反减，这看起来似乎成为与结论相悖的例外情况。但仔细分析则会发现，平顶山市对其下辖的石龙区、鲁山县、湛河区、新华区、宝丰县的指标要求为：2020年煤炭消费总量和2015年相比下降16%，高于市级自我规定的指标（15.3%），而以上五区县煤炭消费总量基数很大，2015年实际消费量占到全市的82%以上。〔13〕因此从总体上看，市级政府对于区县政府指标要求“加码”的现象仍然存在。综上，对H省“控煤”政策指标整体的数据分析所呈现出来的规律是：面对上级政府所规定的政策目标，本级政府往往对下提高标准和要求，通过“对下加码”满足上级要求。

四、“控煤”政策“层层加码”的逻辑阐释

中央政府对于“控煤”政策有着刚性的约束，但迫于现实中缺乏其刚性执行的可行条件，因此“控煤”政策在各地方的实践中效果不佳，H省亦不例外。为了纠正下级弹性执行现状，H省各级地方政府通过“对下加码”来满足上级要求，其效应叠加进而产生了“层层加码”现象，“层层加码”策略是上级政府常规刚性要求的异化。通过“层层加码”来达到上级刚性要求往往带来新一轮的弹性执行问题。因此，最大限度避免弹性执行和保障“控煤”政策刚性的合理路径是创造“控煤”政策刚性执行的可行条件，同时强化对执行者的约束，以达到刚性执行上级任务的状态（详见图1）。

1. 中央政府对“控煤”政策的刚性约束增强

煤炭消费总量控制政策关乎能源结构调整，关乎大气环境质量。如前文所述，近几年来中央政府不断出台有关煤炭消费总量控制工作的政策文件。对此分析不难发现，对于煤炭消费总量控制政策执行的刚性约束逐年增强（详见表2）。一是政策目标不断量化。对于某一个政策文件而言，如果对于政策执行目标的规定是量化的，则认为该政策文件对于执行目标的规定是刚性的。目标的量化代表着政策规定的明确性，这和模糊的、原则性的政策规定不同，量化的任务目标用准确的数字描述出政府未来“控煤”工作的具体目标，这提高了执行的可操作性，代表着上级政府对下级工作的刚性规定。统计以上煤炭消费总量控制工作的政策文件可以发现，2013年《大气污染防治行动计划》的出台明确规定了“到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下”。此后各年制定的“控煤”政策文件都对政策目标有着量化的指标设定。

二是完成时限逐步明确。政策文件对于执行期限规定有着刚性和弹性的区分。明确的任务时限是对政策执行刚性约束的重要体现。观察中央政府制定的有关控煤政策的文本，自2013年《大气污染防治行动计划》的出台开始有了刚性的截止日期。

三是任务分工逐渐严格。观察中央政府制定的控煤政策文本可以发现，对于“控煤”政策执行的分工逐年严格，从2016年《关于做好2016年度煤炭消费减量替代有关工作的通知》开始，明确地规定了不同部门的任务职责。

四是考核问责日趋刚性。政策文件中对执行情况考核和问责的规定是决定政策约束是否刚性的重要指标。纵使有着明确的工作目标、明确的时限要求和严格的任务分工，但如果没有刚性的问责和考核，则以上政策要求都可能落空。检视各级政府“控煤”政策文本，如果规定了具体的考核事项，则认为该政策关于执行绩效的考核是刚性的。自2012年出台的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》以来，政策文件逐步强化了对于刚性考核和问责的具体规定，此后各年“控煤”政策文件都明确规定“严格考核问责事宜”。2018年出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》更强调了要制定量化问责办法，对重点攻坚任务完成不到位或环境质量改善不到位的实施量化问责。

2. “控煤”政策刚性执行可行条件缺乏

公共政策的刚性执行不仅要考虑其必要性，更應关注其可行性。虽然中央政府希望“控煤”政策能够被不打折扣地刚性执行，但现实中因缺乏适宜条件常常导致刚性执行受阻，目标难以达成。政策间关系、政策配套程度和政策认同程度等都是影响“控煤”工作刚性约束能否达成的重要因素。政策间关系的一致性程度是指某项政策与原有政策规定在多大程度上保持了一致，协调一致的政策间关系是政策刚性执行的重要可行条件，反之，如果政策之间互相“打架”，不仅执行者会感到无所适从，政策客体也会质疑政策的合理性，削弱执行刚性。对于H省这一经济发展长期依赖煤炭的省份来说，经济增长长期同煤炭消费“挂钩”，火电、钢铁、建材等重点用煤行业在一定时期内带动了该地区的经济发展。现阶段，某些地方政府无法协调处理煤炭消费总量控制与经济发展、民生保障之间的关系，对下级政府GDP、工业、固定资产投资的考核比重较大，这导致地方难以遏制GDP冲动，影响了煤炭消费总量的控制工作。

政策配套程度是保障某一政策得以刚性实施的其他补充政策的完善程度。政策配套有利于纠正某项政策由于达到某一目标而对其他方面产生的损害，不仅可以保障政策的顺利执行，还可以弥补政策实施的负面效应，配套完善的政策更易于保持刚性执行的力度。为了调配郑州市各地煤炭消费总量，完成省里下达的指标，郑州市政府决定将新力电厂由中原区搬迁至荥阳市，虽最终成功搬迁，但过程十分艰难，这和该厂保障市区人民冬季供暖有关。新力电厂承担了郑州市集中供热60%的面积，供暖季需要该厂开足马力保障供暖，另一方面政府又担心其环保问题，此乃现实矛盾。因此，若未能协调“控煤”工作和民生保障的关系，则政策的刚性执行势必受到影响。目前各级政府出台的“十三五”时期“控煤”方案强调要提高清洁能源比重，扩大天然气利用规模，推动“气代煤”工程。然而，在某些地方推进工作时由于天然气供给配套政策不完善，导致取暖季民众无气可用。此外，居民气价“倒挂”现象长期存在，天然气价格市场化程度偏低，天然气储备规模亟待提高。这些问题的存在也削弱了“控煤”工作的刚性力度。

政策认同程度是指政策执行被目标群体接受的程度，获得广泛认同的政策执行受到的阻力较小，更容易以固定的标准刚性地执行而不出现偏差，而缺乏共识和认同的政策执行起来受到的阻力更大。根据洛维（Theodore J. Lowi）的政策类型理论，分配性政策能够使目标群体获得收益而不使其既有利益受损，因此会受到普遍拥护，政策认同程度高，相对具备刚性执行的可行条件，而规制性政策执行损害了政策客体的利益或者需要重新协调利益分配，其刚性执行的阻力会增加〔14〕。作为规制性政策，煤炭消费总量控制在短期内触动了煤炭消费企业的经济利益，会受到部分抵制。

3. 刚性“控煤”政策执行不力

“控煤”政策和经济发展民生保障政策协调程度不够、配套政策不完善和政策认同程度不够势必造成对“控煤”政策的刚性约束难以达成。中央政府严格要求刚性执行煤炭消费总量控制政策，但政策效果却不尽人意。“控煤”政策从2011年开始施行政策试点至今已经八个年头，八年间中央政府层面不断出台新的政策文件，要求在全国重点区域内控制煤炭消费总量，遏制大气环境继续恶化的态势，但情况并未得到根本性改善，有的省份煤炭消费总量不降反升，如江苏省2016年比2015年增长了839万吨，比2012年增长了1300万吨;山东2016年比2015年增长了12万吨，比2012年增长了706万吨。〔15〕

此外，依据H省历年煤炭消费总量（图2）可知，自2011年从国家层面实施这一政策以来，H省的煤炭消费总量也未得到根本性控制，2011-2014年间煤炭消费总量还出现了小幅上升局面。即便加强了管控，H省化工、钢铁、有色等高耗能行业煤炭消费量自2018年以来依然存在明显的上升趋势，发电煤炭投入量同比大幅度增加，部分地区规模以上工业煤炭消费量不降反增。〔16〕可以说，无论在中央较早列入“控煤”计划的重点区域，还是在像H省这样的后续被重点关注的区域，政策执行效果并不是十分理想。

4. 地方政府对下刚性约束的异化：“加码”策略

事实上，如果上级政府的刚性“控煤”约束可以被下级政府很好地执行，则没有必要采取对下“加码”的策略完成上级目标。“上级刚性约束-下级执行不力”的深刻矛盾迫使H省各级地方政府被动采取“对下加码”这种异化的刚性约束方式满足上级要求。所谓常规的刚性要求，是指上级政府部门要求执行者严格遵照上级规定的执行程序、执行工具、执行时限不折不扣地落实执行目标;变异的刚性要求是常规刚性要求的异化，突出表现为将上级常规的刚性要求“加码”，如扩任务、提标准、缩时限等。在“控煤”政策中，各级政府“对下提高任务目标”的做法超出了常规的刚性要求范畴，是常规刚性要求的“变异”。

5. 地方政府“对下加码”策略的消极影响

在煤炭消费总量控制政策过程中，H省各级地方政府所采取的指标“对下加码”策略一方面强化了刚性要求，激励了政策执行主体的工作动力，但其弊病也同样凸显。“控煤”指标在H省级政府、省辖市级政府、县政府层面被逐级加码，这导致了一些基层政府所面临的“控煤”指标和任务严重脱离本地实际。这些基层政府为了完成已经脱离实际的指标，要消耗巨大的行政成本和社会成本。同时，某些政府面对着过高的上级指标，只得采取“一刀切”的办法，强制关停一切燃煤项目，不顾实际条件地上马清洁能源项目，对相关企业断水断电，简单粗暴地停工限产，这种行为不仅“误伤”了部分符合标准的生产企业，更不利于经济的稳定发展。

另外，“层层加码”往往使基层执行者走上“形式主义”之路，引发新一轮弹性执行问题。由于H省各级政府把煤炭消费总量控制任务的执行情况纳入了年度节能目标评价考核体系，所以“控煤”政策落实的好坏直接影响到了地方财政和官员仕途。面临不合实际的政策指标，下级政府往往采用“做表面文章”的“形式主义”应对“层层加码”式的官僚主义。省级层面“控煤”政策传递到某些基层县乡政府时，已经被严重加码。基层官员面对被加码的政策要求，在数据上做文章，用虚假的数据迎接上级检查。以电厂煤耗为例，各地方政府属地内的电厂煤耗由电厂自行上报，而政府乐于接受“合格的”数据，甚至直接“统筹”数据编制，合格后报送给上级政府，这导致了地方煤炭消费总量数据严重失真。无怪乎有学者感叹道：考虑到国内煤炭统计乱象，煤炭消费总量控制目标极有可能已沦为地方政府之間的数字游戏。〔17〕由此看来，上级政府“对下加码”本意在更好完成任务，但此举不仅没有实现既定的煤炭消费总量削减目标，反而造成了新的执行变通和政策偏差。

五、讨论与建议

在H省各级政府的“控煤”工作中，来自上级政府的刚性约束往往因可行条件的缺乏而无法实现。此时，本级政府则常常采取“对下加码”的策略来试图达到上级刚性“控煤”要求，进而形成公共政策领域的“层层加码”现象。实践中，“层层加码”因忽视政策规律和地方实际，往往产生“层层注水”“敷衍应对”等新一轮“弹性执行”问题。为了纠正“对下加码”这种异化的刚性要求，使政策刚性要求回到正常的轨道上来，需从源头着手，重点解决“政策刚性执行何以可行”这一问题，通过创造“控煤”政策刚性执行的可行条件，如协调政策间关系、建设相关配套政策、提升政策认同等，来保障执行刚性，完成中央“控煤”目标。

第一，妥善处理煤炭消费控制和经济发展之间的关系，保证政策间关系协调一致，避免政策“打架”。实际工作中，一方面要积极调整政府绩效考核指标体系，将煤炭消费总量控制目标任务完成情况纳入节能目标评价考核体系的同时，适度弱化针对经济增长速度的考核，遏制基层政府为了发展经济乱上高耗能、高污染项目，影响“控煤”政策的执行效果。另一方面，要逐步将经济增长和煤炭消费“脱钩”，积极调整产业结构，使生态产业成为带动经济发展的主要力量，以此保证煤炭消费总量“控得住”。

第二，完善配套政策，理顺“控煤”工作和民生保障间关系。城市地区的热电厂改造和搬迁要充分考虑城市地区的供热问题。在保障民生领域用能的前提下应设置适合本地情况的煤炭消费总量控制目标，使城市群众采暖问题不应因“控煤”政策而受到影响。农村地区推广的清洁能源替代工程要完善天然气供给、天然气价改等配套政策，保障煤炭控制工作扎实可行。因此，“煤改气”等清洁能源替代工程要坚持以供定改，稳妥进行，不可为了完成“控煤”目标“一拥而上”，要积极推进天然气价格改革和储气调峰能力建设，保障民生领域用能不因煤炭消费控制而受到影响。

第三，提高“控煤”政策的认同程度。从政策和舆论导向上，要对政策客体进行广泛的“控煤”政策宣传，使民众了解煤炭消费控制对大气质量改善的重要作用，使污染企业了解煤炭消费总量控制能够促进企业转型升级，提高企业竞争力，长远来讲有利于企业可持续发展。同时，在执行“控煤”政策过程中不应忽视该政策实施所影响到的政策客体利益损失，要对重点淘汰行业从业人员做出妥善安置，不仅要简单地刚性执法，还应保障其后续工作和生活，以确保“控煤”政策能够真正落到实处。

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